公共信息资源管理的特征

(四)公共信息资源管理的特征

如前所述，有学者把公共信息资源管理界定为“以政府为核心的公共主体为了有效利用公共信息资源，以信息技术为手段，对公共信息资源实施计划、预算、组织、指挥、控制、协调的一种管理活动”^[42]。笔者认为，从信息终极价值实现的角度出发，现代意义的公共信息资源管理是以政府为核心的多元化社会行为主体及其网络化组织结构，为了最大限度地促进信息资源的全社会共享和信息资源效用价值的实现，维护社会公共利益，综合运用各种政治的、经济的、文化的、技术的管理方法和手段，在公共参与下实现对公共信息资源搜集、生产、加工、组织、存储、传播、利用等环节的综合管理。

在公共信息资源管理理论中，对其本质属性及特点的分析是其研究的出发点，通过性质分析，既区分了公共信息资源管理与政府信息资源管理的异同，也进一步明确了公共信息资源多元化管理研究的必要性和可行性。

1.公共信息资源的本质属性

尽管考虑问题的视角和出发点不同，但可以看出，前面概念界定的共同点在于强调公共信息资源的公共性特征，“公共”是构成公共信息资源的最本质概念，并由此组成了公共信息资源管理的范畴体系。

(1)管理目标的公共性

“公共性”是一个与“私人性”相对立的概念，在职能范围上代表国家、政府以及各类公共组织活动的“公域”而不是个人及其企业市场活动的“私域”，在价值选择上代表多数人利益，具有参与的广泛性、诉求的普遍性特点。这种公共性特点已经从根本上决定了公共信息资源管理的目标，即代表公共利益，根据公众的信息需求提供公共信息服务，也就是说，无论是哪一类组织，只要能够准确、及时、高效地开发利用公共信息资源并为公众服务，就可以具有公共信息资源管理的资格。因为在信息资源无限丰富而边际成本趋向于零的情况下，追求信息权利的平等成为推动社会关系和社会生产力发展的动力性因素。

(2)管理主体的公共性

尽管在论及公共性时，不可避免地会与政府联系在一起，而且政府独特的地位决定了其拥有公共信息资源管理的绝对优势，毕竟绝大多数信息出自政府或与政府有密切关联，“寻找、接收与传播信息的权利使国家负有积极的义务，以保证获得信息，尤其是政府以所有方式储存的信息”。^[43]但这只能说明政府在公共信息资源管理过程中的主导地位，并不代表是唯一主体，公域的广泛性决定了公共信息资源管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。在这一体系中，第三部门(在我国以事业单位、行业协会等为代表)虽然没有像政府那样拥有先天的公共性权威，但它作为民众的代表和社会自我发育的产物，其本身所具有的非营利性、自主性、志愿性和公益性等特点促使其本能地关注公众生活和公共信息，对基层公共信息及其技术、组织等有自觉管理的需要。

从物质收益的角度讲，公共性谋取的是多数人的利益，对个体而言则意味着无利可图，但并不排斥企业组织等私营部门对公共领域的介入，只是“由于公共物品的私人提供量会普遍不足，政府必须插手提供公共物品”。^[44]在公共信息资源管理领域，“信息有时可能会作为一种‘副产品’被提供出来，生产者虽然不能对信息收取费用，却可能会通过‘免费’提供信息而在其他方面获益”。^[45]尽管私营部门在公共信息资源开发建设以及公共信息服务过程中以不同方式参与并提供了产品和服务，如银行在办理金融业务的同时也会公布各类存款贷款利率，企业会主动利用企业网站介绍与产品推广有关的公共知识，但追逐利润最大化的本性决定了私营部门不可能自觉提供公共信息服务，也难以成为公共信息资源管理的主要依托对象，而只能是一定时期内公共信息资源管理的一种策略运用。但不可否认，私人部门介入公共信息资源管理，无论是在满足需求还是提高公共信息资源管理绩效上都发挥了独特的作用。

(3)管理客体的公共性

顾名思义，公共信息资源管理的客体只能是公共信息资源而不是追求个体利益的私人信息资源。二者的区别在于，公共信息资源侧重于公众普遍性信息需求，与每一个社会成员都有着直接或间接的联系，具有普遍性、公开性、共享性以及公益性等特点。需要指出的是，除了政府部门产生以及与政府有关的大量信息资源外，许多来自于社会非营利性组织乃至企业的信息诸如报纸广播传播的时事新闻、社会调查以及重要发明创造等都属于公共信息资源。因为无论是纯粹的公共物品属性的信息资源(外交、国防信息等)，还是准公共物品属性的信息资源(社会福利、科教文化等)，其目的都是为了满足不同范围的公众信息需求，实现公共利益，具有明显的公共性特征。

