非营利组织参与社区公共品供给概论

（一）非营利组织的概念、属性及分类

1.非营利组织的概念

非营利组织是从英文“Non-profit Organization”翻译而来的，简称“NPO”，源于美国的国家税收法，20世纪70年代末开始流行于西方。目前非营利组织不是一个具有明确内涵和外延的术语。有的称为非政府组织或志愿组织，各国一直存在着各种不同的定义和称谓。彼得·德鲁克（Peter Drucker）认为，非营利组织是向社会提供服务的既非企业又非政府的机关。塞拉蒙（Salamon）和安黑尔（Anheier）在比较各国非营利组织研究的基础上认为非营利组织是具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公共性特征的组织。我国财政部从会计核算的角度出发在《民间非营利组织会计制度》中指出，我国非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、寺院、教堂及民间非企业单位等，且必须具备不以营利为目的、非营利组织的所有权不属于资源提供者、资源提供者不可以向非营利组织索取经济回报3个特征。参考国内外学者对非营利组织的定义，本书将我国非营利组织一般定义为不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。

2.非营利组织的属性

属性是界定和认识事物的基本依据，从非营利组织的概念界定中我们认为非营利组织包含了非营利性、非政府性和公益性3个基本属性。

（1）非营利性。非营利性是非营利组织区别于企业的标志，主要体现在3个方面：首先，不以营利为目的。企业都是以获取利润为宗旨和动机的，而非营利组织是以提供公益或公共品为目标，为了实现整个社会或者一定范围内的公共利益。非营利组织不以利润为运营目标，运营所得利润不能在组织内部分配，而只能用于组织的进一步发展。其次，不能进行剩余利润的分配。非营利组织不以营利为目的，但可以开展某些营利性业务，而在这些营利性业务中产生的利润不能分配给非营利组织成员。也就是说，非营利组织经营所得利润不能像企业一样返还给所有者和经营者，只能用于非营利组织开展的公益活动及非营利组织自身的发展。再次，非营利性还体现在不可以将组织的资产转变为私人财产。企业的资产产权界定十分明确，是归企业的所有者所有。非营利组织的资产是“公益或互益资产”，严格地说既不属于组织，也不属于捐赠者，而属于社会。如果非营利组织解散其剩余资产只能转交给其他公共部门或其他非营利组织，而不能像企业那样在成员之间分配。

（2）非政府性。非政府性即民间性，体现在以下两个方面：首先，非营利组织是独立自主的自治组织。非营利组织既不隶属于政府，也不隶属于企业。每一个非营利组织都具有独立的法人资格，有独立自主的决策和行为的能力，可以不受其他机构的制约，可以根据自己的意愿独立自主地处理自身事务。其次，非营利组织属于竞争性的公共部门。非营利组织不能像政府一样通过税收等方式获取资金，以支持自身运作，而只能采取提供各种竞争性的公共品，以获取各种必要的社会资源。

（3）公益性。非营利组织的内在驱动力不是利润和权力，而是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义。这就决定了非营利组织具有公益性或互益性的属性。其体现在两个方面：第一，志愿者和社会捐赠是非营利组织的重要社会资源。不同于政府和企业，非营利组织的主要社会资源是基于志愿精神的志愿者和社会捐赠。志愿者具有强烈的社会责任和奉献精神。他们自愿参加组织，不以物质回报为条件。这是非营利组织存在和发展的基础。社会捐赠是社会群体为各种社会公益活动或互益性活动无偿提供货币或其他物资。第二，非营利组织活动具有公开性和透明性。非营利组织使用的是社会公共资源，提供的是社会公共品和服务。其开展的各种社会活动都必须向社会公开，并接受社会各界的监督。

3.非营利组织的分类

由于不同国家对非营利组织的认识和定义存在差异，因此对非营利组织的分类目前学术界还没有达成统一标准。有的按照组织构成分类，有的按照组织性质分类，有的按照资产来源方式分类，有的按照活动领域分类。可以说，非营利组织的分类如同对其概念的定义那样而存在多样性。

