公共政策执行的主要影响因素

在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中存在重重困难，在很大程度上与政策自身的缺陷有关。政策的科学性影响到政策执行的有效性，以至于最早对政策执行问题进行系统研究的美国政策科学家史密斯明确地将理想化的政策视为影响政策执行的首要因素。一项政策的有效执行依赖于以下因素：

（一）政策问题的特性

政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调试量的大小，都影响到政策的有效执行。

政策执行的有效与否，首先是和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关的。越复杂的问题，执行的难度越大。政策执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也越大。

政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。

政策问题所涉及的目标团体人数的多少，也影响着政策执行的效果。一般说来，政策越明确，涉及的人数就越少，政策执行就越容易、越有效；反之，政策执行就越困难、越无效。

政策问题需要目标团体行为调试量的大小，也影响着政策执行的效果。为了实现政策目标，目标团体行为所需调试量愈小愈好，这样不至于造成人员的抵制，有利于政策的有效执行。

（二）政策本身的因素

1.政策的正确性

政策问题的正确性是政策有效执行的根本前提。正确的政策符合社会发展的客观规律，代表人民的根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效的执行。反之，政策执行必然会在政策执行者、政策对象的消极应付和抵制中被搁置。政策的正确性，首先要求的是内容的正确、方向的正确，其次要求政策制定具有科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序。

2.政策的具体明确性

政策的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。一项政策要能够顺利执行，它必须具体明确，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确。同时，政策的具体明确性还要求政策目标是切合实际并可以达到的，是可以进行比较和衡量的，政策目标的完成必须是政策执行者职权范围的事；政策方案应该指出所期待的结果，并要明确规定完成的期限。在实际的政策执行中，模棱两可、含糊不清的政策自然令人无法执行，也容易引起政策界限不清和导致政策随意变通。

3.政策资源的充足性

无论政策本身制定得多么理想，如果缺乏必要的政策实施资源，政策实施的结果也不能达到政策目标的要求。一般来说，政策资源主要有物力财力资源、人力资源、信息资源和权威资源。

（1）物力资源与财力资源。物力和财力是两种最基本的政策资源，充足的经费和物质设备供给是公共政策实施的重要保证。我国许多政策实施起来比较困难就在于经费的缺乏。但在公共政策的执行过程中，并非物力和财力方面的投入越多越好，过多的财政经费开支不仅会导致过剩的、闲置的设备，还会导致过多人员投入及执行机构的臃肿和因人浮于事而产生的内耗，从而增加公共政策实施的难度。

（2）人力资源。公共政策实施主体的政策水平、知识结构、组织能力以及目标群体的受教育程度、政治参与水平和社会能力等素质条件是公共政策实施的重要政治资源。如果公共政策实施主体的政策水平不高或知识水平有限、知识结构不完善，可能造成政策认知的不当。不能正确地理解具有战略性和抽象性的宏观政策；不能认清公共政策的精神实质，即最高目标和最低目标、长远目标和近期目标的区别与联系；不能认清公共政策的内在机理，即公共政策的目标、原则、计划、程序、手段的内在统一性；不能认清公共政策的相互关系，即元政策与基本政策、旧政策与新政策、中央政策与地方政策的关系。由于不能正确理解政策，又可能造成政策宣传不当和执行不力。

（3）信息资源。政策信息作为公共政策实施的最为重要的政治资源，是公共政策有效执行的首要条件，畅通的信息渠道和充足的信息来源是政策方案得以顺利实施的重要保证。信息不对称是政治资源大量流失的重要原因。信息不对称造成了公共政策实施的政策宣传不当、政策理解失误、政策沟通堵塞，尤其可能产生部分政策实施的“暗箱操作”和以权谋私，难以对公共政策实施的全过程进行有效监督与控制。信息不对称及其传播渠道受阻又会使公共政策实施产生“伴生噪音”，即小道消息的蔓延。“小道消息”以其传播的效率高、间隔短、迎合受众的心理需求而迅速占据“传播市场”，误导信息的接受者，致使受众对正确的政策信息内容产生质疑、排斥、抗拒，给政策的有效执行带来很大的阻力。

（4）权威资源。在政策实施活动中，权威是一种特殊的资源。负责执行政策的人员要使其执行活动得以顺利地进行，则必须被赋予相对的权威，用以执行其工作上的任务。权威乃是采取行动、进行指挥、获取资源而执行其工作任务的权力来源。权威资源的不足会导致现有的政策执行不力或政策走样。

（三）政策以外的因素

影响政策执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身的因素之外，还有目标团体、政策执行人员的素质和工作态度、执行机构间的沟通与协调等因素。

1.目标团体对政策执行的影响

目标团体是指政策的作用、影响的对象。目标团体顺从、接受政策，政策执行就会成功；目标团体不顺从，拒不接受政策，政策执行就会失败；目标团体只部分接受，也会加大政策执行的难度。可见，目标团体对政策的顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。

2.执行人员的素质和工作态度

执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。

3.执行机构组织间的沟通与协调

沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。

从纵向沟通来看，上级机构的政策标准必须通过有效的沟通渠道传播给执行者，而执行者对政策的支持程度也取决于上级机构对政策的解释和执行者对政策的了解，而且上级机构对执行情况的了解也只有通过沟通渠道方可获得。

从横向沟通来看，一项政策的执行往往需要众多机构和执行人员的分工合作，需要他们相互沟通、消除误会、化解矛盾和冲突，以提高政策执行的效率。

从执行者与目标团体之间的关系来看，执行者不仅要通过沟通渠道将政策指令传递给目标团体，而且应通过沟通渠道向目标团体说明政策所具有的意义、制定政策的背景、政策执行所要达到的目标，让政策目标团体能够积极主动的接受和执行政策。

（四）政策环境

政策环境构成了公共政策实施的基础，时刻影响着执行的整个过程；良好的政策环境是特定的政策实现最终目标、取得最大绩效的前提。政策环境可分为宏观环境和微观环境。就宏观环境而言，主要是政治、经济、文化等环境。从微观环境说，政策实施中人力、物力和财力的投入情况和信息渠道的畅通与否也直接影响政策的落实。