什么是公共政策？公共政策的含义与特征

1．1　公共政策的含义与特征

公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产出。从20世纪80年代开始，西方的公共政策知识陆续传入中国，并与正在发展的改革开放实践结合起来，“公共政策”（public policy）这一概念已经成为政府组织、非政府组织（NGO）和学术界的流行话语。

1．1．1　公共政策的含义

公共政策是什么？西方学术界和中国学术界并未形成一致的看法。

公共行政学的创始人之一、美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrew Wilson）认为：公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法则。^[1]公共政策学的创始人之一哈罗德·拉斯韦尔（Harold D．Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A．Kaplan）认为：公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划。^[2]政治学学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为：公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。^[3]政策论研究者托马斯·戴伊（Thomas R．Dye）认为，公共政策是涉及大量人力和资源或关系到很多人的政府决策；公共政策就是政府的作为（to do）或不作为（not to do）。^[4]决策论研究者詹姆斯·安德森（James E．Anderson）认为，各个政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的^[5]。

从上述西方学者的公共政策定义中，我们可以看到：有的侧重以政策职能为中心内容进行界定，如伊斯顿等；有的侧重以政策形式为中心内容进行界定，如戴伊等；有的侧重以决策过程为中心内容进行界定，如安德森等；此外有的学者如罗伯特·艾斯通（Robert Teyestone）还把公共政策界定为政府及其环境的关系^[6]，等等。虽然他们在公共政策界定上有不少遗憾，但基本上概括了它的主要含义：（1）公共政策是由政府或其他权威人士制定的计划和规划；（2）公共政策是一系列活动组成的过程；（3）公共政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发的或盲目的行为；（4）公共政策能调整社会的利益关系，是对社会所作的权威性价值分配；（5）公共政策申明了政府有所为，有所不为。

中国学者根据西方学者的定义，并结合自己的研究，也对公共政策（政策）提出了许多定义。台湾地区学者林水波、张世贤移植了戴伊的定义，认为“公共政策是政府选择作为或不作为的行为”。^[7]伍启元指出，公共政策是一个政府对公私行动所作出的指引。^[8]大陆学者孙光认为，政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。^[9]张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。^[10]兰秉洁认为，政策是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向。^[11]林德金认为，政策是管理部门为了使社会或社会中一个区域向正确方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。^[12]陈庆云认为，公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。^[13]陈振明认为，公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定的时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。^[14]

从关于公共政策的界定中可以看出，我国大陆学者所下的定义基本上是西方学者观点的综合，并强调政党与政府政策主体地位，但往往忽略社会团体的主体性和政策过程特点；我国台湾学者所下的定义基本上照搬了西方学者观点，但在一定程度上忽视了对政党作用的强调。综合西方学者和中国学者的定义，我们可以从以下几方面把握公共政策的内涵：

第一，公共政策主体。公共政策主体是指公共政策制定者，它可以是国家权威机构、政府部门、政党及其各类政治或社会团体，也可以是国际性组织，如联合国、欧盟、东盟等。不同的政策主体制定的政策有不同的适用范围。

第二，公共政策目标。一定的公共政策都要达到一定的任务和目的，具有明确的方向性。这种任务和目标具有双重性，一方面服务于政治统治，另一方面服务于公共事务。两者既有联系，又有区别，前者保障后者，后者服从前者。

第三，公共政策过程。公共政策是一个活动过程，具有动态性。任何一项公共政策都有酝酿、制定、执行、评估、终结等环节。它服务于某一特定的历史时期，或着眼于解决某一特定的问题。政策不是面向过去，而是着眼于现在，面向未来。

第四，公共政策形式。公共政策的表现形式有法律、命令、声明、指示、计划、措施、办法、方法、条例、策略等。这些都是政策主体为完成特定目标而采取的行为及其准则。

第五，公共政策功能。公共政策能调整全社会的利益关系，调动各方面的积极性，促进社会公平和发展。它是一种行为准则或行为规范，它规定作用对象或政策客体应当做什么或不应当做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为受限制。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。

我们认为，公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。

1．1．2　公共政策的特征

从上述公共政策内涵的理解出发，根据公共政策本质属性和自身规律，我们认为，公共政策具有公共性、整体性、动态性、规范性、目的性、权威性、多样性等特点。

（1）公共性。公共政策的意思与其字面意思相同，顾名思义，就是为“公共”而制定的“政策”。^[15]公共政策是根据公众意志、满足公众利益，公共权力机构对公共领域进行社会公共管理，维护社会公正，确保社会公平，协调公众利益，促进社会全面发展的措施和手段。“公共”是在公域基础上，反映公意，维护公正，体现公平，事务公开，满足公益。公正性、公平性、公开性是公共性的三个基本维度。^[16]也就是说，公共政策的公共性首先要表现为公众性。公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发，制定和实施各种行为规范。政治系统中占据统治地位的阶级、政党，以及贯彻统治阶级意志的政府要反映和满足社会绝大多数公众利益和愿望。如果离开了绝大多数公众，公共政策就有可能变为某些个人、团体、阶层牟取私利的工具。如果背离了绝大多数公众意志，政府和政策的合法性都将丧失基础，此所谓“水可载舟，亦可覆舟”。