（1）美国非营利组织的分类。美国的非营利组织（NPO）也称非政府组织（NGO）或者公民社会组织（CPO），数量庞大。据统计，美国登记在册的非营利组织达180万个。按照不同的分类标准，它有多种分类方式：

1）为了便于管理，美国政府以美国慈善统计协会制定的国家免税分类标准为依据，按照活动性质将非营利组织分为慈善事业、社区改造、教育、疾病援助、青少年发展、环境保护、公共安全和灾难预防等25类。

2）美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心把美国非营利组织分为教育研究、社会服务、文化娱乐、健康、环境、发展与住宅、国际活动、法律、志愿性服务、宗教、商业协会以及其他等12类。

3）还有一些学者把美国的非营利组织分为两大类：会员性组织和公益性组织。会员性组织有时也被称为互益性组织，主要包括4类。第一类为业主及专业组织，主要包括商会、工会、贸易协会、雇主联合会、律师协会等。这类非营利组织的成立不但规范了商业活动，而且可以实现会员的共同利益。第二类为互助合作组织，主要包括信用合作社、农业合作社、法律援助团体、教师退休基金、互助保险公司等。第三类为社交联谊组织，主要包括业余爱好俱乐部、兄弟会、姐妹会、房主协会、退伍军人协会等。第四类主要包括所有权凭证管理公司，依据国会法设立的公司，以及政党等其他类组织。公益性组织主要包括资金中介组织（基金会）、服务组织、宗教组织以及政治行动组织等。这些组织主要为广大民众提供公益性服务。其中，基金会是美国所有公益性组织中最具影响力的。目前美国约有各类基金会4万个，拥有资产约1 900亿美元。比较著名的有福特基金会、洛克菲勒基金会、卡内基基金会等。美国的基金会一般又分为独立基金会、社区基金会、公司基金会和私人操作基金会4类。独立基金会一般由捐建者个人的股票、债券、地产等资产构成。这类基金会数量很多，是美国基金会的主要形式，占到美国基金会的90%以上。它们资助的项目不大，且很多具有救济性质。社区基金会的基金来自社区的个人捐赠、遗产及其他的途径。资助项目限于社区内，是出自社区，又服务于社区的基金组织。公司基金会由大公司出资建立。其数量虽然很少，但实力非常雄厚，具有很大的影响力。公司基金会不但拥有独立的基金，而且可以利用其基金进行各种商业活动，而所产生的利润被用来资助各种项目。私人操作基金会一般很少提供资助款项，而是直接举办各种公益事业。这类基金会公益性强而活动单纯，直接负责建立博物馆、美术馆、学校以及一些科学研究机构等。

（2）日本非营利组织的分类。20世纪90年代后日本的非营利组织迅速发展起来，尤其是2002年日本政府对《非营利组织法》进行修改后简化了非营利团体登记手续，扩大了非营利组织活动领域（由修改前的11个领域扩展到17个领域），给非营利组织的进一步发展提供了支持。日本的非营利组织大概可以分为公益法人、NPO法人、特别法人和中间法人4大类。

公益法人分为社团法人和财团法人，一般涉及宗教、慈善事业、科学研究及艺术等相关领域，且不以获利为目的。日本民法早在1896年就明确公益法人必须符合实施公益事业、不以营利为目的，以及得到政府的资助等3个条件。在日本，公益法人可以豁免所得税。

NPO法人即特定非营利活动法人。日本于1998年颁布《特定非营利活动促进法》时开始设立，活动范围涉及12个特定领域，以“有助于增进不特定多数人利益为目的的活动”为基本准则。NPO法人即特定非营利活动法人，类似于我国的一些民办非企业单位。

特别法人是日本对民法中公益法人的补充，包括医疗法人、宗教法人、学校法人、社会福利法人以及职业训练法人等。

中间法人是以成员共同利益为宗旨，且不能以分配剩余金为目的的社团。2002年日本颁布实施的《中间法人法》明确规定：具有非公益性和非营利性的社团按照中间法人进行登记注册。中间法人相当于互益组织，主要包括互助会、同学会以及各种组合（公寓管理组合、劳动组合、协同组合等）。

