我国现行公共信息资源产权界定特征及问题

(四)我国现行公共信息资源产权界定特征及问题

从产权制度安排来看，尽管国家还没有出台统一的公共信息资源管理法案，但在统计法、档案法、保密法、知识产权法、政府信息公开条例、电信管理条例以及气象法、传染病防治法等相关分散的法律规范中分别从不同角度明确了公共信息资源公有制理论。根据《中华人民共和国宪法》(1988年)第12条的规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”

作为公共物品，公共信息资源的所有权属于国家，使用权由政府主管部门授予。《中华人民共和国档案法》第3条明确规定:“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”统计法第3条指出:“国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照本法和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。”2000年实施的气象法指出，气象事业是经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础性公益事业，气象信息服务是公益性信息服务。

在公共信息资源的开发利用等具体事务管理方面，则采取了国家职能机构统一领导、各级政府机关逐级实施的方法，通过行政手段来落实、协调各方利益关系。如2007年4月颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第3条指出，“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅(室)或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作”。档案法第5条规定:“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全。”统计法第4条明确规定“国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制”。第13条规定:“国家统计调查和地方统计调查范围内的统计资料，分别由国家统计局、县级以上地方各级人民政府统计机构或者乡、镇统计员统一管理。”互联网信息服务管理办法对经营性信息服务和非经营性信息分别实行许可制度和备案制度等分类管理的办法。

从当前我国公共信息资源产权制度运行的实际效果来看，由于忽视了公共信息资源产权的经济功能和解决公共信息资源供需矛盾的基础性作用，公共信息资源所有权、使用权相互混淆、产权界定不清，形成了与一般资产产权所不同的特征。

1.产权主体虚置，产权界定模糊

从法律上讲我国公共信息资源产权属于国家，但事实上的真正所有者主要是各级政府机构及其所属的企事业单位，由于各种产权关系缺乏明确界定，且冗繁的内部层级体制导致产权结构层次复杂，公共信息资源的国家所有权缺乏人格化代表，在没有竞争和约束的环境下公共信息资源的国家所有权流于形式，权利被稀释，容易产生公共信息资源管理的“政府代理失效”，无法通过正规的产权交易来实现公共信息资源的合理配置。从实践上看，现行的政府公共信息资源管理体制具有明显的部门所有、地区所有现象，造成公共信息资源分配不均、受益失衡，由此引发的纠纷很多，如2005年发生在我国部分省市的气象信息转播权问题纠纷，实质是由气象信息所有权、使用权引起的利益平衡问题。

2.产权权责划分不清

一方面，所有者、管理者、经营者的名称和包含的意义是完全不同的，提供公共信息资源和经营公共信息资源是两个不同的概念，现有的政策法规在规定公共信息资源属于国家的同时，并未从物权角度对信息资源的使用权作出明确规定，所有权与使用权相混淆，导致政府垄断公共信息资源开发建设和管理的各个环节。即便政府把部分公共信息资源的经营权下派给所属的国有企事业单位，但由于并未实行真正的自主经营、自负盈亏，国家与企事业单位在公共信息资源开发建设上的责权利并未明确。有相当多的国有信息机构仍然是政府机构的附属物，依靠行政指派和得天独厚的信息资源维持日常运作，无法按照市场需求调整经营方向。

另一方面，现实中奉行的“谁拥有，谁开发，谁受益”政策，使公共信息资源开发利用的巨大收益被转化为个别部门乃至个人的利益，扭曲了所有权和经营权的正常界定关系，造成大量信息资源资产价值的流失。在赋予信息资源相关经营权的同时，缺乏责任约束，信息加工生产部门不承担信息资源的保值增值责任，短期行为严重。

3.产权权利泛化，缺乏监督

在现实中，公共信息资源管理的诸多权能被分散到政府各部门，形成了公共信息资源占有利用的条块分割格局，由于政府机构自身具有诸多超经济性特征，加之部门间、地区间信息资源管理标准的差异、管理信息系统以及管理责权利的不统一等使得政府公共信息资源管理行为为政府机构及其个人的多重目标所左右，导致信息流动受阻，不能有效解决不同部门因信息利益所造成的冲突，信息孤岛难以根除，公共信息资源共享困难。

由此可见，计划经济体制下单一公共信息资源产权的束缚，导致我国公共信息资源政府垄断式管理的低效和中央与地方、政府与社会产权划分的模糊，已经不能适应公众信息需求和社会信息化发展的需要。要构建科学合理的公共信息资源产权制度就必须充分考察公共信息资源管理的成本与效益，使公共信息资源的开发利用达到成本的最小化、价值的最大化。