公共政策执行的具体内涵分析

7．1　公共政策执行的内涵

公共政策执行是政策过程的重要环节，但是在过去很长一段时间里，人们更多关注的是政策制定而忽略了政策的实际执行。到了20世纪60年代末70年代初，情况发生了转变，西方国家许多学者开始对政策执行的问题关注起来，公共政策执行研究成了一个专门的研究领域。到了80年代初，在西方尤其是美国的公共政策研究领域中兴起了一股研究政策执行的热潮，即一场声势浩大的执行运动（implementation movement）。这场研究运动构建起政策执行理论的分析框架以及理论模式，不仅拓宽了政策科学的研究视野，还引领了政策科学研究取向的改变。

7．1．1　公共政策执行的概念及特点

由于对政策执行的研究时间不长，西方政策科学学者从不同的角度作出了界定，其中比较有代表性的说法有：

美国学者马杰（R．S．Montjoy）和图尔（L．J．Toole）认为：政策执行是执行某一项政策所作的各项决定^[1]。

美国学者普雷斯曼（Jeffery L．Pressmn）和韦达夫斯基（Arson B．Wildavsky）认为：政策执行是在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种互动的过程^[2]。

美国学者G．C．爱德华三世（G．C．EdwardⅢ）等人认为，政策执行是“发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传送信息、委派人事、雇佣人员和创设组织单位”的活动过程^[3]。

保罗·A．萨巴蒂尔（Paul A．Sabatier）和丹尼尔·A．马兹曼尼安（Daniel A．Maznanian）认为可以将政策执行视为这样一种过程，即用法律，上诉法院，行政命令，或用议会决定，内阁政令的形式，执行一种基本政策决定的过程^[4]。

美国政治学家戴伊对政策执行下了一个定义：“政策执行就是旨在执行政府立法部门所制定发布的法律而进行的一切活动，这些活动可以包括创设新的组织机构——新的部、新的局、新的司法等，以便执行新的法律或将新的职责和职能传授给现有的组织。这些活动还可能包括制定一些特殊的法规和条令，以便对法律的真正含义作出解释，同时这些活动往往还包括对许多个案的裁决。”^[5]

美国学者格斯顿（L．N．Geston）把政策执行界定为“将政策义务转化为实务。”他说“公共政策就是对某些事务承担的义务”，“为了使政策得到贯彻，适当的政府机构就必须致力于把新法律和新计划转变为实务的过程。义务代表有意识地将政策计划转变为现实。”^[6]

陈振明认为：政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种资源，采取解释、宣传、实验、执行与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程^[7]。

台湾地区学者林水波、张世贤认为：政策执行可视为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，以期成就某特殊的政策目标^[8]。

综合上述定义，我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，当政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

公共政策执行是公共政策方案的具体落实过程，具有如下特点：

（1）目标导向性。政策执行首先要确定政策目标，政策目标的明确与否直接关系到政策执行的成败。台湾地区学者林永波指出：“政策执行的第一项严重的错误，乃是决策者制定超越性或笼统不具体的目标。”如果政策目标不明确，政策执行人员很难准确领会政策制定者们的意图，容易导致行动的不一致，损害政策的权威性和有效性。

（2）对象特定性。政策执行是针对特定政策对象施加影响的，离开这些特定的对象，某项政策不但不能收到预期效果还会使政策失去权威性。比如：经济适用房政策针对的是那些买不起房的人群，而不能用于那些富人阶层。

（3）内容具体性。政策执行是执行国家的意志，再加上政策目标的统一性要求，政策执行活动的内容必然要求明确具体，对实施内容的范围、时间、程序、组织、组织机构等都能具体安排，如在货币政策中对各种利率、实施时间、条件都有非常严格的规定，对政策内容安排尽可能量化或具体化。

