完善我国非营利组织参与社区公共品供给问责机制的途径

通过对我国非营利组织问责机制存在问题的分析以及借鉴国外非营利组织问责经验，我们可以从以下几个方面完善我国非营利组织参与社区公共品供给问责机制。

1.在立法层面构建相应的法律和制度框架

首先，借鉴西方国家关于非营利组织立法方面的经验，结合我国的非营利组织发展的实际情况，应尽快制定一部统一的《非营利组织法》，并完善有关的单行法、实体法和相关法律规定，解决“一法统揽”的问题；同时理顺非营利组织监督管理机制，规定非营利组织管理机关的具体管理职责以及对非营利组织违规的处罚等，使问责有法可依。其次，制定的这些法律法规在规定非营利组织行为标准的同时还要明确问责主体的权利，使捐赠人、受益者和公众等问责主体有权对非营利组织参与社区公共品供给的运作过程进行监督和问责。再次，要完善非营利组织理事会和监事会的相关法律法规。非营利组织理事会和监事会作为非营利组织自我问责的主体，对规范非营利组织的自律有着极其重要的监督作用。为避免理事会和监事会流于形式，法律法规必须规范理事会和监事会的行为，并保障理事会和监事会的相关权利。

2.在内部治理层面上提高非营利组织的自律能力

自律是非营利组织问责的最高境界，可以最大限度地促使组织使命与行为保持一致。提高非营利组织自律能力，不仅有赖于非营利组织法人治理机构的完善，即要保障理事会、监事会等各部门各司其职，以保证组织各种规章制度正常运行，而且需要通过组织的使命以及道德伦理规范促进自律。

（1）完善非营利组织的法人治理机构。完善的法人治理机构对非营利组织自律的实施至为关键。我们对此要加以重视。在具体操作过程中我们必须完善非营利组织的理事会、监事会、会员大会等机构。

理事会在非营利组织中作用很大。其日常工作包括界定执行主任及管理人员的工作职责，界定管理权力并明确决策机制，进行理事会成员的选择、任期、工作和职责界定、培训等。可以说，非营利组织理事会既要对组织的行为负责，还要对其义务的履行进行监督。因此，我们可以加强以下几个方面的工作：①理事会成员要合理。理事会成员应当包括捐赠人代表、受赠者代表、政府部门代表以及相关专家代表等具有代表性和广泛性的利益相关人员组成。②要确保理事会的独立性，使其在行使职责时不受外界因素的影响，从而做到监督的公正公平。③借鉴贾纳·E·赫茨琳杰的观点，我们可以从非营利组织的目标与财源是否一致、组织的发展是否可持续，以及可供支出的资金与实际支出的资金是否匹配3个方面提高理事对非营利组织的监督效能。

我国非营利组织由于内部机构设置不完善，很多组织没有监事会，而且一些规模较大的非营利组织虽然设立了监事会，但由于监事会在财务上对理事会有依赖，一般情况下都很难独立发挥作用。监事会是非营利组织的自我监督机构，对非营利组织自我问责的意义重大。通过监事会可以对理事、执行人员的行为进行有效的监督。也就是说，监事会可以作为非营利组织的专职问责监督机构监督理事和管理人员的相关活动，确保理事及管理人员正确有效地行使职权。因此，作为非营利组织自我问责的重要一环，设有监事会的非营利组织必须赋予监事会应有的权威。

（2）构建起非营利组织的道德伦理规范。构建起非营利组织的道德规范，有利于组织自律精神的培养。一方面，它可对非营利组织的内部员工起到教育与警示作用；另一方面，当非营利组织违背道德与诚信时受到道德的制约。对于这一点，我们可以借鉴美国的经验。“美国800多家非营利组织联合起来成立了一个联合会，制定了关于非营利组织的9项伦理道德规范：无私的奉献，道德承诺，公益使命优先，尊重人的价值和尊严，包容社会的多元性并维护社会公平，对公众负责，公开和诚实，慎用社会资源，服从法律”[1]。

3.在外部层面上强化问责主体问责

利益相关者理论认为，非营利组织应当对其利益相关者负责。换言之，非营利组织参与公共品供给的利益相关者都有权对其进行问责。根据这一理论，我们认为政府、捐赠人、受益人、社会公众、媒体及第三方机构都可以作为非营利组织的问责主体。为了加强对非营利组织参与社区公共品供给的监督，我们必须强化问责主体积极参与问责。

（1）强化政府对非营利组织的监管与规制。首先，政府要转变监管方式，要由以往对非营利组织进行控制转变为帮助者、协调者，努力帮助非营利组织建立行业自律。其次，要强化对非营利组织的过程监管、行业监管和税收监管。当前，政府对非营利组织的监督管理实行的都是直接管理。这种管理模式在一定程度上有利于政府对非营利组织的控制，但违背了“小政府、大社会”的政府体制改革方向，不利于非营利组织自律机制的培养。所以，政府对非营利组织的监管要从传统的“入口监管”转变为“过程监管”，从“单位监管”转变为“行业监管”，从“业务监管”转变为“税收监管”。只有如此，非营利组织才能真正有效地实现公益责任。