公共政策的公共性还可表现在它的合法性上。从一般意义上讲，公共性即合法性。公共政策是政治系统或公共权力机构协调和平衡公众利益的途径与手段。任何公共政策要能让公众接受，在实际生活中发挥作用，就必须从内容到形式都是合法的。所谓内容的合法，是指公共政策所规定的行为准则、所实施的计划措施，能使公众利益得到协调、平衡、符合多数人的、长远的利益要求，受到公众的认可和接受。所谓形式的合法，是指公共政策的制定、执行、评估，必须是法定主体按照法定程序进行的活动。离开了合法性，公共政策也就失去了生存的法律基础，也就丧失了权威性和严肃性，得不到贯彻和落实，最终无法发挥公共管理的作用。没有合法性，就谈不上公共性；离开了公共性，也就不具有合法性。

（2）整体性。公共政策是一个系统，是一个由各种政策相互作用、相互制约而构成的有机整体。总政策决定了其他具体政策的目标和原则，是具体政策制定的重要依据。没有总政策，也就无法产生其他各项具体政策。同时各项基本政策或具体政策又决定了总政策确定的目标和原则能否实现。没有各项基本政策和具体政策，以及不同政策之间的联系与配合，也就没有总政策存在和发展的基础。各种政策之间的相互依存、相互制约的关系，使任何政策都不能孤立存在，不能孤立发挥作用。因此，公共政策的整体性首先就是表现在它的关联性上。例如，能源政策是解决能源问题的，但能源问题必然涉及环境问题，因此能源政策与环境政策要配套。政策配套必须把单项政策作为政策体系的一个有机组成看待，注重政策之间的联系，注重政策的整体效应。

公共政策的整体性还表现在它的层次性上。在政策体系的纵向结构中，高层次政策对低层次政策起着支配作用。但高层次政策的内容多是概括性较强的原则性规定，在实际贯彻中需要逐层分解，制定一系列低层次的政策，才能使高层次的政策得到具体的实施。例如，中央政策和地方政策、宏观政策和微观政策等都是根据不同标准所作的政策层次性分解。如果没有中央政策的支配和指导，地方政策可能变成“诸侯政策”；如果没有地方政策的逐层落实，中央政策可能只是形而上的“束阁政策”。

（3）动态性。公共政策与其他开放系统一样，需要不断地与外界环境交流位置、能量和信息，从而处于不断的运动、变化和发展之中。公共政策的动态性首先表现在它的过程性或阶段性上。公共政策是一个由酝酿、制定、执行、评估到终结等一系列环节所构成的动态的生命过程。例如，当人口的膨胀已严重地阻碍社会发展，并对人们生产、生活构成消极影响，计划生育政策就出台了。为了社会的全面发展，计划生育政策必须得到贯彻落实，同时也必须对制定和执行这项政策进行反馈和评估，及时发现新出现的问题。但当人们已经接受和普遍遵从少生、优生的理念，人口呈负增长或趋老龄化态势时，计划生育政策也就没有执行的必要了。

公共政策的动态性也表现在它的开放性或灵活性上。就政策本身来说，即使是解决一个稍微复杂的社会问题，也不可能一次制定政策就达到“最佳”的程度，需要政策在与社会环境的相互作用中，不断地进行调整、修订和完善，才能逐步做到优化。政策制定者必须根据社会的发展和人们利益需要的变化，调整和修正已有缺陷的公共政策，搞好政策优化和政策创新，增强公共政策对外界环境的应变力。例如，WTO时代的政府必须根据世界经济形势变化发展的要求，废除原有过时政策，及时制定新的、适时的政策，防止出现政策滞后现象，以适应经济全球化的信息时代的需要。

当然，政策的稳定性是公共政策动态性的特殊表现形式。在政策运动过程的每一阶段中，政策处于相对的稳定状态。在形成这个特定阶段的特定社会历史条件发生根本变化之前，政策的稳定是必需的。政策的稳定为每一项政策充分发挥自己的作用和功能提供了必不可少的时间和条件。在整个政策体系中，处于核心地位的总目标、总政策，以及处于中间位置的基本政策，稳定性比较大，而处于政策体系“边缘”地带的、与社会环境直接接触的各类具体政策，变动性、灵活性比较大。把握公共政策的稳定性，要防止“朝令夕改”、政策多变，以免变相地理解政策的动态性。从总体上说，公共政策的动态性是绝对的，稳定性是相对的。

