非营利组织参与社区公共品供给相关理论

通过对非营利组织参与社区公共品供给相关理论的分析我们发现，随着经济的发展，政府按照统一标准为社区提供的公共品已经不能有效满足社区居民的异质性、多样化需求。充分发挥社区非营利组织参与社区公共品供给的积极性，不仅可以畅通居民对公共品需求的表达渠道，而且可以使居民获得对公共品的多种选择权，进而提高公共品的供给效率。市场失灵理论、政府失灵理论、多中心理论、公共选择理论等理论分别从经济学、政治学角度分析了非营利组织参与社区公共品供给的必要性和有效性。

1.市场失灵理论

在一定条件下（即完全竞争、完全信息、不存在外部性等条件），市场可以有效地配置社会资源，然而在现实生活中完全竞争的条件是很难实现的，尤其是20世纪30年代爆发世界性经济危机后，市场失灵逐步引起人们的关注，人们开始意识到市场经济不是万能的，其发展进程中必定会带来一系列的问题。首先，市场不能有效满足社会对公共品的需求。市场机制可以有效地处理个人消费物品，如衣服、汽车、食品等的分配问题，然而公共品消费的非排他性、效用的不可分割性，以及获取途径的非竞争性导致市场无法有效地处理好这些需求问题，如导航灯塔、道路、桥梁、环境保护、国防等公共消费物品。这就使公共品消费领域存在“搭便车”的现象，即每个人都希望别人出钱而自己免费享受公共品的消费。如果“搭便车”的人数过多，必定会导致没有人再愿意提供公共品。其结果必然是公共品远远不能满足社会需求。这就是我们通常说的“市场失灵”。其次，在市场经营中市场供需的不平衡很容易导致购买力较弱的群体的需求被市场忽视，从而使市场很难保证公共品供给的社会公正性。再次，市场的自由竞争还易导致垄断、造成收入分配不公平等诸多问题，严重影响了市场机制自发调节经济的作用和社会经济的稳定发展。

2.政府失灵理论

政府是代表国家管理公共事务的组织机构，拥有垄断性的公共权力。相对于市场机制，政府体制在资源配置中具有更大的优势。政府可以通过税收、信贷等宏观调控方式确保整个社会资源配置的公平与有序，从而维护社会的公平。

为了纠正市场失灵，各国政府也采取了一系列干预行为，如用提供公共品、维护市场秩序和调控经济等来调节市场机制，并以此作为市场机制的重要补充，可以说政府的干预在某种程度上弥补了市场体制的不足。然而，随着社会经济的发展，政府干预也逐渐陷入了困境，产生了一系列新的问题，即政府失灵。首先，其表现在政府提供公共品容易产生浪费和低效率。政府是公共品供给的唯一非市场机构，具有不可替代性，且提供公共品的政府各部门之间不存在竞争，因此很难保证政府提供公共品的高效率。同时，政府提供公共品不以营利为目的，而是以实现政策目标为主，所以政府在提供公共品时一般不会考虑成本。这就使得政府提供的公共品会超过社会资源最优配置的数量而造成资源的浪费。其次，其表现为政府提供的公共品难以满足人们多元化的需求。由于每个人在收入、教育、宗教信仰等方面的不同直接导致了个人对公共品需求的差异，而政府提供的公共品数量和质量都是由政治决策过程决定的，因而难以满足每一位社会公众对公共物品的需求。从20世纪70年代开始，西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题，正是政府过度干预、政府失灵的集中表现。事实证明，仅靠政府的力量不能满足全社会对公共物品的需求。非营利组织的出现可以弥补在政府失灵情况下政府提供公共品不足的缺陷，为有特殊需求的民众提供特殊的公共品，以满足他们的需求。以美国全美癌症协会和全美心脏协会为例，在美国政府不能提供足够研究经费的情况下，这两个组织专门收集私人捐款，以资助本领域的医学研究（很显然这类研究具有公共品性质），弥补政府公共品供给的不足。

3.契约失灵理论

美国法律经济学家汉斯从经济学的角度研究非营利组织，并提出了契约失灵理论，即由于生产者和消费者的信息不对称，在两者之间仅仅依靠契约很难避免生产者坑害消费者的机会主义现象的出现，从而造成“契约失灵”。例如，捐款者很难判断慈善机构的表现，因为捐款者“购买”的服务是让第三者受惠；在医疗保健市场上，由于医疗保健的专业性与复杂性，患者不能直接对从业者的质量做出评判，不知道从业者的行为是否正确，因而很担心从业者的营利动机会产生不良的结果。这就是通常所说的消费者与生产者之间的信息不对称及其带来的后果。在这种情况下，营利性组织完全有可能通过提供劣质商品获取额外的收益，即用劣质商品代替优质品。这就是契约失灵。契约失灵的结果是使消费者的福利蒙受了巨大的损失。汉斯认为，由于非营利组织受到“非分配约束”（即非营利组织获得的利润不能用于分配），如果这类商品和服务由非营利组织提供，生产者的欺诈行为会大量减少。