（3）我国香港地区非营利组织的分类。香港非营利组织又称慈善机构。根据香港《社会福利服务总览》，通常把香港非营利组织分为9大类。其具体内容包括：①社区发展；②家庭及儿童服务；③康复服务；④安老服务；⑤过犯及释囚服务；⑥学龄儿童及青年服务；⑦长期病患者服务；⑧其他服务对象服务，包括难民服务、无家可归者服务以及戒毒人士康复服务等；⑨辅导服务，包括援助资源和训练等。

（4）我国台湾地区非营利组织的分类。在台湾地区，非营利组织被称为人民团体。广义的非营利组织（人民团体）包括职业团体、社会团体和政治团体（包括政党）3大类。其中，政党以外的非营利组织（人民团体）必须向各级行政机关申请成立。获得审批许可的非营利组织（人民团体）在接受其所在区域的政府相关主管部门的指导以及监督后，才可以开展公益活动。狭义的非营利组织（人民团体）只包括职业团体组织和社会团体组织两大类。职业团体组织是指基于同一职业而组织起来的，包括农民、渔民、劳工、工业、商业、自由职业等团体。社会团体组织是指人们基于志趣、信仰、地缘或血缘之相同而组织起来的。

（5）我国非营利组织的分类。近年来我国非营利组织数量增长迅速，规模也不断扩大。民政部《2013年社会服务发展统计公报》显示，截至2013年年底，全国非营利组织已达54.7万个，各类社区服务机构25.2万个，公募基金会1 378个，非公募基金会2 137个，境外基金代表机构26个，民政部登记的基金会216个[1]，吸纳社会各类人员就业636.6万人。其业务范围涉及教育、文化、卫生、社会中介服务等社会生活的各个领域。由于对非营利组织的观察视角与分析方法的差异，我们对非营利组织形成了不同的划分标准及分类。

1）按我国现行的一些法规对非营利组织的分类。我国现行的一些法规规定，我国非营利组织一般包括社会团体和民办非企业单位两大类。社会团体是指由一定数量的社会成员（包括自然人、法人）组成，为实现组织成员的共同意愿，按照组织章程和宗旨开展非营利性活动并取得法人资格的社会组织。社会团体的基本宗旨是通过开展各种公益性及互益性活动，推动科技、文化、卫生、教育、体育等各项社会事业的发展和繁荣，主要包括协会（如中国汽车协会、中国互联网协会等）、学会（如中国法学会）、联合会（如中国残疾人联合会、中华全国青年联合会等）、研究会（如中国职工思想政治工作研究会）、基金会（如宋庆龄基金会）、联谊会（如中华全国台湾同胞联谊会）、促进会（如中国国际贸易促进委员会）、商会等社会组织。在各种社团中，基金会是特殊的部分。它分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会两类，以一定的自然人、法人或者其他组织捐赠的财产为基础，并且主要通过资金运作开展社会公益活动。第二类是民办非企业单位。1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条明确把民办非企业单位界定为“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。民办非企业单位分布在社会各行各业中，主流分布在教育（如学校、民办培训中心等）、卫生（如医院、疗养院等）、文化（如文化馆、图书馆、博物馆等）、科技（如民办科学研究院、科技服务中心等）、体育（如民办体育俱乐部）、劳动（如民办职业培训学校或中心、民办职业介绍所等）、民政（如民办福利院、敬老院、老年公寓等）、社会中介服务、法律以及其他等10大领域，并凭借专业知识和技能服务于社会，满足人们的需要。

