公共财政的概念及特征

第二节　公共财政的概念及特征

一、关于公共财政的概念辨析

什么是公共财政？公共财政有哪些基本内涵？这是必须回答的问题。自我国提出建立公共财政框架以后，理论界对这个问题的看法是不一致的，存在着许多不同的观点。

第一种观点认为，公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。概括起来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。

第二种观点认为，“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。（1）公共财政是市场失效的产物；（2）公共财政以企业和个人追求自身最大利益为分析的基点。这两点对我国公共财政来说也是如此。正是由于存在着市场失效和追求企业自身利益，使得在社会主义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在；（3）公共财政不应凭借国有资产所有权介入市场有效运行的范围内这一基点，对于我国有其一定的借鉴意义。这就是在市场经济下，政府在市场有效运行范围内凭借资产所有权开展的分配活动，不是公共财政活动，而是另一类型的财政活动。这就表明，当人们从马克思主义经济学原理和国家观为基础而提出社会主义双元财政问题时，它也能够做出符合国际惯例的理论说明。

第三种观点认为，对于公共财政的含义可以从两个方面理解：一方面，公共财政就是国家财政，和我们经常谈的财政没有什么区别，加上“公共”两字主要是翻译的原因，后来约定俗成，把资本主义财政称为公共财政，而把社会主义财政称为国家财政。另一方面，从公共经济和私人经济角度来区分，财政在西方是属于政府经济或叫做公共经济、公共部门经济，而政府部门以外经济主体的活动都叫做私人经济。公共经济提供公共产品，私人经济提供私人产品，它们具有不同的性质。但是，这样区分不是以所有制为标准，而是以经济活动的不同特性为标准。从公共财政到公共经济，这是西方财政发展经历的两个阶段。

上述观点都是从不同的角度对公共财政进行界定的，都有着各自的片面性。第一种观点把公共财政界定为“国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为”。这种观点揭示了财政与公共财政的区别。简单地说，财政就是政府的收入和支出活动。有政府它就必须要有支出，就要求有收入，财政就是政府的收入与支出的分配过程，就是政府分配活动。政府的收入和支出的分配，在人类社会发展的不同阶段都存在，也就是说，无论是在自然经济、计划经济还是市场经济条件下都有。而自然经济和计划经济下的政府的收支分配活动或者说行为，叫做财政，而不叫公共财政，它只有在市场经济下，才叫公共财政。因为公共财政有它特殊的理解，它是人类社会进入到市场经济发展阶段后所产生的一种财政模式，这样理解应该说是准确的。但把公共财政界定为“国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为”，显然是不够的。这样界定，是一种现象论，不能说明是公共财政的目的，没有揭示出公共财政的本质。第二种观点认为“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型，这样的理解是正确的。但是，究竟什么是“公共财政”？没有做明确的界定。第三种观点把公共财政理解为就是国家财政，认为加上“公共”两字主要是翻译的原因，把资本主义财政称为公共财政，而把社会主义财政称为国家财政，显然存在认识上的误区。其实，这不是翻译问题，众所周知，国家财政是在剩余产品出现和国家产生以后就产生了，那为什么在资本主义社会以前的财政不叫公共财政呢？为什么把资本主义财政称为公共财政呢？因为公共财政是与市场经济相适应的财政类型。事实上，对于西方财政学界来说，从亚当·斯密于1776年以Public去界定各种政府收支，到巴斯塔布尔于1892年以 Public Finance去概括整体政府收支，一直到今天，他们所面对的都只是市场经济体制和公共财政类型，其使用的术语都只是针对客观存在的公共财政得出的，而不是先给出一个名词，然而再去分析和探讨它应当具有什么“本质”。这样，他们就没有给出涵盖不同的经济体制和财政类型的财政术语，因而严格地说，Public Finance也只能译为“公共财政”。

综上所述，公共财政是指在市场经济条件下国家为了满足社会公共需要，提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式。满足社会公共需要，是公共财政的目的所在，而提供公共产品或服务则是实现这一目的的手段，分配活动或分配关系，是其实质所在。这样就把公共财政和传统意义上的财政区别开来了。

关于对公共财政的理解，需要特别注意两点：（1）这里的社会公共需要，是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。社会公共需要具有整体性、集中性和强制性三个基本特征。整体性是指社会公共需要是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出的需要。集中性是指社会公共需要是由整个社会集中执行和组织，而不能由哪一个或哪一些社会成员通过分散的活动来加以满足。强制性则是指社会公共需要只能依托政治权力、使用强制性的手段，而不能依托个人的意愿、通过市场交换行为。社会公共需要的上述三个特征缺一不可，缺少一个都不应该叫社会公共需要。（2）这里的公共产品是与私人产品相对称的一个概念，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。不完全具有这两种特征的称为“准公共产品”，如公园、电影院等。公共产品的基本特征：一是非竞争性。一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。例如，国防保护了所有公民，其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化。二是非排他性。是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。例如，消除空气中的污染是一项能为人们带来好处的服务，它使所有人能够生活在新鲜的空气中，要让某些人不能享受到新鲜空气的好处是不可能的。

