公共政策的目标与功能介绍

1．2　公共政策的目标与功能

公共政策是处理公共事务的基本工具，是实现一个国家民主、富强、文明的基本手段。一个没有公共政策的国度，其生存和发展将是不可想象的。而公共政策在社会生活领域当中数量众多、类型各异，其目标和功能也是大不相同的。

1．2．1　公共政策的目标

公共政策目标是公共政策凭借自身的属性和功能所要达成的目的，是决策者通过制定与实施公共政策所要达到的或希望实现的对象，它可以是某种利益，也可以是某种状态。公共政策目标是公共政策制定、执行、评估的灵魂和核心，是公共政策问题解决的诉求对象。公共政策无论是总路线、总方针、总政策，还是各项具体的政策规定都有其要达到的目标。公共政策目标涉及诉求对象“是什么”（to be）和“应该是什么”（ought to be），它要回答和设计人类公共事务管理的终极价值，它要展现公共政策内在的“善”的关怀。在公共政策或政策分析中，往往需要把某种显示的状况与理想的状态加以比较，这种理想的状态或期望的境界就是公共政策目标。

显然，公共政策目标有它的价值前提，离不开价值判断，因为公共政策作为政府对社会政治经济生活的干预措施或解决问题的手段，要达到何种理想状态，关键取决于个人或集团在社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素。不同的个人、阶层、集团具有不同的甚至根本对立的价值观。社会上很难存在统一的价值观。肯尼思·阿罗（K．Arrow）的不可能定理认为，个人理性不等于集体理性，不可能从个人的偏好次序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个人都认可的、统一的社会价值判断，而只能是部分人或某些利益集体的价值判断。价值感的冲突实际上是不同的个人、阶层或集团利益的冲突。在确立公共政策目标时，政府所依据的往往是部分人的价值判断，或者是少数人的观点，或者是多数人的看法。一般来说，公共政策反映的是多数人的价值观；否则，公共政策不能成其为公共的政策，只能成为少数人或特殊利益集团操纵和利用的工具。

当然，公共政策目标也离不开社会运行的现实状况。公共政策目标的确定要以社会的事实或客观条件作为基础，从实际出发，以事实为依据。因此，选择什么样的公共政策目标是由社会现实决定的。在现实社会中，影响公共政策目标确立的主要因素有：（1）前期政策实施的情况。先行政策或先前政策实施的结果是确定后续政策的一个依据。（2）可能争取到的资源。整个政策过程周期中可能得到的人力、物力、财力及权威方面的支持是政策目标选择的基础。（3）政策制定主体的观念。是选择稳健的目标还是选择有风险的目标与政策制定主体的价值观念、创新意识关系极大。（4）上级政府下达的任务。许多政策目标直接来源于上级政府的指令，即便如此，具体政策目标仍须与政策主体所处的实际情况相一致。（5）政策运行时的政治因素。任何政策目标的设定，必须具有政治可行性，政策目标必须和现实政治制度与政治目标相吻合。（6）政策运行时的社会因素。政策的制定与实施是一个社会过程，政策目标必须与社会运行相协调。（7）政策运行时的经济因素。有些政策在制定和实施时所需要的资源不仅和一定的经济状况有关，而且还与经济结构、经济运行直接相关，在选择政策目标时，必须考虑经济的可行性。（8）政策运行时的技术因素。许多政策的制定和实施过程中包含着较多的技术要求，在选择政策目标时，必须考虑技术的可行性。（9）政策运行时的自然因素。有些政策与自然地理状况有关，政策目标的确定离不开对自然状况的考虑（参见图1-1）。^[17]公共政策目标正是上述主观条件和客观条件一系列影响因素相互作用的产物。