2）根据非营利组织的生成路径分类。根据非营利组织的生成路径，我国非营利组织分为民政注册型、工商登记型、挂靠型、无所依傍型、基层备案型以及体制博弈型6大类。民政注册型主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位。它们由官方认可而获得正式的身份。工商登记型是指不能顺利地在民政部门注册，转而在工商登记注册而成为营利性法人的一些组织。这些组织虽然形式上是营利性法人，但实际上是按非营利的宗旨运行的，属于“假”的营利性法人。这种方式在中国学界也被称为“转登记”。挂靠型是指一些非营利组织未能在民政部门正式注册，而以“挂靠”在其他组织的方式获得合法性。由于挂靠在其他部门，所以这类非营利组织没有法人资格，因此不能独立接受社会捐款，其活动领域也必须在挂靠单位章程的业务范围内。无所依傍型是指由于官方登记注册门槛过高，难度太大，一部分放弃了在体制内获得合法身份的非营利组织。在我国，这类游离于体制之外的、非正式的社会组织数量巨大。基层备案型是指对一些暂时没有达到非营利组织登记注册的条件，但实际上符合经济社会发展需要的社区民间组织予以备案，使其获得合法地位。体制博弈型是指非营利组织发起人在民政部门登记失败后，运用一些不能明说的或更加迂回的方式重新申请法人注册。如一些非营利组织在香港地区和澳门地区注册后在中国内地设置自己的代表机构，从而获得在大陆开展活动的合法资格。

3）根据非营利组织与政府相关部门的关系分类。根据非营利组织与政府相关部门的关系，我国非营利组织分为正式的民办非企业组织、传统意义上的事业单位（如医疗卫生、教育、文化以及体育等行业的各种官方或者半官方机构）、非正式的民间组织，以及传统的人民团体（如妇联、学联等）等6大类。

4）根据非营利组织的界定分类。根据非营利组织的界定，我国非营利组织可以分为社会团体、民办非企业单位、事业单位、特殊社团法人、单位内部的社会团体，以企业法人形式存在的非政府组织及政治性的自治组织等。

5）根据制度特征和组织构成分类。根据制度特征和组织构成，借鉴美国非营利组织分类的标准，我国非营利组织可以分为会员制和非会员制两大类。会员制非营利组织包括公益性和互益型两种。非会员制非营利组织包括基金型和实体型两种。

（二）公共品的概念、特性及分类

公共品是与私人产品相对应的概念。其理论最早产生于20世纪50年代的美国。1954年经济学家萨缪尔森在《公共支出纯理论》（The Pure Theory of Public Expenditure）一文中提出，公共品是指增加一个人对该物品的消费并不同时减少其他人对该物品消费的那类物品，并指出，无论个人是否愿意购买，公共品都能使整个社会每一成员获益。在萨缪尔森论述的基础上，马斯格雷夫把公共品定义为非竞争性消费的物品，通常还具有消费上的非排他性。从上述两位学者的定义中，我们不难得知公共品的两个具体特征指标：非竞争性和非排他性。非竞争性是指增加一个人对该公共品的消费并不能减少其他人消费该产品的机会，即边际成本为零。非排他性是指在消费公共品过程中，很难将没有支付费用的人排除在外。以鲍德威和威迪逊为代表的学者强调公共物品的共有性和共用性。他们从产品是满足一个人消费，还是多人消费的角度定义公共品。如果被多人享用，就是公共品。

由此可见，公共品具有效用的不可分割性、受益的非排他性，以及消费的非竞争性3大特性。效用的不可分割性是指公共品是提供给整个社会的，且整个社会成员都可以共同受益或联合消费。其效用为整个社会成员共享，不能将其分割为若干部分而分别归属于个人或厂商享用。受益的非排他性是指在消费公共品过程中很难将没有支付费用的人排除在外。消费的非竞争性是指个人对公共品的消费并不排斥、妨碍社会其他成员对它的享用，也不会因此减少社会其他成员享用该公共品的质量及数量。