（4）规范性。公共政策是政府等公共机构制定、实施的约束社会行为的规范与准则。公共政策的规范性表现在它的权威性上。权威性与合法性紧密相连，没有合法性就无从谈起权威性。公共政策的权威性是政策具有法律的或行政的约束力，必须坚决执行，而不能随意违反。政策之所以具有权威性，是因为它是按照法定程序，经过特定权威机关颁布的；也因为政策符合作用对象的利益而被他们强制服从。

公共政策的规范性也表现在它的强制性上。一项公共政策并不一定符合所有人的利益。即使符合所有人的利益，也存在长远利益和眼前利益相冲突的问题。维护政策的合法性和权威性，使公共政策能够贯彻执行，必须有强制性加以保证，即使这项政策与其利益和价值观相矛盾也要这样做。政策的强制性往往同一些惩罚性的措施相联系，违反政策就要受到惩罚。若缺乏相应的措施，有些政策就会失去其权威性，难以贯彻实施，政策就会成为一纸空文。当然，政策的强制性是有一定限度的，如果政策过分损害了大部分人的利益，则可能导致强烈抵制而失去了合法性。此外，公共政策的性质和功能不同，强制性的程度也不同。某些仅有象征意义的政策，其强制性程度可能较低，甚至不具有强制性。

（5）目的性。任何一项公共政策都是政策主体为实现一定时期内特定的目标或特定的任务而制定的，因而它都具有明确的目的性。公共政策的目的性主要表现在它的功能效用性上。公共政策是根据政策体系的目标以及为实现目标所必需的功能建立起来的。目标是政策的灵魂。政策总是为了完成某项目标而去解决某些问题的，没有问题或不解决问题，就不需要政策。例如，人口问题的解决需要人口政策，污染问题的解决需要环境和能源政策。如果上述政策不能解决人口问题和污染问题，说明该项政策缺乏功效，不能发挥政策效力和效益，也就不能达到政策制定的意图和目的。

公共政策目的性还表现在它的价值相关性。政府制定的公共政策，无论是针对什么领域，都要涉及应当做什么、禁止做什么，要达到什么目标以及怎样做等问题，这些问题与制定者信奉的价值观密切相关。政策制定的价值观会影响公共政策的目标和行动方向，公共政策的目的性也就体现了制定者的价值观。在围绕政策目的的问题上，信奉不同的价值观的政策制定者会表现出很大差异，在执行公共政策上信奉不同的价值观的政策执行者也往往带有不同的立场和行为倾向。这就要求在执行过程中，尽量做到价值中立，即不受任何个人或团体的价值观所左右。但在实际操作过程中，做到价值中立则十分困难，只能说逐步向价值中立状态逼近。政策的制定与实施主体主要是政党和国家，它是阶级社会亦即政治社会的产物，于是价值相关性演变为或包含阶级性和政治性。在实际的社会政治生活中，任何阶级的政党和任何一个阶级统治的政治国家，都必然要制定出反映自己意志和维护自己根本利益的政策，因而也就必然地使政策的目的性具有鲜明的阶级性和政治色彩了。

（6）多样性。在全球化、市场化、信息化等的推动下，人类事务日益增多，政府及其他社会管理部门的公共管理也日益增强，公共政策也日益丰富化、多样化。公共政策的多样性表现为内容的丰富性，这主要体现在经济领域、社会领域、国际领域的公共政策日益增多上。在现代市场经济条件下，政府不仅仅是“守门人”，而且也是“掌舵者”。政府不仅要制定和实施政策以调节宏观经济、保持经济稳定和劳动者的充分就业，而且还要利用一系列政策来培育、规范市场。随着公共问题日益增多，政府扩展了社会职能，在诸如社会公平、社会保障、社会安全、国民教育、公共交通、环境保护等方面广泛地制定了大量的公共政策。它跨越疆域国界而变为全球政策。例如，公海的共同开发和利用、外层空间的开发和利用、核能的和平利用、恐怖主义和“克隆人”等种种问题。

公共政策的多样性也表现在它的功能的多重性。由于整个社会是一个相互联系的有机系统，政府所指引的行动会牵涉到社会的方方面面，因而其功能往往不是单一的。这些功能中既有政府和社会期望的正功能，也有不希望的负功能；既有易于发现的显性功能，也有难以觉察的隐性功能；既有意料之中的，也有始料未及的。当然，公共政策功能的多重性可能也会造成公共政策选择的困难。例如，抑制通货膨胀与加速经济增长的“二律背反”就是这种状况的映照。抑制通货膨胀必须减少货币投放量，而加快经济增长的要求正好相反；经济快速增长有助于解决失业问题，但减少失业又会加重通货膨胀，而最糟糕的情况是，由于公共政策的摇摆不定，有可能造成经济衰退与通货膨胀同时出现的“滞胀”（stagflation）现象。