图1-1　公共政策目标确立的影响因素

资料来源：严强、王强：《公共政策学》，南京大学出版社2002年版，第240页。

公共政策目标具有多重性、动态性、激励性、可考核性的特点。首先，公共政策目标具有多重性。从横向来考察，公共政策有显性目标与隐性目标之分，有主要目标与次要目标之分，有定性目标与定量目标之分等；从纵向来考察，公共政策有总目标、子目标、孙目标之分，有最高目标、中等目标、最低目标之分，有长期目标、短期目标之分等。因此，现实的公共政策目标是多重的，而非单一的。其次，公共政策目标具有动态性。从公共政策系统内部来看，公共政策过程就是从政策目标的确定到政策目标的实现，再到政策目标的评估过程；从公共政策目标的外部影响因素来看，公共政策目标面对日益复杂、千变万化的公共事务管理并非是一成不变的，它必须具有弹性，必须对多变的外界环境做出反应，因而它可能要作一些修改或调整。再次，公共政策目标具有激励性。古人云：凡事预则立，不预则废。要想“决胜千里”，就必须“运筹帷幄”。公共政策目标的具体化和明确化可以使组织行为走向统一协调，实现系统理论所揭示的“整体大于部分之和”的目的。公共政策的执行可能涉及众多的组织和个人，每个组织和个人都有自身的利益。如果没有目标，组织和个人将会自行其是，势必出现矛盾和冲突。因而政策目标能将组织和组织之间协调起来，能将组织成就和个人需要结合起来，能充分地调动政策参与者的积极性。最后，公共政策目标具有可考核性。公共政策目标的设立可以为组织任务完成提供一个统一的工作标准，可以对公共政策的制定、执行、评估的工作绩效进行考核和评价。特别是公共政策目标的量化，更能准确地考核绩效、评价成果，而且一旦出现“意外”，还可尽早觉察，并针对目标分析原因，从而解决问题。

那么，公共政策目标有哪些呢？公共政策问题的不同决定了公共政策目标的千差万别。在经济领域，经济政策的目标就是追求效率、增长等；在政治领域，政治政策的目标就是安全、秩序等；在社会领域，社会政策的目标就是公平、福利等；在文化领域，文化政策的目标就是自由、文明等。关于一个国家或地区的基本经济政策目标，经济学家尤其是经济政策学家作过不少论述。美国学者博尔丁（K．E．Bonlding）在《经济政策原理》一书中将基本政策目标归纳为四个：经济进步、经济稳定、经济公正和经济自由。他在该书1974年的新版序言中又增加了两个——经济和平和持续的可能性。阿罗认为，经济政策目标按其某种方法可以归纳为经济稳定、资源配置优化和分配的公平三种。尤默（M．J．Ulmer）指出，经济的均衡、经济的公正和经济增长是经济政策的三个基本目标。日本学者长谷川启之等人所著的《经济政策的理论基础》一书认为，经济政策的基本目标表现为资源有效配置、经济增长与稳定、公平的分配、社会资本的扩大以及国际经济关系的协调。^[18]约翰·C．古德曼（John C．Goodman）和艾德温·G．多兰（Edwin G．Dolan）在《公共政策经济学：一个微观的视角》一书中指出，公共政策的目标就是效率（effciency）、公平（equality）和自由（liberty）。^[19]加里布埃尔·A．阿尔蒙德（Gabriel A．Almond）等在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中指出，公共政策的目的就是提供福利、安全和自由等国内政策产品。^[20]综合上述学者们的观点，我们把公共政策的基本目标归纳为效率、公平、秩序和发展四个方面。

（1）效率（effciency）。从一般意义上讲效率这个词的意义是产品或行动的最小耗费、最小浪费和最小活动量。^[21]效率的途径就是降低要求的时间、活动量和金钱。它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。按照经济学的理论，稀缺资源的有效配置就是效率。在经济学中，一般把帕累托最优（Pareto principle）作为经济效率的标准，如果实现了帕累托最优就达到了最高的效率。所谓的帕累托最优是指经济中的资源配置已经达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。处于这种状态下的资源配置就实现了帕累托最优或经济效率。公共政策的目标就是为了引导组织和公众提高行为效率，实现资源的优化配置，乃至达到帕累托最优状态。