由于对公共品概念的不同理解，经济学家们对公共品提出了不同的分类方法。根据提供主体的不同分为政府提供的公共品、市场提供的公共品以及非营利组织提供的公共品。根据竞争性和排他性的有无，一般我们将其分为纯公共品和准公共品。纯公共品包括城市道路、国家安全设施等，具有非排他性和非竞争性。准公共品包括具有排他性但没有竞争性的可收费物品和有竞争性但无排他性的共用资源。具有排他性但没有竞争性的可收费的准公共品包括有线电视、通信、网络和电力输送等。有竞争性但无排他性的共用资源包括森林、牧场等。根据公共品是否具有物质形态我们将其划分为精神类公共品和物质类公共品。精神类公共品包括制度和信息。这类公共品难以衡量数量与质量，在消费上非竞争性和非排他性特征较为显著。物质类公共品包括道路、桥梁、防洪设施等。其供给质量和数量能够直接计算衡量并带有不同程度的拥挤性。

（三）社区公共品的概念与分类

社区公共品是相对于城市居民私人产品而言的，包括社区社会治安、社区绿化、社区道路、社区健身设施等，是被用于满足城市社区居民工作生活的各种公共需要，具有非竞争性或非排他性的社会产品。其主要受益对象是社区内部成员。它是面向社区成员的共同需求的一个特定区域的公共品，是各个社区成员共同利益的体现。

通过对社区公共品概念的界定，我们可以得出社区公共品也具有局部的非排他性、有限的非竞争性以及外部性3大特征。局部的非排他性是指该产品的受益面是整个社区内成员，而对非社区的成员来说又是排他的。有限的非竞争性是指当社区公共品消费者达到饱和状态，新增加的消费者不但不会降低人均成本，反而会减少原有消费者的使用价值，过多成员消费会使其非竞争性消失，从而出现拥挤现象。外部性是指社区公共品作用范围并不严格地与其地理位置相一致，在一定程度上将影响到相邻社区。

根据不同的分类标准，社区公共品可以分为不同的类型。根据受益对象，社区公共品可细分为便民利民产品与社区福利产品。便民利民产品的受益对象是全体社区居民，其服务内容包括社区环境（水电气供应、社区安全、社区绿化等）、社区医疗卫生、社区生活服务（咨询、娱乐、健身设施等），而社区福利产品的受益对象主要是社区的一些特殊人群，如残疾人、老年人、特困家庭等，服务内容包括生活保障、康复医疗、就业、合法权益保障等。

根据社区公共品局部的非排他性、有限的非竞争性，以及外部性3大特征，我们可将社区公共品分为共用资源和可收费产品。社区共用资源包括社区内安全与消防、社区绿化、社区道路、社区活动设施等。对于纯公共品，无论谁对其进行消费，都不会引起其他人对该物品消费的减少。该产品也不会随着消费人数的增加而引起供给量或边际成本的增加，同时也不可能通过经济或技术的手段有效地阻止任何人在不付费情况下被排除在某物品的受益之外。可收费产品包括社区内各种收费服务，如物业管理、水电气供应、社区图书馆等。可收费产品具有竞争性和排他性。这类社区公共品存在一个拥挤点。当这类公共品的使用人数超过这一点后，每增加一个消费者在某种程度上就会对其他消费者造成影响，使产品的消费具有排他性。对于这类产品，我们一般都收取一定费用以控制使用人数。

根据社区公共品供给主体，我们可以将社区公共品分为垄断性的纯公共品和非垄断性的准公共品两类。垄断性的纯公共品主要包括社区内大型基础设施建设、社会福利等。垄断性社区公共品只能由一个主体供给，一般都是由政府部门供给。非垄断性的准公共品主要有社区文化活动、社区医疗服务、社区环境卫生、社区绿化等。非垄断性社区公共品可以由多个主体供给。

（四）社区公共品供给机制

供给机制是指产品供给与生产、价格、竞争等因素之间的相互联系、制约而产生一定作用的机制。社区公共品的供给机制是指在社区公共品的供给过程中生产、价格、竞争等内在因素和外在因素的有机联系[2]。非营利组织参与社区公共品供给机制包括筹资机制、决策机制、供给方式（使用机制）、激励机制、绩效评估机制和问责机制。

[1] 民政部民间组织管理局. 2013年社会服务发展统计公报，http://news.ifeng.com.

[2] 刘卫东.我国非营利组织发展与公共产品供给机制创新［D］.长春：吉林大学，2006.