（4）过程动态性。政策执行是一个由一系列活动所构成的动态的连续发展的过程，表现为政策执行的阶段性和连续性的统一。政策执行没有固定的方案，必须根据具体情况，因地制宜、因时制宜、因势利导。这要求政策执行者调整自己的思想和行为，收集修正信息进行细致分析，帮助政策制定者做出调整，坚持原则的同时，保持一定的灵活性与动态性。

（5）时限性。政策执行中每一个环节都有时间上的要求，需要在严格的时间范围内实施。政策执行的时限性还要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。政策执行的时限性克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性。比如我国《公路法》已经明确规定将“公路养路费”改为“燃油附加税”，并授权国务院制定具体实施办法，但对国务院何时实施费改税却没有做出时限性规定。这导致了政策执行效率极大削弱。

7．1．2　公共政策执行的作用

人们判断一项政策的好坏，不是单纯地凭借政策制定者口头和书面的声明，而主要是看政策主体采取的实际行动。再好的政策方案，若没有顺利的执行，则成了一张空头支票。正如马克思所说：“一步实际运动比一打纲领更重要。”^[9]政策制定并不等于政策问题的解决，要彻底解决问题，则有赖于有效的政策执行。可以说，制定政策只是认识世界的阶段，执行政策才是改造世界的阶段。政策执行是比政策制定更复杂、更艰巨、更重要的一个过程。公共政策执行意味着公共政策制定的内容从理想变为现实，从而实现公共政策目标的行为。具体来说，政策执行在政策过程中的地位和作用主要体现在以下三个方面：

第一，政策执行是实现政策目标的关键环节。政策执行是解决政策问题的关键所在，是实现政策目标的核心环节。美国学者艾利森（Allison）曾指出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”^[10]“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”^[11]江泽民同志曾指出：政策的制定与执行是相互联系的统一过程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于执行政策，执行得不好，再好的政策也会落空，而且会损害党的声誉。^[12]因此，政策的主要目的不是研究问题而是解决问题，政策制定主要是一个研究问题的过程，只有政策执行才是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。如果没有政策执行，政策目标就只能是纸上谈兵，得不到实现，相应的政策问题也得不到解决。

第二，政策执行是检验政策质量高低的重要途径。一项政策正确与否，其质量的高低最终必须由实践来检验，政策执行效果是检验政策正确与否的唯一标准。政策目标只有在执行过程中得到完满实现，才证明政策是正确的，否则就是错误的。某项政策通过贯彻执行，促进了社会的进步和生产力的发展，就是正确的，否则就是不正确的，或者是错误的。通过执行政策，不仅可以检验政策，还可以根据实践的发展来进一步完善政策，以促进政策质量的提高。我们党和国家的政策，是在总结历史经验和对现实作了科学分析的基础上制定的，它反映了我们对国情及其发展规律的认识，是我们的行动准则。但政策是属于主观认识范畴，它是否符合客观实际，是否真正有效，必须通过实践来检验。如果在执行中发现问题，就应及时进行调整，以保证政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，政策执行是检验政策质量的重要途径。

第三，政策执行不仅使原政策得到修正、补充、完善，而且是新政策制定的重要依据。任何政策都不可能一经制定就尽善尽美，政策本身需要在贯彻执行过程中不断修正、补充、完善和发展；从另一个角度讲，政策执行过程中所反馈回来的各种信息又为政策决策者提供了客观依据，使政策决策者有可能根据实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。一项政策的执行情况不论好坏，无论是否达到政策目标的要求，它都会造成一定的政策后果。在前一项政策后果的基础上制定和执行新的政策，可以说是政策制定过程的一个基本原则。因此，对于政策制定者来说，前一项政策的执行情况，对后继政策的制定起着决定性作用。从这个角度来看，政策执行过程是使政策不断调整、修正，使之更明确、更具体的过程，整个政策过程也是形成、贯彻、再形成、再贯彻，循环往复、永无止境的过程。从某种意义上讲，我们面临的社会现状，就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。

