公共政策与公共管理的关系

第三节　公共政策与公共管理的关系

一、公共管理与公共政策的相关性

公共政策作为公共管理的重要组成部分，是公共组织管理公共事务，实现价值目标的主要方式。公共管理包括一系列的价值取向——公共性、公平、正义、法治、责任和效率等。而公共政策是这些价值的重要实现方式和途径。

（一）公共政策与公共管理的价值相关性

1.学科渊源

在传统公共行政时期的欧美国家中，市场经济已有较充分的发展，对公共行政的研究偏向于将其作为一种管理手段；而公共政策则更多地作为传统政治学视角中的立法、司法、行政、政党等组织运行输出的产物，较多地体现其法律性、普遍性和强制性。换言之，公共政策研究比公共行政更多地偏向政治。随着政策科学的兴起，人们对公共政策的重要性的认识日渐清晰，政策分析更关注分析的方法与数字，更关注公共政策的构建及其对社会的实际影响。而自20世纪40年代起，公共行政学发展最为重要的变化是价值反思的出现。从赫伯特·西蒙和罗伯特·达尔对传统行政的批判，到20世纪60年代末新公共行政标树旗帜宣示其对政治与行政两分和效率至上的批判，强调对民主行政和公共行政价值伦理的关怀，公共行政与公共政策所关注的价值日益相近。进入20世纪80年代以来，新公共管理的发展使政策科学与行政学有了更为一致的发展趋势。公共政策的伦理和价值再次成为公共政策科学的主题之一。公共政策在公共管理中的作用以确认公共管理存在政治过程为基础，成为现代公共管理的重要组成部分。同时，公共政策与公共管理的关系已在更深层面上引起了人们的关注，人们需要更多地从理论和实践的结合中去探讨前者对于后者重要的支撑和实现作用，探讨如何实现这样的作用。

2.公共政策在公共管理中的功能与地位

公共政策在现代公共管理中应主要发挥以下几方面功能。

（1）引导功能。公共政策的引导功能，是指政策能够引导社会公众和事物的发展方向，使其趋向于政策制定者的期望目标。从性质上看，引导功能主要包含制约性和激励性两方面的内容，并通过影响各种政策资源在时空上的布局和流向上的变化来达到优化资源配置的目的。从类型上看，引导功能可分为直接和间接功能、正向和负向功能等。公共政策可以通过两条途径发挥其引导功能：第一，确立恰当的社会价值观念，使公共政策得到公众的普遍认可，规范他们的行为，指引其发展的正确方向；第二，整合各种复杂多样、相互冲突的目标群体的利益，求同存异，确定合理有效的综合目标体系。

（2）调控功能。公共政策的调控功能，是指政策能够借助法律、经济、行政和道德规范等各种手段，调控社会公共事务中产生的种种利益矛盾。调控功能的特征主要表现为互动性和多样性，公共政策的调控行为实际上是一个调控—反馈—再调控—再反馈的循环往复的过程，同时，在该过程中使用的调控工具又是多种多样的。调控功能可分为对外调控、对内调控和互相调控功能，事前调控、现场调控和事后调控功能等。公共政策的调控功能必须由调控主体在明确目标、调控标准和原则的前提下，借助掌握的偏差信息和相应的政策工具和手段才能得以真正发挥。

（3）分配功能。公共政策的分配功能，是指政策能够通过政府的社会再分配职能，在一定历史时期的特定分配原则的指导下，对新创造的社会价值在不同社会成员之间进行重新分配以实现预期目标。总的来说，公共政策所要遵循的分配原则可以大致分为三类：第一类是效率优先而兼顾公平，第二类是公平优先而兼顾效率，最后一类是效率与公平同等视之。显然，对于每一个国家来说，在不同发展阶段其政策目标也不尽相同，选择的分配原则自然也会有所差异。公共政策发挥分配功能的两大根本途径是利益的集中和分散，从而在最大限度上满足相关利益各方的愿望，体现他们的意志。

（4）创新功能。公共政策的创新功能，是指政策能够在其自身活动过程中，通过不断引入新思想、新方法、新观念和新方案来完成对自己的更新和完善，以便能在协调社会政治经济关系和满足社会需求方面更加得心应手。如前所述，从本质上讲，动态性是公共政策的基本特征之一，而始终处于动态变化之中的公共政策必然会在合理利用原有政策资源的基础上，对自身能力寻求更高层次的突破。释放已有能量，充分挖掘潜能，创造新的能力，这就是公共政策在功能上的创新性。

