公共政策分析的局限性

公共政策分析在缓解公共问题、减少决策失误、推动社会协调健康发展的作用值得肯定，但是公共政策分析是灵丹妙药吗？公共政策分析能够解决社会上存在的各种公共问题吗？答案是否定的。自20世纪60年代公共政策分析产生以来，政策分析者已经对教育水平低下、贫富差距、住房、健康、污染、能源、交通拥堵等公共问题进行分析，并提出了很多解决对策，如果公共政策分析是灵丹妙药，那么这些公共问题应该都已经被解决，然而事实是，这些公共问题非但没有解决，反而有继续恶化的趋势。由此可见，公共政策分析不是万能的，它存在着诸多方面的局限性。

首先，公共政策分析难以避免一家之言的事实，也即是说，公共政策分析所提出的建议或所得出的结论往往只是代表政策分析者的观点。如果其他政策分析者对同一个政策问题进行分析，那么有可能会得出与其完全不同的结论。尽管政策分析者在做政策分析时，试图使自己的视野更开阔些，力图使自己的分析结论具有普遍性，然而事实往往由于受到主观条件和客观环境的制约，他们很难超越自身的思维局限，通常只是从某一个角度进行政策分析，从而得到片面的结论。用盲人摸象这个寓言故事来比喻政策分析者也许是比较恰当的。从前有一群盲人想知道大象的模样，他们一起去摸大象。第一个盲人摸到了大象的牙齿，他说大象就像一只矛；第二个盲人摸到大象身体的一侧，他说大象像一堵墙；第三个盲人摸到大象的一条腿，他说大象像一棵树；第四个盲人摸到了大象的鼻子，他说大象像一条蟒蛇；第五个盲人摸到大象的耳朵，他说大象像一把扇子；第六个盲人摸到大象的尾巴，他说大象像一根绳子。盲人摸象告诉我们这样一个事实：由于受自身条件的局限和客观环境的制约，人们对同一个事物的认识会有很大的差别。在政策分析中，政策分析者所面对的公共问题不是一个既定的问题，而是必须确认它是一个什么样或者什么性质的问题。对于同一个公共问题，不同政策分析者对它的性质和实质可能会有完全不同的认识。例如，对于中国目前的贫富差距问题，不同的政策分析者对它的看法可能有很大差别：

东部地区的人们普遍比较富裕，而西部地区的人们则比较贫困，因此贫富差距是一个自然条件和自然环境的问题；

贫富差距问题是一个城乡二元结构造成的问题，因为城市的人们普遍比农村的人们富裕；

贫富差距是市场经济发展中不可避免的现象，因为市场经济强调的是效率，而不是公平；

社会保障体系不完善导致很多人因病致贫、因失业致贫，所以贫富差距是一个社会保障体系不健全的问题。

其次，公共政策分析无法解决价值观冲突问题。公共政策分析的重要特征之一是价值性，公共政策分析的价值性表明在政策目标确定时需要考虑价值问题（例如政策目标确定要考虑哪个群体的价值），在政策评估时同样要考虑价值问题（政策执行体现了哪个群体的价值观）。然而，在价值多元化的社会中，政策分析者很难找到指导政策分析的恰当的价值观，即用哪种价值观作为政策分析的基本准则是很难确定的。这主要源自于这样一个事实，人们的价值观总是相互冲突的。比如对于环境污染问题就存在着两种截然不同的看法：一部分会认为环境污染是经济发展中不可避免要出现的，而经济发展能够提高人们的生活水平，体现出对人的尊重，因此环境污染问题是可以容忍的；但是另一部分人会认为环境污染是对人权利的剥夺，因此要严格治理环境污染问题。在其他社会现象中，也存在着很多相互冲突的理解。政策分析者在面对这些相互冲突的价值观时，是舍弃其中一个，而坚持另一个吗？显然不行，因为每一种价值观都有其合理性。政策分析难以解决价值观冲突问题，因为你要的我反对，而我要的你反对，“各方既不会有一致的价值观，也不会在怎样进入各自的政策分析领域时意见一致”^[22]。

再次，公共政策分析不可避免具有主观性，很难真实地反映客观情况。政策分析者在政策分析时，通常是使用的量化分析方法和计算机技术来得到的分析结论，这种方法的使用有助于使公共政策分析得出客观的结论。然而，想使公共政策分析的结论完全符合客观事实，这是不可能做到的。因为即便是存在着客观资料，采用客观的分析方法，但在选择和解释以及分析其资料上所需理论方面，却取决于主观判断。在政策分析中做到价值中立几乎不可能，政策分析者的主观想法往往对公共政策分析产生着不可忽视的影响。因此，对于公共政策分析所提供的信息和建议的使用必须谨慎。如果完全接受政策分析的建议，那么所谓科学和客观的政策分析往往会带来意想不到的不良后果。“从历史上，对所谓知识精英们制定出来的决策不提任何异议而原封不动接受的社会，最终导致了鼓励这些知识精英们陷于腐败的后果。知识精英也是人，他们也具有顶不住财富、名誉、权力等诱惑的人性弱点”^[23]。

最后，人类行为的复杂性使政策分析难以对其作出合理的解释。人类的行为非常复杂，在现代社会更是如此，因此政策分析者无法准确地预测一项政策会产生什么影响。并且由于人类行为的复杂性，在分析过程中将要付出大量时间、精力和金钱的代价，而即使是付出巨大的代价，也未必能够充分理解个人和团体的行为，因而没有办法为决策者提供可靠的建议。决策者偶尔向政策分析者寻找解决方案，但是政策分析者却没有任何办法。人类行为的复杂性使公共问题产生多方面的影响，对其进行一个简单的解释和补救，都是不可行的。政策分析者往往会开出很多解决公共问题的“药方”，并且这些“药方”看起来经常自相矛盾，就充分说明政策分析者无法对复杂的人类行为作出客观合理的解释。

此外，在政策分析结果的运用方面，良好的政策分析的建议并不是总能够得到充分的利用。政策分析不过是政治冲突的一种时髦的虚饰而已，决策者为解决冲突所进行的实际上是一种实力的较量。他们往往通过竞争性投票、讨价还价，甚至是阴谋和暴力来解决冲突，虽然政策分析没有害处，但也只是一种无效的消遣，政策分析者所做的大量专业分析实际上是枉费心机，因为各种重要问题的解决最终决定还要依据“政治”实力的对比。^[24]更为严重的是，出于某些政治上的目的，政策分析的结论有可能被曲解，甚至被当成政治斗争的工具。

尽管政策分析存在着诸多局限性，但据此来否定政策分析的作用也是不客观的。政策分析不是解决公共问题的灵丹妙药，但正像一些政策学家所讲的那样，“对政府决策而言，政策分析不是万能的，但没有政策分析却是万万不行的”。虽然政策分析的结论不甚准确或者有些自相矛盾，但是他们毕竟为决策者提供了一点点知识，这总比完全不知道要好一些。即使政策分析者无法预知未来政策的后果，但是他们至少可以试图测量现行和以往政策的影响作用，为决策者提供知识，而这可以明显地减少决策的失误。