(4)管理手段与评价标准的公共性

人们对信息资源的使用与消费取决于有关部门向社会提供的信息资源的数量与质量，与政府信息资源管理“以我为主”做法有所不同的是，公共信息资源管理的最终目的是实现信息资源的合理配置，使公共信息资源得到充分的利用和全面的共享，以满足公众信息需求，维护公共利益。顾客导向(customer-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-oriented)不仅要求从事公共信息资源管理的相关组织和人员要了解公众信息需求的类型与要求，按需定制，而且还应在管理的手段与评价标准上一改以往政府独家评估检验的做法，便利的操作使用和良好的社会互动已经成为当前评价政府网站质量的重要标准。

显然，之所以采用公共信息资源管理而没有继续沿用政府信息资源管理就在于政府信息资源管理已经在相当程度上限定了其管理的目标、对象、价值取向并与官僚体制发生不可分割的内在联系，侧重于政府内部信息资源的管理和政府系统内部信息资源的循环流动，强调行政系统对信息流动过程的全程控制。而公共信息资源管理不仅摒弃了政府信息资源管理在体制、观念的束缚，拓宽了管理对象、内容，真实反映“公共性”本质，而且也表明公共信息资源在政府机构、第三部门以及企业的生命周期过程，遵循了信息流动规律和以人为本的管理思想。

2.公共信息资源管理的基本属性

萨缪尔森说过，信息是一种与一般物品有着本质区别的商品。^[46]除公共性外，公共信息资源还具有其他属性与特征。

(1)公共信息资源管理的对象是社会公共信息资源

从语义角度理解，“公共的”(public)是与“私人的”(private)相对的概念，在整个信息资源体系中，公共信息资源管理所针对的只是社会公共信息资源，即一定时期与一定共同体成员共同利益相关的社会信息，体现为一定共同体成员普遍需求的所有信息，如公众事务、公共生活以及公共利益的状况及变化方式信息等。从概念限定中可以找出公共信息资源与政府信息资源的不同之处。

①公共信息资源具有普遍的社会性，反映的是社会公共事务，与公众生活密切相关，其管理状况直接关系到每个人的切身利益。

②公共信息资源代表社会公共利益，是社会的共同财富。1999年欧盟委员会发表的公共信息资源绿皮书将公共信息资源定位为“关键资源”，而美国《公共信息资源改革法案2001》正式提出了“公共信息是国家战略资源”的观点。

③公共信息资源具有层次性，尽管涉及主题范围宽泛、数量规模巨大、用户种类分散，但从反映对象的时空角度可将其划分为社区公共信息资源、地方性公共信息资源、区域性公共信息资源以及国家或全球性等层次，不同层次的公共信息资源数量及开发利用的方式也各有不同。

④公共信息资源具有动态性，不同时期不同区域内的公共信息资源范围是不同的。同时，它与私人信息资源没有绝对的界限，私人部门的一些信息内在地有符合公共信息标准的地方，例如上市公司的财务报告、市场交易信息等都属于公共信息。也就是说，私人信息资源也可在一定环境下成为公共信息资源的组成部分，其边界就在于是否触及公共利益，一旦私人信息资源影响到公共利益就应归属公共信息资源，如公众人物的私人信息在很多场合无法适用隐私权保护。同时，私人信息资源的总和构成公共信息资源，例如人口统计信息需要搜集获取全社会每个公民的私人信息。

公共信息资源的上述界定较之政府信息资源，带来了管理上的如下改变:一是在范围上的拓展，即产生在公共领域的信息并不一定归属政府管理，非政府的社会组织同样具有一定的公共信息资源管理职能。二是表明公共信息资源管理的成效在于公共信息资源效用价值的实现和公共利益的维护，而不仅仅停留在政府效率、目标的完成上，主张利用一切可用资源和力量来促进信息资源的全社会共享，从而摒弃了政府单方面管理公共信息资源的局限。三是尊重了公共信息资源自身的复杂性和层次性，也意味着在管理方法上应根据公共信息资源的类型特点有针对性地加以选择，而不是政府集中管理的一统天下。

(2)公共信息资源管理主体的广泛性

一直以来政府都是公共信息资源管理的主体，但“公共部门在管理信息资源时有自身独有的问题，公共部门管理者比私人部门管理者要处理更大的系统间相互依赖性、更多的繁文缛节、采购硬件时的不同标准以及更广泛的组织外连接”。^[47]政府信息资源管理能力的有限性决定了公共信息资源管理主体的多元化，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织。同时，网络技术的发展使“用户变成了数字内容生产、营销和传播链条上的重要参与者”^[48]，在一定程度上导致公共信息资源管理权力的下放，原有的组织化公共信息资源管理模式逐渐向分散化个体化方向转变，各类信息机构乃至个人均有望成为社会公共信息服务的主体。