（2）公平（equality）。马克·路希夫斯基（Mark E．Rushefsky）认为，公平可以包含三层意思：一是选举公平，每个人都有投票权；二是机会公平，应该给予每个人发展其潜能的机会；三是也是最充满争议的结果公平，比如通过累进所得税而进行的社会再分配等。^[22]罗尔斯（John Rawls）认为，作为一种公平的正义观包含两个最基本原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为，如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。^[23]公平的目标之于公共政策应该是“满足多数，保护少数”。“满足多数”是指公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要；“保护少数”是指公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的那一部分人，尽可能使受益群体扩大。

（3）秩序（order）。秩序指的是抵制外部势力（如别的国家）的侵犯和内部势力（如罪犯）的破坏。秩序的价值也包括建立在宗教基础之上的传统价值和道德价值的重视。政府被看作建构社会秩序的重要机器（important instrument）。^[24]而公共政策就是政府建构社会秩序的有效工具。公共政策要保障人身和财产安全不受侵犯以及获得公共安宁和秩序。“违反公共秩序的行为——示威、骚乱、恐怖行动和游击战争——通常都同种族、宗教和社会冲突相联系，同不得人心的公共政策相联系，或是同公共政策未能解决严重的不满有关。”^[25]政府的公共政策目标就是要提供安全和秩序，实现充分就业，制止内乱外患，保持经济、政治、社会的稳定性。

（4）发展（development）。“发展才是硬道理”^[26]，这是一个国家一切重大问题的出发点和归宿，是当今时代的一大主题。在现代化的一定阶段上，不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，这就是可持续发展观。所谓可持续发展观（sustainable development），是指既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求能力的发展。可持续发展的公共政策制定既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不能以牺牲后代人的利益为代价，去换取当代人的一时利益。它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展，其中生态持续是基础、经济持续是条件、社会持续是目的。健康的经济发展应该建立在生态可持续发展能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。因此，经济政策的制定要考虑人口政策、能源政策、环境政策等各方面具体政策的配套和协调。

1．2．2　公共政策的功能

公共政策的功能就是公共政策在运行过程中所发挥的作用或功效，它主要体现在以下几个方面：

（1）导向功能。公共政策的导向功能是指政策能够引导人们行为和事物的发展方向。为解决某个政策问题，政府根据特定的目标，通过制定相应的政策对人产生的行为和事物的发展加以引导，告诉人们应当做什么，以及为什么要这样做，使得政策具有明确的导向性。具体地说，政策为社会的发展、人们的行动确定了方向，使整个社会生活的各种复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目的的行动，有效纳入到统一的、明确的目标上来，使全社会按照既定目标有序前进。政策导向功能是一种积极性功能。

从发挥效力的形式看，公共政策的导向功能分为直接导向功能和间接导向功能。直接导向功能是政策对其直接辐射事物发展方向的引导，即对其调节对象的直接作用；间接导向功能是政策对其间接辐射事物发展方向的引导，即对其非直接调节对象的作用。例如某些农业和农村政策直接引导的是农民的行为和观念，也间接引导城市居民的行为和观念。从作用的结果形式来看，公共政策导向功能分为正导向功能和负导向功能。正导向功能是指政策对事物发展方向的正确引导，或政策对作用的对象正面影响；负导向功能是指政策对事物发展方向的错误引导，或政策对作用的对象负面影响。如计划生育政策使人口控制得到正面引导，但也产生了“421”家庭（指一对夫妇为核心、上有四位老人、下只有一个孩子组成的家庭）及老龄化的负面趋向。一项政策不可能做到绝对正确地引导，但要尽量做到趋利避害。