7．1．3　公共政策执行的原则

为了保证政策得到有效的执行，需要遵循一系列行为准则或原则，主要包括：

1．忠实原则

公共政策是国家机关、政党及其他社会团体在一定的历史时期为处理公共事务、实现公共管理而采取的政治行为或规定的行动准则和行动策略。它体现了国家或政党的意志，是指导人们行为的依据和准则。忠实性原则要求全面、准确地理解政策内容，在实施过程中，执行机构不要随意解释或一知半解，甚至为了本地区、本部门的利益蓄意曲解政策的本意，应严格按照政策本身所规定的特定对象和作用范围去落实公共政策。决不能各行其是，各取所需，不允许采取“上有政策，下有对策”、“你有政策，我有对策”、“曲解政策、为我所用”等做法。

2．变通原则

政策变通是指在坚持政策执行的原则性的基础上，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创造性地加以贯彻落实。原则性要求政策执行者在实施政策时，严格按照政策本身所规定的特定调控对象和作用范围去落实政策，不遵守这一原则，就会失去政策的严肃性和权威性，就会导致“有令不行，有禁不止”，“上有政策、下有对策”的现象。坚持政策实施的原则并不排除政策实施的灵活性，即在原则允许的限度内，结合环境特点，因地、因事、因势制宜，使政策更加符合实际，提高政策的有效性。创造性地执行政策，指的是为了保证在有效的期限内达成政策目标而在手段上、策略上进行的灵活变通，政策目标本身是不允许“灵活”的。因而政策执行的变通性原则要求政策执行的原则性、灵活性、创造性的辩证统一，是解放思想、实事求是、与时俱进在政策实践中的生动体现，不同于政策变形或政策扭曲，而是政策创新或创造性发挥的结果。比如，邓小平同志提出的“一国两制”的政策构想就是政策变通的典型范例。

3．民主原则

在社会主义条件下，政策执行最根本的支持来源于人民群众，政策成败的关键就在于是否体现了群众的公共利益诉求。因此民主原则要求：政策执行的各种行为必须符合人民群众的意愿；政策执行必须坚持公民参与；政策执行必须维护公民知情权，坚持政务公开；政策执行必须实现社会公正。

4．法治原则

法治的基本内涵是法律在政策执行过程中的至高无上性和最高权威性，公共政策执行的权力设置、人员录用、机构配备、执行程序、执行责任等都要依据法律的规定进行。政策执行的法治原则要求实现政策执行的法律化、制度化和规范化，杜绝政策执行中的有法不依、执法不严、以权压法、人治代替法治等现象。从而防止政策执行中公共权力运行的异化和腐败。法治原则还要求对政策执行权力的行使加以一定的约束和监督，依照法律的规定，界定公共政策执行权利的行使范围，使公共权力运行更好地体现和实现人民的根本利益和要求；还要求公共政策执行程序制度化、规范化，建立必要的管理法律、法规和制度等，实现依法行政^[13]。

5．协调原则

公共政策执行是由若干执行机构和执行人员等要素构成的一个整体系统，在这个系统中，各要素即各执行机构和执行人员存在相互依赖、相互制约的关系，任何一个要素发挥功能都需要其他要素的配合，任何要素的不合理、不协调都会引起矛盾，影响执行系统整体功能的发挥。因此，实施公共政策必须要注意协调沟通，交换意见，消除分歧，减少矛盾和冲突，增进彼此之间的了解合作，以达成一致，保证整个执行活动的井然有序进行。

6．效益原则

政策执行必须进行成本——效益分析，最大限度地减少政策执行成本，提高公共服务水平和公共产品供给的质量与效率，从而提高政策执行效益。政策执行效益是政策执行效果和效率的统一，是政策执行充足性、公平性、回应性和适宜性的统一。政策执行坚持效益原则，要求政策执行解决政策问题和政策目标，成本和效益在不同利益主体之间均衡分配，并能符合大多数目标群体和执行主体的需要、偏好和价值观念。