笔者认为，从信息流动的角度考察，任何组织活动无一不是信息的生产、交流与传递活动，如把所有社会组织因此纳入公共信息资源管理主体范畴，则过于宽泛，同时也难以摸索总结公共信息资源管理有别于其他信息管理的规律，因而，主张仍将考察的对象限定在所有专司信息资源的生产、加工、存储、传播与利用的专业性信息管理机构。对于政府信息资源和企业信息资源的开发建设人们不难理解，但由于第三部门概念界定的宽泛性，不同国家和地区对其理解也是不同的，在我国，从事公共信息资源开发建设的第三部门主要指:

●为社会提供公共信息服务和准公共信息服务的民间非企业单位和国家事业单位，如公共图书馆、档案馆、信息中心以及科技情报机构等。

●向组织成员提供互益性公共信息服务的社会团体和行业组织，如各类行业协会、学会以及商会等都不同程度地负有整合行业信息资源为协会成员参考决策服务的任务。

●面向社会提供无偿公益信息服务的民间公益组织，如志愿者组织和慈善机构等。

●带有成本收费性质的民间社会组织，如各种社会、市场中介组织和非营利民办信息咨询机构等。

●区域性自我管理自我服务性社会组织，如分布在基层的各类社会自治组织。

管理主体的多元化为促进公共信息资源的全社会共享，加速信息的传播与利用提供了新的社会资源并为原有的政府理性化管理注入了活力，开辟了政府以外的社会组织参与公共信息服务的新途径，既有利于弥补政府公共信息资源管理的不足，也加速了社会公共信息资源管理的自组织程度，形成了公共信息资源开放式管理格局，其体制意义在于:

①公共信息资源管理权限的多中心。在承认政府公共信息资源管理主导作用基础上，根据公共信息资源涉及范围和利益关联性程度建立分权自治的、多中心的、上下协调的多元管理体制，广大的第三部门组织和企业单位在具体的基层公共信息资源开发建设方面可充分发挥作用。

②更多的公共信息资源采用合作管理的方式。与公共信息资源的单一化政府提供相比，多元管理体制则在政府机构之间、政府与第三部门之间、第三部门与企业或政府与企业之间以及与公民之间形成互动合作的网络化组织结构。

③政府信息资源管理的功能发生了变化。实际上公共信息资源管理就是各种公共组织从各自擅长的不同领域和层面向公众提供公共信息服务和公共信息产品。作为公共信息资源管理的最高层次，政府的主要职责应定位于确保公共信息服务的顺利提供，既要加强公共信息资源开发利用的战略部署，建立高效灵活的公共信息资源管理体制，规范管理，维护公共信息的有效传播秩序，也要投资于基本的公共信息服务和信息基础设施，提高公众信息素质，消除信息鸿沟等。

③公共信息资源管理以追求公共利益实现信息资源的充分共享为宗旨

公共性属性决定了公共信息资源管理必须植根于社会，关注公众信息需求，促进信息共享，其本质在于公共利益的维护。与政府信息资源管理关注“包括信息成本、政府的行政效率、政府信息用户的权利、信息立法和信息政策、信息资源管理的组织和实施等问题”^[49]相比，公共信息资源管理必须以公共信息需求为导向，与社会成员有着广泛的直接或间接联系，具有社会性、公共性、共享性和公益性等特点，其检验评估标准则是公共信息需求的满足程度，也就是我们通常所说的顾客满意度。公共性取向不仅诱发各类社会组织对公共信息资源管理的关注，而且也使政府信息资源管理行为从强调政府系统内部的利用向为公众服务的顾客导向转变。

④公共信息资源管理过程的政府——社会互动性

公共信息资源管理更加强调社会对公共信息资源管理过程的全程参与和监督，且在具体的参与和监督方式上体现出政府与社会的互动呼应。

●政府以“外包”的方式将公共信息资源开发建设的某项具体任务移交给企业运作。

●政府直接授权其下属的公共部门如图书馆、档案馆、信息中心等面向公众完成公共领域的信息搜集加工和传播等任务。

●政府鼓励和引导更多的社会组织实现公共信息资源的自我管理与服务，各类基层自治组织立足自身积极开展社区信息开发与服务。

●政府放松了对公共信息的控制，通过系统内部的放权，加快电子政务步伐，加大信息公开力度，促进信息共享的同时，鼓励信息消费，提高公众信息意识和信息获取能力。

●第三部门、企业和公众自觉关注和参与公共信息资源开发和建设，并借助合法的程序和途径反映公众信息需求、参与政府领导下的具体信息资源管理项目，推动政府信息资源的开放进程。

社会组织直接与政府信息资源管理行为发生互动关系，来自社会的第三部门、企业和公众扮演了不同的角色，如服务对象、顾客、被管制者、参与者、监督者等，逐渐影响和改变政府信息资源管理方式。