公共政策的导向功能具体表现如下：第一，统一思想。公共政策的导向既是行为的导向，又是观念的导向。它可以引导人们的思想观念发生变化，可以使人们不协调甚至冲突的思想观念走向统一，如“一国两制”政策可以使信奉社会主义价值观和信奉资本主义价值观的人们的思想认识变为空前的一致。第二，确立目标。政策作为国家管理的手段，在其制定和实施过程中，就是对国民经济和社会发展的客观过程及其变动趋势进行预测，并在预测的基础上做出决策，以规定国民经济和社会发展的目标及其实施这一目标的基本方向和途径。政策能把整个复杂的、多向的、冲突的目标引向统一和有序。第三，因势利导。公共政策能把正确的观念和行为继续引向前进，能把不利的观念和行为引向有利方向发展，使团体和个人的活动积极性更好地发挥。

（2）制约功能。公共政策的制约功能是指政策能够对作用对象的行为与事物发展失范进行控制和约束。从某种意义上说，公共政策是政府有所为、有所不为的行为。有所不为就是政府的政策要制约那些政府所不希望做的事情。换言之，制约功能所要达到的目标是制约、禁止政策制定者所不希望的行为发生。公共政策制约功能是一种消极性功能。

公共政策的规范性特征说明公共政策具有权威性和强制性，政策制约功能是公共政策规范性的重要表现形式。公共政策制约功能可以分为硬性制约功能和软性制约功能。硬性制约功能是指公共政策要求人们不得干什么、干了有什么样的危害，一般采用强制式的运用手段；软性制约功能是指公共政策要求人们最好不要干什么、干了没有什么益处，一般采用动员式的运用手段。

公共政策发挥制约功能一般通过三种方式：一是明确政策界限，对政策限制或抑制的对象及范围做出具体的规定。如针对干部腐败问题，我国于1987年制定了《关于高级干部生活待遇的若干规定》，1989年制定了《国家工作人员及有关人员禁止经商的规定》，1995年颁布了《中共中央、国务院关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》，发布了《党政机关县（处）级以上干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》等。二是对重要的社会生活进行监督和检查，发现和纠正一些非规范因素。如1987年国务院制定的《麻醉药品管理办法》的主要内容，就是对我国麻醉药品的生产、供应、运输、进出口及使用等进行监督检查的规定。其中，有关监督检查的具体规定有20多条，负责监督检查的部门有6个。三是对违反政策规定的行为实施惩罚。违背了政策，实质上就是损害了政策所代表的社会利益，如果不对这种行为进行惩罚，就会使违反政策的现象不断扩大，使政策逐渐被扭曲、变形、走样。

（3）管理功能。公共政策的管理功能是指政策在其运行过程中应承担和可能承担的基本政策任务。它要研究政策的整体与局部、局部与局部的相互关系、相互转化的动态过程。其核心问题是要充分调动和发挥政策主客体服从政策的积极性和主动性。其目的是实现政策运行过程总体目标的最优，最大限度地发挥政策效力，增强政策效益。

国家的管理活动都要通过政策来实现，政策是国家管理的手段、工具和杠杆。国家政策的管理功能遍及社会生活的各个领域，包括政治、经济、文化、教育、军事、外交、民族、宗教、人口、体育、卫生、交通、环境，以及生态、污染等。无论是国家管理的宏观层次，还是中观层次或微观层次，都离不开依法治理和按政策办事的需要。

公共政策的管理功能主要体现在它的决策职能、计划职能、组织职能、控制职能以及协调职能上。政策决策职能是指从若干备选政策方案中择优的能力；政策计划职能是指确立政策目标及其方法的设计能力；政策组织职能是指实现政策目标而开展的人力、物力、财力等资源准备的能力；政策控制职能是指以政策目标所确定的衡量标准去纠正偏差而进行的反馈与调整的能力；政策协调职能是指围绕政策目标而开展的利益调谐、运行有序的领导能力。公共政策的管理功能具有激励性、指向性和调整性的特点。它能使政策主客体的主动性、创造性和积极性得以最大发挥；能使政策主客体统一思想认识，并围绕政策目标由分散走向集中；能使政策主客体在发生偏差的情况下及时纠偏和补缺，从无序走向有序、由无效走向有效。