（二）通过公共政策实现公共管理价值的途径

公共政策对实现公共管理的价值具有重要意义，具体而言，其实现途径主要体现在实现公共管理价值导向与建构公共管理运作平台两个层面。

1.实现公共管理的价值导向

公共政策的价值是公共政策主体对公共政策价值关系、价值创造活动及结果的反映，并由此形成较稳定的心理取向、评判标准和行为定势。公共政策的价值应与公共管理的整体价值相一致。公共政策通过外化的形式，使公共管理的整体价值得以具体的体现和实现，因此，公共政策通过价值导向实现公共管理的价值。

公共管理的价值观具体来说就是人们认可的公共管理的方向、原则和标准，也就是在公共管理过程中人们对正义、公平、责任性与服务性等基本理念的认同和实践。对公共政策主体而言，通过公共政策的实施实现公共管理的价值需要对上述价值和理念有正确的认知、情感和态度，并把这些价值和理念体现于公共政策之中。共同的价值观是公共政策过程得以顺利推进的保障。对于公共政策对象——公众而言，公共管理的价值观体现在具体的政策实施过程中公众心理与行为对公共政策认可和支持的程度，并由此直接影响到他们对公共管理主体的认可、支持和信任的程度。公共管理的价值观在公共管理过程中居于核心地位，它必然会对政府公共政策规划的目标和方向产生基础性、规定性的影响。

在对具体政策的价值分析的基础之上，在现实公共管理过程中，公共政策的价值观导向作用还表现在对价值观的整合上。公共政策主体与公共管理主体在相当程度上是一致的。价值观整合的过程是公共政策主体通过决策这一公共管理的重要机制，为整体和具体的公共管理活动提供了指导性思路；公共政策过程通过制度性规范实现公共管理价值观的整合。通过这些方式的整合，公共政策及公共管理的价值得以实现。

2.建构公共管理稳定的运行平台

公共政策是公共管理的重要的和主要的组成部分。公共管理系统性的运行活动包括计划、组织、指挥、控制、协调等多个功能环节，而所有这些都是决策和实施决策的过程。因此，从这一意义上，西蒙说：“管理就是决策。”^[3]公共政策过程即公共政策制定、执行、反馈和评估的过程，以构建起能实现公共管理这些功能的稳定平台。

（1）公共决策是公共管理的起点。整个公共政策过程构成公共管理的重要路径。政策问题的产生、政策制定、政策沟通、政策执行、政策评估的过程是一项公共决策的系统工程。通过这个过程，公共组织与外部环境（政策对象与政策环境）之间进行信息交换与互动，不断地进行政策输入与输出、再输入、再输出的循环。依据这一路径，公共管理不同领域中的目标在公共政策过程中的不同阶段被分解为具体的管理目标，形成操作性的管理活动，以实现公共利益。

（2）公共决策贯穿公共管理过程的始终。公共决策不仅为公共管理的展开提供了起点，而且公共管理的其他环节也包含着决策活动，从而构成了行政决策。在现代社会，两者的边界已很难明确区分，公共决策和行政决策已经渗入公共管理的细节之中。如在公共管理过程中一旦由于实际环境的变化出现与预期相偏离的情况，某一方案的执行过程要及时进行纠正。这本身就是再决策的过程。从这个意义上说，公共管理与公共决策存在着互相渗透的密切关系，公共管理的实际运行是一系列公共决策的结果。

（3）公共决策是公共管理履行各项功能的基础。公共管理要为实现管理目标作出计划安排，要为实现目标动员、整合各种资源并组织相应的人员、机构，要建立统一有效的指挥与领导中心，要对管理过程的各种行为进行控制，要使相关的不同机构、人员间分工合作并协调它们的相互关系。这些功能的履行都要以公共决策为基础，都要形成系统的管理过程，以实现高效的管理。

从根本上说，实际上，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，即人类的社会性、生物性的生产和再生产的过程中，人们在对于所需资源的获取、生产、分配或交换的过程中，会在不同范围内和层面上产生冲突和矛盾，需要必要的、适当的公共政策对之进行规制和调节。而正是这种所有公共政策形成和实施的过程，构建了公共管理的运行平台。

