产业政策内涵及理论基础

第一节　产业政策内涵及理论基础

一、产业政策的含义

20世纪70年代以来，产业政策一词在许多国家开始成为流行的经济用语，这与当时日本大量使用产业政策促使经济快速发展有很大关系。从那时起，各国政府和经济理论界对产业政策有了更多的关注。但时至今日，经济理论界对产业政策的概念还没达成共识。

（1）产业政策是政府有关产业的一切政策总和。英国学者阿格拉认为，产业政策是与产业有关的一切国家的法令和政策。^[1]日本经济学家下河边淳和管家茂在《现代日本经济事典》中认为，“产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等市场形成和市场机制的政策总称”。^[2]

（2）产业政策就是计划，是政府对未来产业结构变动方向的干预。美国社会学家阿密塔伊·艾特伊奥利认为，“产业政策就是计划”。美国的玛格里特·迪瓦尔说:“部门政策——鼓励向一些行业或部门投资和不鼓励向其他行业或部门投资——仍然是产业政策讨论中心。”^[3]

（3）产业政策主要是为了弥补市场机制所可能造成的失灵，而由政府采取的一些补救政策。日本经济学家小宫隆太郎认为，产业政策（狭义的）的中心课题，就是针对在资源分配方面出现的“市场失灵”采取对策。可以将产业政策的中心部分理解为，“在价格机制下，针对资源分配方面出现的市场失灵而进行的政策性干预”。^[4]

（4）产业政策是后进国家在努力赶超发达国家时所采取的政策总称。日本经济学家井水信义指出，产业政策就是当一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者有可能落后于其他国家时，为了加强本国产业所采取的各种政策。

（5）产业政策就是为了加强本国产品的国际竞争力的政策。美国学者查默斯·约翰逊认为，“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力，打算在国内发展或限制各种产业的有关活动的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三条边，它是对货币政策和财政政策的补充”。^[5]

（6）产业政策是促进资源配置结构优化，寻求最大限度的经济增长和经济发展的经济政策。杨治在其所著的《产业政策与结构优化》一书中，提出“产业政策是遵照经济发展中资源配置结构进化的客观规律，依据本国的国情及其经济发展的阶段，以市场经济在国民经济的资源配置中起基础性作用为前提，由政府对国民经济的资源配置结构及其形成过程，进行科学的、必要的、适度和适时的引导和调控，从而通过资源配置结构的不断优化，达到持续提高国民经济整体效益的目的，并寻求最大限度的经济增长和经济发展的经济政策”。^[6]

上述看法，明显地形成了宽派和窄派两派。按照以第一种看法为代表的宽派的看法，没有哪一个国家是没有产业政策的。正如1983年日本的通产省大臣定则山中所说的:“国家最重要的职能是促进经济发展和提供公共福利。产业政策是国家经济发展的基石，尽管各国赋予其不同的名称和内容，各国却都实践着各种各样的产业政策。”

中国学者吕政（2004）也对产业政策进行了广义和狭义的划分。^[7]实际上，吕政的划分与上述的宽派和窄派之分基本上是相对应的。国内相对权威的产业政策界定来自中国《90年代国家产业纲要》，该纲要指出，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规组成。^[8]

二、产业政策的起源

20世纪50年代末60年代初之前，欧美一些国家虽然早就在运用经济政策和其他手段来进行产业管理，但是产业政策这个概念却始终没有独立，而是体现在有关财政政策、货币政策、收入分配政策、国际贸易政策、反垄断政策、农业政策、劳动政策等具体的经济政策中。

把产业政策这个概念推向世界的是第二次世界大战之后的日本。日本虽是产业政策概念的发源地，但对这个词汇究竟是何年出现、在何时成为流行词汇的，许多日本经济学家也说不清楚。^[9]随着日本进行产业管理所创造的经济增长奇迹受到世界各国的瞩目，产业政策这个词汇也就逐渐跨出了国界。1970～1972年，经济合作与发展组织（OECD）编写了其中14个成员国的有关产业政策的一系列调研报告。1980年以后，世界各国政府的产业主管当局、经济理论界对产业政策的关注程度与日俱增，其背景是欧美发达国家由市场调节的经济增长率低落，但对经济采取干预的供给调节政策奏效；各发展中国家以实现发展战略为目的的产业政策取得了较大的成功。1985年5～6月，包括东南亚各国、大洋洲、中南美、北美、中国及日本的50位学者汇集东京，召开了第15届太平洋贸易开发会议。此会议的议题即为环太平洋区域经济成长及产业政策问题，这意味着产业政策概念正式走向世界。

三、产业政策的一般特征

一般而言，产业政策主要具有以下特征。^[10]