（4）分配功能。公共政策的分配功能是指政策在一定时期内新创造出来的价值或体现这部分价值的利益在社会生活中进行分配的能力和作用。公共政策作为一种社会规范，它的一项基本功能就是调控各种社会关系及其整个社会成员的利益分配机制。

政策所面对的是具有不同利益需求的集团或个人。它需要回答利益向谁分配、如何分配、为什么分配、需不需要再分配等一系列政策对象所关心的问题。政策分配利益是一个动态问题，分配的基础是政府选择利益和综合利益，分配的关键是落实利益。公共政策取向与利益取向基本一致，这是由公共政策的公共性特征所决定的。那么面对有限的社会资源和千差万别的利益需求，利益究竟分配给谁呢？通常情况下，以下三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：一是与政策主观偏好一致或基本一致者；二是最能代表社会生产力发展方向者；三是普遍获益的社会多数者。^[27]如何进行利益分配呢？需要站在公正的立场上，强调公平取向，既能满足多数，又能保护少数，符合政策主客体的最大、最佳需求，符合政策自身的分配原则和要求，同时必须与国家经济发展、社会总体发展目标相一致。

（5）动力功能。公共政策的动力功能是指公共政策利用自身的资源优势和符号象征对国家管理和社会改造所具有的促进和推动的能力和作用。政策的动力功能表现在经济、政治、文化、科技、安全、社会等各个领域，对经济发展和社会发展都显示了强大的生命力和巨大的推动力。

公共政策综合物质的、精神的、信息的各种要素，利用物质动力、精神动力和信息动力，创造出各种物质的或精神的新产品与行为，以不断地调整社会关系和满足不断发展的社会需要。政策的物质动力主要是政策利用物质刺激、奖金激励等手段所表现出来的效力；政策的精神动力主要是政策利用精神信仰、精神激励等手段所表现出来的效力；政策的信息动力主要是政策利用大众传媒等各种信息杠杆作用所表现出来的效力。在公共政策实践中，物质动力是基础，精神动力是核心，信息动力是不可缺少的条件，三者缺一不可，协调运用。在日常社会生活中，我们所了解的政策扶持、政策鼓励、政策优惠等，实质上就是物质的、精神的、信息的政策动力的组合运用。

（6）准法律功能。公共政策的准法律功能是指政策作为一种社会规范起到了指导、补充甚至替代法律的功能。这是公共政策自身属性的表征，也是法律在一定时期一定领域内的外在要求。现代政治学关于政策和法律的关系理论阐明，公共政策具有指导、补充甚至替代法律的制定和实施的重要功能。

任何时代、任何国家制定和实施法律，都必然地要以一定的政策作指导；任何法律由于不可能对现实生活做出尽善尽美的规定而在其实施过程中必须以政策作补充；当法律出现缺位或过时时又要以政策作为替代。“有法律从法律，无法律从政策”，或者说“依法办事”、“按政策办事”，都是这种功能在现实社会生活中的真实写照。从政策分类上说，元政策、总政策和作为治国方略的基本政策对法律的制定和实施发挥指导或替代作用。一般说来，政策作为一种社会规范，与道德规范、法律规范一样，是对作用对象的观念和行为进行的约束和限定的规范形式。但政策相比于法律，它更具有较强的引导能力和较大的灵活性，它可以根据客观情况的变化进行灵活修改和变动。在代表和体现法律基本精神和法治权威的状况下，对法律实施中的一些空白尤其是法律所不能涉及的地方，政策就能用己之长补彼之短，便于社会领导者和国家管理者灵活操作、全面管理。