在汉斯看来，非营利组织与企业等营利组织最大的区别就是“非分配约束”。非营利组织在提供信息不对称的服务和商品时，虽然可以降低服务和商品质量，但由于非营利组织获得的利润不能分配，所以他们不会损害消费者的利益。因此，“非分配约束”的存在可以在一定程度上抑制生产者实施机会主义，损害消费者的利益。

4.多主体供给理论

多中心供给理论最早由美国学者奥斯特罗姆应用于公共事物治理中，具体来说，是指在社区公共品领域为避免政府单独供给模式和市场单独供给模式带来的弊端，实行由政府部门、企业和非营利组织等多维主体共同供给社区公共品，多个公共品供给主体之间既相互独立又相互补充。

社区公共品多主体供给理论产生之前，西方学术界把公共品供给一直与政府行为联系在一起，并把供给主体基本定格于单一的政府。到20世纪70年代西方福利国家出现了严重的财政危机，越来越缺乏足够的资金来供给公共品。公共品供给主体的认识就由政府单一主体供给发展到政府和市场双主体供给，再发展到政府、企业、非营利组织、居民等多主体供给。到20世纪90年代社区公共品多主体供给成为具有广泛影响的理论主张。

社区公共品多主体供给意味着政府只是公共品提供的一个主体。其他大量的公共品可以由其他组织来供给。从宏观上讲，多主体供给模式拓宽了社区居民的需求表达渠道，能够更加准确地表达社区居民对公共品的实际需求，同时也有利于形成多元化社会关系，有效地防止了公共品供给权力过于集中而引起社会不和谐因素的增加，促进了社会结构的良性变革，为我国社区公共品供给体制的改革提供了思路。

5.公共选择理论

公共选择理论产生于20世纪40年代，以经济人的假定作为理论前提，认为政府也有自身的利益，在追求公共利益和社会福利的同时政府也想方设法实现其自身利益，从而出现公共品供给的低效率、腐败以及政府扩张等问题。公共选择理论主张“打破政府在公共品供给领域的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组改革政府[1]”。将政府的一些职能分离出来，让市场和社会承担，可以促使政府提高公共品供给效率。实践证明，企业、非营利组织在某些领域能够承担公共品供给功能。公众可以根据公共品不同的分类和品种，选择适当的供给主体。

6.治理理论

进入20世纪90年代后，随着慈善组织、民间互助组织等力量的不断壮大，理论界开始重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题，治理理论随之产生。治理理论有4个特征。第一是治理主体的多样性。治理理论认为，企业、非营利组织都有可能成为治理的主体。政府不是治理的唯一的主体。第二是主体间责任界限的模糊性，即政府如果把社会治理的责任移交给企业和非营利组织，那么权力也应该相应地转移。第三是治理主体间相互依赖。治理主体之间必须相互合作和相互依赖，以解决日益复杂的问题。第四是自治自主网络的建立，即在社会网络体系中各种主体围绕治理目标建立平等合作的对话机制，以形成管理公共事务的合力。

从治理理论的特征我们可以发现，该理论的核心在于提出了非营利组织作为第三种社会协调机制，以弥补政府在社会事物管理方面的不足。同时，从该理论我们也可以看出，要达到治理的最高境界，就要求政府、非营利组织相互合作，发挥各自优势，以形成一个社会网络，共同为社会公益服务。治理理论将非营利组织引入公共管理中，是希望政府要积极转变治理公共事务的方式，鼓励社会组织积极参与到社会公共事务的管理中来，从而提高公共管理的效率，促进公共利益的增长。可以说，这在一定程度上凸显出公共行政发展的规律和趋势。

7.委托代理理论

委托代理理论是美国经济学家伯利在20世纪30年代最早提出的。其倡导企业所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。这一理论主要是指代理人能否按照签署合同或契约的要求承担委托人的委托。由此可见，政府和非营利组织之间是一种典型的委托代理关系。政府为非营利组织提供资金，而非营利组织代替政府为公众提供相应的公共品。政府委托非营利组织提供公共品不但减少了政府公共品供给的成本，而且提高了公共品供给的效率，也扶持了非营利组织的发展。

[1] 王乐夫，等.中国公共管理理论前沿［M］.北京：中国社会科学出版社，2006：185.