公共政策执行的过程

政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。

（一）政策宣传

政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实验的具体措施有一个明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有知晓了政策，才能了解政策；只有了解政策，才能自觉地接受和服从政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标、宣传实施政策的具体方法和步骤。

（二）政策分解

政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之途。没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。一般说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策执行顺利，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。

制定计划应该遵循下列原则：一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进；既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；有关人力、财力、物力等条件，必须精确具体，切不可含糊笼统。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性原则。编制计划要统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。计划应前后衔接，轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。

（三）物质准备

物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。首先，执行者应根据政策之初动用的各项开支，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约的原则编制预算。预算必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。其次，是必要的设备筹备，包括交通工具、通讯联络、技术机械设备、办公用品等方面的准备。只有做好充分的物质准备，才能为有效的执行政策创造有利条件和环境。

（四）组织准备

组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况直接决定着政策目标的实现程度。组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。

首先，确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，如同原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行，一旦政策目标实现后，即行撤销。

其次，选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则，政策执行领导者的工作主要是抓具体落实。因此，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践经验，要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其用；具有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说，应具有本职工作的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政策任务。

最后，制定必要的管理法规制度。这可以明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。这些法规制度主要有：①目标责任制。它主要围绕政策目标的实现，确保每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇到问题怎么办等。落实目标责任制，有利于政策目标的实现。②检查监督制度。目标责任制制定后，有赖于认真忠实地执行，执行的效果如何，必须要有及时的了解和恰当的评判。检查监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的保障机制。③奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个管理制度形成良性循环，保证整个管理制度稳步进行。目标责任制、检查监督制和奖惩制度是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。

（五）政策实验

政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差、及时反馈信息、修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约、难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策实验、结果难以预料、后果影响深远的政策，都必须经过政策实验。政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括：

1.选择实验对象

选择实验对象或者“试点”，要根据政策方案的要求进行。试点必须在全局情况中具有典型条件，这些典型条件应具有普遍性，所以试点也称为典型实验。

2.设计实验方案

用于实验的政策方案可以是一个，也可以是两个或多个。对于范围广、变化较大的复杂问题，应该有在相同条件下的对照组，以便从比较中得出科学结论。在某些情况下，试点还可以采取不公开的方式进行，称为“盲试”，这主要是为了避免各种人为因素的干扰，防止失去试点的科学性。

3.总结实验结果

分析和总结实验的结果是政策实验过程最关键的一个阶段。

一是总结经验要实事求是，要对实施的整个过程和产生结果的所有原因，进行全面系统的考察和分析。分清哪些是最根本的最重要的原因，哪些是非根本的次要的原因，哪些是必然性原因，哪些是偶然性原因。同样是成功的结果，通常可以证明政策方案是正确的，但也可能是偶然因素促成的。同样是失败的结果，可能是由于政策方案本身的错误所致，也可能是实验过程中的人为差错而引起的。

二是对成功经验要进行理性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪些经验具有普遍意义，在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。

三是要重视失败的经验。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。只有将两者结合起来，才能知道必须怎样做。

（六）全面实施

政策的全面实施是政策执行过程中操作性和程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。在政策实施的全面推广阶段，必须遵循原则性与灵活性相统一的原则。所谓政策实施的原则性，是指政策执行必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵活性，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜，使政策目标得到真正实现。在政策实施中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策.又要正确地把握政策界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，使政策难以得到顺利、有效地执行。

（七）协调与监控

政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐，才能提高工作效率，减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。监控是政策实施过程的保障环节。在实际的政策实施过程中，常常由于政策执行者认识上的差异等原因，造成对政策理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行活动偏离政策目标，因而必须对整个实施过程加强监督和控制，以保证政策的全面贯彻和落实。上述诸多环节构成政策执行的功能活动过程，只有每个功能活动环节都做好了，政策执行活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。