本章小结

公共政策，是指政府、执政党、其他管理社会公共事务的社会团体所制定的用以规范机关、团体和个人的行为准则，它具体表现为一系列谋略、法律法规、指令、措施、办法、条例、方针、路线等，并通过一定的政治行为表现出来。公共政策的要素包括公共政策主体、公共政策客体、公共政策环境、公共政策过程、公共政策目标、公共政策方法等方面。公共政策的类型有：总政策、基本政策和具体政策；政治政策、经济政策、社会政策和文化政策；分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策等。有五种典型的决策模型：理性决策模型（包括完全理性决策模型和有限理性决策模型）、渐进决策模型、系统决策模型、集团决策模型、精英决策模型等。

公共政策运行过程包括政策问题的确认、政策规划、政策执行、政策评估与监控等几个环节。公共政策在现代公共管理中主要发挥的功能是：引导功能；调控功能；分配功能；创新功能。通过公共政策实现公共管理价值的途径是：实现公共管理的价值导向；建构公共管理稳定的运行平台——其内涵包括：公共决策是公共管理的起点；公共决策贯穿公共管理过程的始终；公共决策是公共管理履行各项功能的基础；正是这种所有公共政策形成和实施的过程，构建了公共管理的运行平台。

重要概念

公共政策　　总政策　　基本政策　　具体政策　　分配性政策　　调节性政策　理性决策模型　　完全理性决策模型　　有限理性决策模型　　渐进决策模型　　系统决策模型集　　团决策模型　　精英决策模型政策问题　　政策议程　　政策规划　　政策评估　　政策监控

案例分析

【案例】民间独立研究是国家决策科学化的保障

　　　　——对话印度政策研究中心主席西瓦教授

在印度公共政策制定中很有影响力的西瓦教授（Sivaramamakrishnan），参加了北京和上海的一系列学术交流活动。西瓦教授曾任印度中央政府的国务秘书及世界银行顾问，现任“印度政策研究中心”（Center for Policy Research，India）主席。以下是南方周末记者郭宇宽与西瓦教授的对话。

独立于政府的政策研究机构必不可少

听你的机构的名字，很多人会以为这是一个政府部门。

西瓦：当然不是，我们的影响力，恰恰因为我们不是政府的机构。政府里面也有一些研究性质的机构，但政府框架内的研究容易带有部门利益的色彩，无法保证中立，如果只有他们的声音，很难保障公共政策的制定过程能够符合公共利益。

你们的机构在创建之初就独立于政府么？

西瓦：是的。我们当初就是为了能在政府之外有不同声音，所以几个学者，其中既有政府部长级的退休官员，也有海归学者，一起发起了这样一个政策研究机构。

当时注册困难么？

西瓦：不困难，印度法律保障了民间结社和组织的自由，你只要凑上7个人，组织个什么政党也没关系，政府无权阻止你注册。

你们享受免税政策么？

西瓦：当然，我们是非营利机构，也就是说，我们筹集的资金都是用于研究的，包括研究人员津贴，并不给投资者带来盈利。而且因为我们从事的政策研究有利于公益事业，我们就说服政府减免税费，以在当时非常低廉的价格，卖给了我们一块小小的土地，盖了我们的办公楼。

能不能举一个例子，同样的研究如果独立于政府的部门，会起到什么不同的作用？

西瓦：这样的例子太多了，除了政府特殊利益以外，政府的角色也注定了它的很多研究很难作出成绩，比如印巴问题就比较棘手；印度和孟加拉经常为了水资源问题产生纠纷，政府也很难作客观的研究，它必须在选民面前作秀，因为在民主国家，如果一个政治家在国家利益上对邻国态度不够强硬，往往会被国内骂作卖国贼。但如果两国的政治人物都这样作秀，问题就永远没法解决，甚至可能发展出地区冲突。这时候我们这样的研究机构就能发挥政府起不到的作用，我们可以和别的国家的专家学者、研究机构心平气和地坐下来谈，我们没有面子的包袱，可以充分地讨论出大家都能接受的建设性方案，再回过头来影响各自的国会和政府，这样实现双赢。这种民间工作是政府替代不了的。