产业政策具有明确的指导性。产业政策作为旨在促进和加快发展的政策体系，一方面给企业指明了宏观经济环境的变化方向，明示企业哪些产业是具有发展前途的，哪些产业是面临衰落的，企业可以在相同环境中比较有把握地做出自己的决策选择；另一方面，财政部门、银行、外贸部门、法律部门等也可以根据这种产业政策的指导，正确决定各种经济杠杆和法律措施对各类不同产业和企业的差别强度。

产业政策具有时序性和动态性。由于收入水平随着经济增长呈现出从低到高的时序性，需求结构、生产结构和就业结构的变化也都呈现出一定的时序性，相应的产业政策因而也具有时序性。这种时序性从产业政策的本身来说，其内容和形式会随着经济的发展和世界经济环境的变化而变化，不同国家或同一国家不同发展阶段的产业政策可能存在根本性的区别。如日本在第二次世界大战后首先采取重点生产方式，复兴电力、钢铁、煤炭、化肥等基础产业；20世纪50年代中期为了扩大生产、增加收入，对汽车、石油化学、机械、电子、飞机等工业实行扶植和合理化政策；1963年，根据收入弹性基准和生产率上升基准，选择了重化工业化的发展方向；20世纪70年代石油危机后，又增加了过密环境基准和劳动内容基准，促进加快发展技术密集型和知识密集型产业；^[11]20世纪80年代中期，日本提出要把它的经济从出口主导型转变为内需主导型。

产业政策还具有体系的协调性。由于产业和产业之间存在着各种投入产出关系，每一项生产活动又总是和流通、消费、分配、技术进步等其他经济技术活动形成一定的相关关系，因此，各项产业政策之间都是相互关联的。一个有效的产业政策体系本身应该是互相协调的。除此之外，国家的经济政策不仅有产业政策，还包括财政政策、金融政策等，产业政策和其他经济政策之间也是一个协调一致、互相促进、相辅相成，而不是互相抵消力量的问题。

四、产业政策的理论基础

产业政策的本质是一种政府行为，是一种非市场性质的经济调控手段，是政府管理经济的基本工具。制定和推行产业政策是政府经济职能的重要实现形式。各国学者对产业政策的理论认识归纳起来，主要包括以下三种。

（一）市场失灵理论

亚当·斯密的经济理论系统地阐述了在完全的市场竞争条件下，市场这只“看不见的手”能优化社会资源配置，使社会资源的使用效益达到最高。但现实经济却并不是纯粹的完全市场竞争。当存在外部经济、垄断、公共物品生产等各种情况时，市场对资源的分配并不总是有效的，即存在市场失灵。

市场失灵是产业政策的主要理论依据，因为产业政策的作用就在于纠正市场失灵。“要理解‘市场失灵’的最好办法是先理解‘市场成功’——即极具理想化的竞争市场使资源均衡配置达到帕累托（Pareto）最优状态的能力”。^[12]这就是说，所谓市场失灵就是指市场机制本身对于解决资源配置这一问题是缺乏效率的，正如曼昆所说:“经济学家用市场失灵这个词来指市场本身不能有效配置资源的情况。”^[13]另外，萨缪尔森和诺德豪斯认为，即使市场本身是有效的，它也可能导致令人“难以接受的收入和财富的不平等”，而且还会产生商业周期（高通货膨胀和失业）和低经济增长等宏观经济问题，他们将这两种现象也称为市场失灵。^[14]显然，他们所说的这种市场失灵所涉及的问题已经不是市场机制本身缺乏效率的问题，而是市场机制自身无法解决的问题。

可见，市场失灵可以界定为两层含义:第一，市场机制本身对于资源配置可能是缺乏效率的，这是本来意义上的市场失灵，被称之为狭义的市场失灵；第二，市场机制有其自身无法解决的问题，这是被扩展了的市场失灵，被称之为广义的市场失灵。

关于市场失灵的主要表现，西方主流经济学家萨缪尔森和非主流经济学家加尔布雷斯的观点几乎是完全一致的。萨缪尔森和诺德豪斯将市场失灵分为缺乏效率、不平等和宏观经济问题。加尔布雷斯则把市场失灵分为宏观经济不稳定性、微观经济无效率和社会不公平。这三种主要表现或基本内容也就是科勒所概括的:无效率、不公平和不稳定。^[15]前一种属于狭义的市场失灵，后两种则属于广义的市场失灵。

产业政策是弥补市场缺陷、完善资源配置机制的需要。由于公共产品、外部性、规模经济等“市场失灵”领域的存在，仅仅依靠市场机制不可能实现产业资源的最优配置。于是，运用产业政策这一非市场调节的手段、发挥政府经济职能去弥补市场机制的缺陷便成为必要。“市场失灵说”对产业政策在发达市场经济国家兴起和存续具有显著的理论解释力，只要“市场失灵”现象存在，产业政策所承担的现实功能仍然符合经济发展和社会进步的需要，且不能被其他政策所取代。那么，作为一种有效的制度安排，它的存在基础便是牢靠的，不可能轻易退出历史舞台。

