公共政策问题的含义与特征

确立公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，但要准确确定公共政策问题必须要明确公共政策问题的含义与特征。

（一）公共政策问题的含义

公共政策问题是一种特殊的社会问题。因此，要弄清公共政策问题的含义就必须先弄清私人问题、公共问题与政策问题之间的联系与区别。

1.私人问题

在社会问题中，有不少问题仅仅涉及少数几个人，它与其他多数人没有联系，这类社会问题称为私人问题。换句话说，私人问题的影响范围仅仅局限于某些个人，对其他人或公共领域没有影响。例如，李某经常与妻子吵架；张三打篮球扭伤了腿；某企业产品出现严重的积压。这些都是私人问题，因为李某与妻子吵架，张三扭伤腿，都仅仅是他们的个人行为，其后果也由个人承担。由于私人问题仅仅与个人有关，那么私人问题的解决当然也由个人负责。然而，这并不意味着私人问题的产生与社会因素没有任何瓜葛。事实上，私人问题的产生往往是由社会因素导致的，因此，私人问题可以理解为就是一种社会问题。例如，夫妻之间经常吵架，表面上是夫妻之间的问题，但实际上，夫妻之间经常吵架在很大程度受社会因素的影响，婚姻观念的改变、女权主义的兴起、工作压力过大等都可能是促使夫妻之间经常吵架的社会因素。因此，私人问题的解决不仅仅从个人身上找原因，还需要找出私人问题产生背后的社会因素。

2.公共问题

所谓公共问题，就是在公共领域体现出来对多数社会公众都产生直接影响的社会问题。约翰·杜威（John Dewey）认为：“总的来说，我们把那些影响广（包括对不直接相关的人有影响）的问题称之为公共问题；而把影响有限，只涉及一个或少数几个人的问题看作是私人问题”。公共问题是在多数人身上体现出来的问题。

公共问题具有不可分割性和社会共享性，即公共问题一旦产生，它将对所有个体或团体产生的影响都是相同的，没有一个个体或团体可以置身于这些问题之外。例如前面谈到的有毒气体排放，只要是在该区域的人们，都会受到有毒气体的影响，概莫能外。而当空气污染水平降低时，所有在该地区的人们都将获益，不可能排除某个人不让其享受这一好处。

由于公共问题产生普遍的社会影响，因而它将引起社会的关注，新闻传媒、网络、社团组织和政府有关部门等都会对公共问题表现出高度的关注。同时，由于公共问题的范围较为广泛，因而个人通常没有足够的力量来解决；由于公共问题往往是由社会因素导致的，因而公共问题的解决不应由个人负主要责任。公共问题的解决需要依靠社会力量和众多人的行动。政府作为公共部门和社会权威机构的代表，应该在公共问题的解决方面负有主要责任。

3.政策问题

社会在运行过程中往往会出现大量的各种各样的公共问题，看看这个清单，就知道公共问题多得数不胜数：空气污染、水污染、资源稀缺、土地流失、自然灾害、教育不公平、穷人看不起病、贫富差距、住房问题、人口结构失衡、抢劫、偷盗……政府要解决公共问题，就需要搜寻公共问题。然而，并非所有的公共问题都能够引起政府的注意，进入政府的视野；另外，即使有些公共问题引起了政府注意，但由于问题过于复杂或者出于某种利益的考虑，政府也会对这些公共问题采取漠视态度。因此，在实际中，很多公共问题并没有进入政府议程，真正得到政府重视，并进入政府的政策议程的公共问题只是少数而已。那些受到政府重视并进入政府议程的公共问题便由一般的公共问题转化为政策问题。

对于政策问题的含义，政策学家各自有不同的界定。安德森认为：“从政策意图的角度看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。”邓恩认为：“政策问题时有待实现的价值、需要或发展机会，它不管是怎样被确定的，都可以通过公共行为实现。”国内有学者认为：“政策问题是指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题。”

本书认为，所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

（二）公共政策问题的性质

依照美国学者邓恩的看法，当代公共政策问题具有下列特征^[6]：

1.政策问题的动态性（dynamics）

社会总是处于发展运动过程中，因此，社会机体上产生的政策问题也处于发展变化过程中。政策问题的动态性主要是指，由于作用于政策问题的经济、政治、社会和自然环境发生了变化，那么政策问题的性质、程度、影响范围也随之发生变化。政策问题的动态性不仅体现为政策问题的性质、程度、影响范围等发生变化，还体现为旧政策问题的消失和新政策问题的产生。例如，某位官员贪污腐败，那么对这位官员的违法行为进行惩处属于法律问题，然而当这位官员携巨款逃到某个国家，而该国拒绝引渡时，那么这个问题就可能演变为导致两国争执的政治问题。再如，在改革开放之前，电力供应紧张是一个较为严重的政策问题，改革开放之后，随着发电设施的建设，电力供应紧张问题也随之消失了。

政策问题的动态性提示我们，在政策问题分析时，必须要看到政策问题的发展变化性，积极寻找新的解决方案，防止陷入因政策问题变化而造成的被动局面。“问题和解决方案都在经常变动，因此问题并不等在那儿听候解决——尽管方案要解决的问题不会过时，方案却会过时。”