公信力是我们的生命

你们的运作资金有多少？来自何处？

西瓦：资金都来自于研究项目，我们的研究员自由规划自己的研究项目，然后向外面的基金会，包括政府和各种机构申请研究经费。这几年的经费大约每年有3000万卢比左右。

我们都知道吃人家的嘴软，你们从政府拿钱，还怎么保证你前面说的中立呢？

西瓦：一是项目我们必须自己主导，如果资助有可能干扰我们的独立性，我们就不会接受。而且这些年来，我们获得的政府资助控制在10％～20％之间。我们有一个共识，就是既要和政府保持接触，又不能让自己依赖乃至受制于政府。

能举个例子，你们是怎么和政府博弈的么？

西瓦：比如最近中央政府要搞一个知识经济委员会，由社会各界的精英组成，负责设计如何推动印度的知识经济政策。我们的一位资深研究员也是这个委员会的委员，但是最近一位部长跑出来指手画脚，于是尽管辛格总理都表示挽留，我们这位研究员还是坚持退出这个委员会。因为我们政策研究的独立性是不容干涉的。

那你们做的事情会不会引起政府反感，给你们穿小鞋？

西瓦：他们高兴不高兴，这不是我们考虑的问题，我们角色不一样。我们现在做的一个项目就是监督印度国会，定期出报告，跟踪国会议员的提案和进展情况。就是监督这些国会议员究竟在给老百姓做什么事。有些人可能会很紧张，害怕在选民面前暴露自己的无能。但我前一段时间听国会里几个议长级的领袖说，当然他们也不会公开支持，不过私下对我们的人说，你们的报告对于推进国会议员改善工作很有好处。

会不会有一些商业部门希望通过你们的政策研究来起到游说作用？

西瓦：当然有，印度从事政策游说的机构也很多，有一些是比较公开的，不过这和我们机构的宗旨不符，我们不会沾边。

但是你们的研究经费要向外部筹集，资助者难免带有自己的利益，他们会潜移默化地影响你们吗？

西瓦：要说绝对没有影响可能不现实，但资助我们研究的人或者机构都必须认同我们独立研究的理念，否则就不可能合作。如果我们破坏了这个游戏规则，我们这个机构存在的价值就会受到社会的质疑，如果失去了公信力，很难想象我们这样的机构还能生存下去。

用理性的声音来影响公共意见

作为一个中立独立的机构，你们靠什么途径来影响政策制定？是不是需要和政府保持非常密切的联系，包括和一些有实权的政府官员建立私人关系？

西瓦：早年这种情况比较普遍，研究机构往往靠自己与政府官员的私人关系才能影响到政府的决策。以至于很多研究机构积极地邀请退休官员加盟，主要是利用他们的人脉关系，过去曾经有人笑话一些研究所成了退休官员疗养院。

不过现在情况已经变了。代议制民主的深入，使得政治家不得不去聆听人民的声音，所以今天印度的政策研究机构并不特别需要去游说政府采纳自己的研究成果，我们的研究成果可以通过研究者个人的影响力和公信力辐射出去，大多数研究成果可以在媒体上发表，或者出版成书籍，我们有一些研究员还经常被电视台邀请作为嘉宾。只要你的研究扎实，公众觉得你的政策建议言之有理，那么公众意见就会受到影响，反过来就会作用于立法机构和政府部门。

（资料来源：郭宇宽.民间独立研究是国家决策科学化的保障.南方周末，2007年7月26日。）

【问题】

公共政策民间研究机构有哪些特点？对我国公共决策的民主化、科学化有何启示？

【解析】

民间政策研究机构在西方叫智库（Think Tank），又称思想库，兴起并繁荣于20世纪70年代。美国智库最为发达，目前全美大约有两千多个，仅华盛顿特区就有一百多个。它们对政治和社会生活有着特殊的影响力，故被称为除立法、行政、司法和媒体以外的“第五权力中心”。从这篇对话中我们可以总结出这类政策研究机构的特点：第一，非政府性。这类机构不是政府部门，也标榜不代表任何地区、行业或社会集团的利益。第二，非营利性。研究机构的宗旨不是为了赚钱获利，研究产品也不直接转化为财富。第三，公信力。坚持独立研究的立场，并使自己的研究成果对公共政策适时产生影响。

就我国而言，现有公共政策研究机构多具有官方或半官方的身份，而民间研究力量还不够强大，仍有较大发展空间。随着政府职能的转变，科学化、民主化决策成为政府部门普遍遵循的原则，科学决策往往离不开独立、公正的决策咨询，因此，必须推动这类具有中立立场的民间政策研究机构的快速发展。