服务对象和顾客。公众和组织产生了一定信息需求，通过各种手段的协调沟通和聚合上升为公共信息需求传递给政府或其他公共组织。随着社会民主进程的加快和信息技术的普及，公共信息需求在数量和质量上还将会有较大的增长，并影响或决定公共信息资源管理方式的选择。

被管制者。由于信息内容的限制，并不是所有的公共信息资源都能够即时向社会公开，也不是所有的社会组织都有承担具体公共信息服务的资格，承担服务与接受政府管制往往是相辅相成的，在服务的资格、内容和形式等诸多方面社会组织都要听命于政府的安排。

参与者。社会的参与既赋予了公共信息资源管理内容的创新，也决定了公共信息服务的深度和广度，同时，也会提高政府信息资源管理的社会回应程度，事实上，相当多的政府信息资源管理项目都需要社会各界的踊跃参与，如国家基础数据库建设，没有了社会的支持，基础数据就难以采集建库。

监督者。对切身利益的自觉关注会促使社会时时监控公共信息资源管理过程，其监督范围广泛，大到国家公共信息资源开发战略、法规制度的拟定，小到具体公共信息资源管理主体、行为、结果、程序以及具体环节等都属于不同社会组织和群体关注的对象。当然，社会监督的充分落实在相当程度上促进了政府信息公开和电子政务的深入，这也是当前政府与社会信息资源管理互动结果的最高体现。

(5)公共信息资源管理集公共性与管理性的统一

公共性原则不仅决定了公共信息资源管理的对象、内容、主体、目标和检验标准、价值理念等，而且也需要借助现代管理的技巧和方法来实现其目标，因为“在任何地方，管理都是相同的，公共部门和私人部门之间由于专门知识很容易相互转换而非常相似”。^[50]在管理的技术层面，私人信息资源管理手段和市场运作机制不无借鉴作用，如具体的信息项目管理、目标管理、战略管理、质量管理以及人员、设备管理方法等对于提升政府信息资源管理效率、提高公共信息资源管理的顾客满意度起着积极推动作用。

(6)公共信息资源管理边界的模糊性

正如人们难以划分公共管理的外延，给出明确的对应产业、领域和部门一样，公共信息资源管理复杂性的表现是多方面的，既涉及信息内容产业，也需要IT技术的发展，既需要信息管理、出版、知识产权等专业背景，也依靠经济、法律、社会、公共管理等学科知识的支撑。因此，难以建立一个专门机构统一管理公共信息资源，各国政府并没有对公共信息资源进行集中管理，而是把握公共信息资源生命周期不同阶段的变化，通过公共信息资源生产、搜集、处理、传播、利用、存储等环节相对应的不同政府部门、社会组织实施分类分级管理。但无论是电子政务，还是电子商务乃至电子社区，无论是政府网站建设，还是数字内容产业的发展，都会把公共信息资源的开发利用作为核心要素。

3.公共信息资源管理产生的前提

①公共领域范围的不断扩大。美国学者本(Stanley L.Benn)和高斯(Gevald.Gaus)从社会领域的构成要素入手，认为公域和私域都是由机构、利益和参与3个元素构成的。公共领域是一个动态发展的概念，从历史演进的角度看，早期的公域仅指国家的政治统治和简单的治安、税赋管理等维持社会基本运转的治理职能，政府信息资源与公共信息资源完全重叠。只是到了现代社会，公共信息资源的分布已不同于传统社会集权式的“累积—集中”模式，而是呈现出“弥散—相对集中—辐射”散布，在布局上就已经降低了政府对信息资源的绝对垄断，造成了社会信息资源和公共信息资源与政府信息资源分别从不同视野入手拓展信息资源的新格局。

②现代信息技术的快速发展。计算机技术、网络通信技术等使海量的信息开始采取数字化方式以光速传输，信息流量的加大，信息传播的方便性、全球性和快速性，打破了区域和部门限制，加速了公共信息资源的社会化，使任何人在任何时间既可以在各种公共数据库、图书馆、专业论坛和愿意提供帮助的私人中间检索自己需要的信息，也可以向他们提供数据、发布信息或提出建议，人们获取信息资源的能力空前提高，网络空间为公共信息资源管理的出现提供了新的载体平台。

③社会自我发育的成熟。社会是独立于国家之外的自主领域，并与国家之间存在着一定程度分离、对抗、制约与平衡的关系。随着公民民主意识的增强，尤其是20世纪80年代在全世界兴起的结社运动，不仅加快了经济的市场化进程，推动了行政改革的深入，而且也促进了社会文化的多元化与世俗化，第三部门得到了空前发展，公众自我服务、自我管理能力不断提高，为公共信息资源管理的形成奠定了思想基础、组织准备和参与的动力机制。