2.政策问题的关联性（interdependence）

政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上某一领域的政策问题，往往会影响到其他领域的政策问题，不同领域的政策问题是相互关联着的。如能源问题会影响到卫生与就业等政策问题。在西欧面临着能源危机的形势之下，法国和德国为了寻求可扩大的能源，决定在莱茵河上修建原子能发电站，并明确规定能源问题独立于其他一切政策问题之外。于是一位观察家写道：不久的将来，疟疾会成为欧洲的主要流行病，这是由于原子能发电站利用莱茵河水作为冷却系统，从而使河水的温度达到了引发疟疾的蚊虫可大力繁殖的范围之内。

政策问题的关联性特征增加了解决政策问题的难度。它要求我们在制定政策、解决问题时，必须树立整体协调的观念，将某一问题视为整体问题不可分割的重要组成部分，防范“只见树木不见森林”的错误。

3.政策问题的主观性（subjectivity）

政策问题是思想作用于环境的产物。政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。有些社会问题已经存在，但由于种种原因，未能被制定政策的机构和人员所认识，即公众的政策诉求没有引起相应重视；有些社会问题在特定时空条件下并不是最带有普遍性与急迫性的问题，但却有可能被某些政策制定者确定为政策问题。此外，在对政策问题认识的正确程度和深刻程度上也存在主观性，在很大程度上取决于政策制定者的认知能力和价值取向。有学者针对政策问题的主观性指出：“我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知。”^[7]虽然政策问题有其客观情势，但最主要的是人类以概念诠释问题情境的感觉产物，是人类心智的产物（Mental Artifacts）。

（三）公共政策问题的来源

公共政策问题的来源有两方面：

1.社会问题经过各种媒介的传播，逐渐进入各级政策研究部门或政策决策部门，政策研究部门或政策决策部门根据政策问题判断和筛选的准则，最终从众多的社会问题中确定出政策问题。这种社会问题是已经成为现实的问题，是社会期望与社会业已存在的问题之间的差距。

2.政策研究部门或政策决策部门，在研究社会问题或制定相应政策过程中，认为可能产生新的社会问题，为了避免新的问题负面效应的产生，而制定的相应政策。这种问题是预期的社会问题，是在可预见的将来，不采取相应政策措施极有可能出现的问题。

（四）公共政策问题的构成条件

根据上述定义，公共政策问题的基本内涵应主要包括如下五个方面：

1.社会客观现象或问题情境

政策问题意味着理想与现实之间的差距，这种差距是一种客观存在，它不以人的意志为转移，而且可以为人们观察到和感觉到。例如，空气污染、山体滑坡、地震、台风、暴雨、交通拥堵等现象，人们一眼就能够看出来，而且这种现象不会以人们的意志为转移。有些政策问题不能够直接被观察到，而往往需要通过专业人员的调查统计分析才得以说明，这些问题也是一种客观存在。例如，交通事故增长率、失业率、通货膨胀率、失学儿童比率、患某种疾病人数的比率等，尽管这些现象所体现的问题往往要通过统计分析才能被人们察觉到，但数据背后隐藏的无疑是一种客观存在。政策问题必须是客观存在的事实，任何捏造的、歪曲的或者主观想象的问题都不属于政策问题。

2.对上述问题的察觉与认同

即使存在上述客观现象或问题情境，倘若它并没有被社会大多数人所察觉，它也只能是一种潜在的社会问题；只有上述现象或问题已为大多数公众所察觉，潜在的社会问题才能变成现实的政策问题。当然，个别社会问题可能并没有被社会大多数人所察觉，但它现实的影响或未来的趋势已为少数有识之士或决策当局所洞察，它也可能进入政策议程，成为政策问题。“对一个潜在的公共政策问题的察觉和定义都取决于受其影响的人数、他们传播这一问题的范围和能力以及使其要求被认为是合法的政策问题的机会。”^[8]

3.价值、利益与规范的冲突

在特定社会条件下，各种不同的行为主体都受到上述社会问题的影响与制约，必然要从自身利益出发，依据一定的价值观念与行为规范，表明自己的态度，从而造成了彼此间的冲突。这种冲突除了表现于个体之间，更多地表现于个体与团体、团体与团体，以至于个体、团体与整个社会之间的矛盾与冲突。上述冲突会使人们产生某种需求或相对被剥夺感，人们普遍认为有必要采取行动改变这种状况。这种冲突激烈到一定程度，就会引起决策当局的重视与行动，此时社会问题就转变为政策问题。

4.团体的活动与力量

让某些个人问题转变为社会问题，直至上升为政策问题，往往不是少数个人行动既能奏效的。在现代社会，人们只有加入一定的团体或组织，以团体或组织的力量和行动才有可能影响政府决策部门。即便是少数权威人物，也必须通过一定的组织行为（如说服执政党或政府职能部门）才能将自己察觉到的社会问题转变成政策问题。

5.政府的必要行动

作为公共利益的代表者和决策权力的行使者，政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件：一是属于政府职能权限范围内的事务，政府不是万能的，不能包揽一切社会问题的治理，有些社会问题需要靠市场交换机制或社会自治机制来解决；二是属于政府能力范围内的事务，有些社会问题虽然属于政府职能范围内的事务，但政府受财力、精力等治理能力的限制，也可能会消极对待某些社会问题。政府作为社会公共权威，考虑问题的出发点理应是社会公共利益。人们常常误认为政府利益就等于社会民众的利益。其实，政府在处理社会问题的过程中必然要考虑自身利益。不仅如此，政府对社会问题的治理，还与外部压力有关，这种外部压力帮助、甚至是迫使政府提出问题、解决问题。总之，社会问题要列入政策议程，必须是那些被认为是很重大的问题，值得政府给予更多的注意，并依法采取政策行动加以解决。