（2）建立捐赠者与受助者的问责机制。捐赠者与受助者作为利益相关者也是非营利组织重要的问责主体。捐赠者将资产捐给非营利组织后，虽对所捐赠的财产没有所有权，但有权规定该笔资产的用途。如果非营利组织对捐款的使用违背了捐赠者的意愿，捐赠者就有权对其进行问责，甚至要求非营利组织返回该笔资产。因此，为了防止非营利组织损害公益目标，捐赠者要积极参与到对非营利组织的问责之中。与捐赠人相比，在我国，受益人的问责往往被忽视。其实，在西方国家，受益人作为问责主体在问责机制中也发挥着重要的作用。受益人的问责主要体现在请求权与赔偿权上。也就是说，受益人有权要求非营利组织履行原先约定的给付义务。当非营利组织不履行合约义务而造成受益人受到损失时，有权要求非营利组织进行赔偿，从而达到问责的目的。

（3）完善媒体与社会公众的问责。媒体与社会公众的监督一般是通过新闻事件形成社会舆论，进而对非营利组织进行问责。由于普及范围广影响大，这种形式在规范非营利组织行为方面起到了非常关键的作用，对非营利组织具有很强的威慑作用。媒体与社会公众可以通过多种形式，如通过政府部门设立的一些投诉热线及网站对非营利组织进行监督和问责。

（4）建立独立的第三方问责机构。由于政府、捐赠者、受益人、媒体和社会公众等问责主体通常缺乏专业的知识评判非营利组织提供的信息，很多时候这些问责主体可以授权给第三方机构对非营利组织进行问责。目前我国专业的独立第三方问责机构建设还处于萌芽阶段。随着中国非营利组织的不断发展，我们可以借鉴美国等国家的经验筹划成立独立的中国慈善监督委员会、中国非营利组织联合会等第三方问责机构，要求非营利组织将所有与问责相关的信息按要求提供给该组织专家进行审核，并将问责结果向社会公布。

4.完善非营利组织问责信息披露制度和评估体系

信息披露制度不健全，评价主体就无法得到非营利组织的相关情况，而问责则是以评估为依据，信息披露制度和评估体系是对非营利组织问责的前提和基础，可以促进非营利组织问责机制的推行和不断完善。

（1）完善非营利组织的信息披露制度。完善、健全信息披露制度应包括重构信息披露内容和拓宽信息披露途径两方面内容。首先，要重构信息披露内容。非营利组织信息披露的内容不仅要包括非营利组织的内部结构、捐赠情况、资金流向及使用效果，而且应该包括组织外部的受益人满意度和社会评价等非财务内容。这样有利于公众对非营利组织运行状况的全面了解。其次，要拓宽信息披露途径。除了非营利组织自身自觉地披露信息，接受监督问责外，政府主管部门也可以强制性要求非营利组织进行信息披露，不仅要求非营利组织披露其自身相关信息，而且要求其披露政府已经掌握的信息。此外，第三方评估机构、新闻媒体等还可以利用自身优势参与信息披露，以弥补非营利组织自身信息披露的不足。

完善非营利组织的信息披露制度可以消除问责主、客体之间信息不对称的障碍，使问责主体拥有知情权，从而调动问责主体的积极性，促进我国非营利组织问责机制的有效运行。

（2）完善非营利组织问责的评估体系。评估为问责提供依据。评估体系的完善有利于促进非营利组织问责工作的开展。针对评估体系存在的问题，我们应该从以下几个方面入手完善评估体系：

1）建立一个多层次专业性的评估队伍。评估机构也是非营利组织问责主体之一，其队伍建设尤为重要。在专业性的评估队伍建设方面，首先要注重对评估人员的培训，不断更新评估所需知识和能力。其次，为保证结果的公正性和专业性，评估队伍人员应尽量包括不同利益方，而且要将工作人员、评估人员和决策人员分离。

2）完善评估方式。年度检查是目前我国非营利组织评估中比较规范的，也是最主要的方式。这种评估方式比较节省资源，但其有效性受指标的设计，以及基金会上报材料的准确性等因素影响比较大。这就需要在评估过程中结合现场评估等方式予以弥补。现场评估方式的优势在于，通过与非营利组织员工的交流补充评估材料以外的资料，可以使评估材料更具真实性和准确性。

3）加强评估指标体系研究。评估指标的设计是构建评估体系的难点。评估指标设计应该注重我国非营利组织在社区公共品供给中的实际。摒弃以前那种一刀切的评估指标，针对不同类型、不同领域的非营利组织实施不同的评估指标，使评估更具有现实意义。

5.营造非营利组织问责文化

营造问责文化是对非营利组织有效问责的一个重要因素。要提高公众问责意识，营造问责文化，首先就要培养公众的权利意识，学习维权途径，使公众明确知道使用什么渠道和方式问责。其次，要建立制度化的问责渠道。这是营造非营利组织问责文化的关键。如果问责渠道不畅通，社会公众即便有了问责意识，但由于无处问责，久而久之这种问责意识也会消退。再次，要发挥媒体作用。媒体对社会公众问责意识的形成在某种程度上可以起到导向和教化作用。在西方国家，媒体被称为与立法权、司法权和行政权相并列的“第四权力”，是非营利组织问责的重要主体。因此，在提高社会公众问责意识、营造问责文化的过程中，要进一步发挥媒体的力量。

问责机制的完善是保证非营利组织社会公信力的重要途径，可以使非营利组织在参与社区公共品供给过程中对其使用资源的效益和效率、社会期待或需求满足程度进行真实的交代和承诺，从而发挥规范组织行为、自觉履行义务的作用。

[1] 徐曦.我国非营利组织治理问题研究［M］.北京：知识产权出版社，2009：217.