二、公共财政的基本特征

同传统的计划财政相比，公共财政具有以下四个方面的基本特征。

（一）公共财政是弥补市场失灵的财政

在市场经济中，社会上的各种资源主要是经由市场渠道、通过市场方式自发进行配置的，市场机制在资源配置方面发挥了基础性的作用。但是，市场不是万能的，市场机制本身存在自发性、盲目性和滞后性，必然出现市场经济自身无法克服的固有的缺陷或不足，如外部效应（Externalities）、市场垄断（Monopoly）、分配不公平（Unequal Distribution）宏观经济总量失衡（Macroeconomic Disequilibrium）等，西方经济理论将它们统称为“市场失灵”。从政府干预经济的角度看，政府必须利用各种方式、手段，克服和纠正各种市场失灵现象，这就决定着作为直接计划配置资源手段的政府财政，必须介入和参与到政府克服和纠正市场失灵，并且通过自身的收支活动，服务和支持政府的这类干预活动。但是，政府的活动范围不能超出市场失效的范围，否则会有损于市场效率的发挥。同时，这也意味着凡是市场不能有效发挥作用的地方，财政就应该充分发挥它的作用。这在我国就是一个财政的退出“越位”与弥补“缺位”的问题。再则，公共产品是市场失灵的一个重要表现。公共产品是具有共同消费性质的物品或者各种服务。凡是共同消费存在的领域，由于具有公共消费性，这类活动大体上难以通过市场来提供，也产生了所谓的“市场失效”问题。由于政府的活动是从整个社会利益出发的，而共同消费活动大体上只能由政府来解决，政府通过自身的收支活动来满足社会公共消费的需要，直接弥补“市场失效”。可见，公共财政处于市场的具体活动之外，为市场的正当活动提供必不可少的服务。也就是人们常说的，在市场经济条件下，市场能干的，政府就不应去干；而市场不能干的，政府就必须去干。

（二）公共财政是为市场提供一视同仁服务的财政

市场经济是竞争性经济和效率性经济。市场经济的效率性，是通过各市场活动主体的等价交换、公平竞争活动来实现的。要做到等价交换，必须具有公平竞争的外部环境。由此决定了政府及其财政必须一视同仁地对待所有的市场活动主体。如果政府以其非市场的手段，直接介入和干预了市场的正常经济活动，就会违背市场经济的基本规律和根本要求，从而否定市场活动主体的市场交换等价性，从而否定市场经济。因此，政府必须采取一视同仁的政策，平等地对待所有的市场活动主体，只有这样，才能避免政府活动对市场公平竞争条件的破坏，而“一视同仁”的服务，也就是“公共”服务。

（三）公共财政是具有非盈利性的财政

盈利性是人们市场活动的直接动力，之所以会产生市场失效问题，其根本原因之一，就是因为无法确保其经济活动应有的或正常的市场盈利。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是也不可能是取得相应的报酬或盈利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供的公共产品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益，但其基本出发点或归宿仍然是满足社会公共需要，而不是盈利。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。只有这样，处于市场失效领域内的政府及其公共财政，才不能直接进入市场去追逐盈利，从而具有非盈利性。

（四）公共财政是法制性的财政

市场经济实质上是法制性经济。它不仅要求将一切市场活动纳入法治轨道，而且要求政府活动也必须法制化，即实行法制政府。财政作为政府直接进行的活动，在市场经济条件下显然也必须受到法律的约束和规范，从而具有法制性。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。从公共财政的收入来看，最主要的形式是税收，同时辅之以少量必要的规费和罚没收入，还有为偿还债务本金和弥补财政赤字而发行的国债收入。这些收入来自于社会成员的缴纳，组织这些收入，必须严格按照有关法律法规行事。从公共财政的支出来看，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，并且财政收支出现差额带来的成本和效益，最终仍要落到全社会成员的头上，各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排。政府制定的年度财政预算草案，一经人民代表大会批准，就必须严格执行，政府不能随意超支或增设新的支出项目。如遇特殊情况需要临时追加预算，必须根据有关法律程序来批准。正是通过法律的形式，才使社会公众真正对政府财政有着决定、规范、约束和监督的权力，才使得公共财政具有真正意义上的“公共”性。