（二）后发优势理论

该理论强调产业政策是政府在市场机制基础上更有效地实施“赶超战略”的需要。它是总结后发国家实现赶超目标的成功经验所得出的理论认识，因而较好地揭示了“为什么后发国家在实现赶超目标的过程中比发达国家更多地运用产业政策”的奥秘。事实证明，由于“后发优势”的存在，发展中国家完全可能通过制定和推行合理的产业政策，来实现经济的超常规发展，缩短追赶先进国家所需的时间。

后发优势理论是学者们在李斯特动态比较成本理论的基础上提出的。他们认为，后来者能够在经济发展中具有比先行者更有利的条件和地位，这种条件和地位就称为“后发优势”。^[16]后发国可以直接吸收和引进先进国家的技术，技术成本要比最初开发的国家低得多；在同样的资金、资源、技术成本条件下，还具有劳动力成本便宜的优势；只要在国家的保护与扶持下达到规模经济阶段，就可能发展起新的优势产业，与先进国家在其传统的资本或技术领域进行竞争。

后发优势理论为后发国家实现赶超的产业政策提供了理论依据。发展中国家作为后发国家，必须充分利用保护本国幼稚产业的权利，力求改变自己的比较优势，不断发展高收入弹性的、市场广阔的、高资本及技术含量的产业和产品，挤入国际水平分工。如果后进国家不采取任何政策措施，听任自由竞争，则在国际市场上必然会落后于发达国家。在这种情况下，后进国家的先进工业部门就很难发展。特别是在产业部门的建立初期，成本相对较高，如果没有一段时期内的补贴或禁止进口保护，这些新的幼小的产业部门，在后进国家将会很难发展。从历史上看，英国赶超荷兰时期、美国和德国赶超英国时期、日本赶超美国时期，都一度实行保护国内幼小企业的政策。

此外，对于后发国家来说，市场机制刚刚建立，生产资料市场、资本市场、外汇市场、劳动力市场等都很不健全，要通过市场的随机竞争，逐步实现资源的优化分配将是旷日持久的。在面临国内收入增长欲望和国际竞争压力的情况下，后进国家能否花这么长时间来等待资源的优化配置是值得怀疑的，而正确的产业政策可以利用后发优势，加快后进国家资源配置的优化过程。从历史上看，美国、德国、日本和当前的韩国，都曾经通过产业政策手段有效地利用了后发优势。

（三）产业国际竞争力理论

产业国际竞争力理论认为，产业政策是当今世界各国更好地参与国际竞争的需要，这是世纪之交各国普遍兴起的理论主张，其基本共识是支持产业政策存续和适度强化。

产业国际竞争力研究是国际竞争力研究领域的一个重要分支。当前，学术界对产业国际竞争力的概念还处在不断争论当中，其中较具代表性的是波特对产业国际竞争力的定义。他指出产业国际竞争力是在国际间自由贸易条件下（在排除了贸易壁垒因素的假设条件下），一国特定产业以其相对于其他国更高的生产力向国际市场提供符合消费者（包括生产性消费）或购买者需要的更多的产品，并持续获得赢利的能力。根据这一定义，我们可以把产业国际竞争力理解为是在排除了贸易壁垒障碍的情况下，产业持续获利的能力。^[17]

一个国家的产业竞争力和它在世界市场上的参与度是相辅相成的，没有竞争力的提高，参与国际贸易的程度不可能迅速提高，没有先进技术、原材料、元器件的引进，出口竞争力也很难提高。要加快它们之间的良性循环，重要的是要有和外贸政策相协调的产业政策，在利用现有比较优势的基础上，积极地不断形成一些具有新的比较优势的出口产业。同时，促使本国企业成长为能和世界一流企业相竞争的国际企业。日本和一些新兴工业国或地区的成功经验，已明显地证明了这一点。

随着经济全球化趋势的出现，国际经济关系和国际分工体系正在经历前所未有的变化，各国经济都面临着新的机遇和挑战。在这种形势下，无论是发达国家，还是发展中国家，都迫切需要以产业政策为基本工具，审时度势，充分发挥政府的经济职能，增强本国产业的国际竞争力，从而维持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。产业国际竞争力理论不仅有助于了解和把握一国产业参与国际竞争的实力和潜能，调控和指导产业参与国际经济技术交流和国际分工合作，而且有助于深刻认识产业发展的国际差距和竞争态势，及时调整产业发展方向和产业发展重点，为政府宏观制定产业政策、贸易政策及外交政策提供科学的决策依据。同时，这一理论较好地解释了当今发达国家和发展中国家都在致力推行不同形式的产业政策的深层原因。可以预见，在21世纪，产业政策仍将作为各国最基本的经济政策之一，长期存在下去。