公共政策分析的含义

随着公共政策分析在政策科学中作为一个相对独立方向的发展，政策学家也开始重视对公共政策分析的概念进行界定。公共政策分析（Public Policy Analysis）一词是由美国政策学家查尔斯·林德布洛姆在1958年发表的《政策分析》（Policy Analysis）一文中首次提出来的。^[1]自公共政策分析概念提出来，很多政策学家都从不同角度和不同层面出发对公共政策分析的含义作出界定。概括来说，政策学家对公共政策分析作出界定大体可以划分为五种类型。

第一种类型是从非常宽泛的角度理解公共政策分析，认为公共政策分析是研究社会问题和解决社会问题的学问。斯图亚特·奈格尔（Stuart S.Nagel）和托马斯·戴伊是这种界定的代表。奈格尔认为，政策分析是政府对社会问题决策的性质、原因和效果的研究。戴伊认为，“政策分析的目的是研究政府行为的内容，为什么政府会采取这些行动，以及它们会产生怎样的影响（如果有的话）”^[2]。很明显，戴伊认为公共政策分析是关于政府做什么、公共政策产生原因以及后果的分析。我国政策学家陈庆云也从较为宽泛的角度理解公共政策分析，他指出，“公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究”^[3]。这种对公共政策分析的宽泛理解实际上将公共政策分析等同于政策科学，反映了拉斯韦尔和叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）所倡导的政策科学传统。

第二种类型是从采用分析方法解决政策问题的角度来界定公共政策分析，强调公共政策分析是一门应用性的学科，认为公共政策分析是采用相应的分析方法，产生政策相关知识和信息，分析政策问题和解决政策问题的过程。爱德华·奎德（Edward S.Quade）、查尔斯·沃尔夫（Charles Wolf）和威廉·邓恩（William N.Dunn）是这种界定的代表。兰德公司数学部领导人奎德指出，政策分析是“任何一种以这种方式提供信息的分析，其目的都是为政策制定者运用他们的判断力打下更好的基础……在政策分析中，‘分析’一词是从它最普遍的意义上被使用的；它包括直觉和判断力的运用，包括通过把政策分析分成若干组成部分而对政策进行的检查，还包括新的可替代方案的设计和综合。涉及的活动从为更好地理解预料的问题而进行的研究到已完成方案的评价。有些政策分析是非正式的，仅指详细的思考，然而正式的政策分析要求广泛收集资料和用复杂的数学过程进行精心的计算”^[4]。同为兰德公司的沃尔夫也认为，公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。^[5]

邓恩在奎德和沃尔夫的基础上也提出对公共政策分析的理解，他认为，政策分析是“通过设法综合和改变一些学科的基本内容和方法，提供解决具体政治背景下的问题时可用的政策相关信息，而不再像传统学科那样对经验性规律进行解释。并且，政策分析的目的也不仅仅限于提供‘事实’；政策分析者还设法提供关于价值及可取得行动方法的信息。因此，政策分析不仅包括政策建议，还包括政策评价”^[6]。我国政策学家宋锦洲对公共政策分析的理解与奎德、邓恩等人颇为相似，他认为，“政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的整个政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中，方法论占有主导地位”^[7]。这种对公共政策分析的理解比前一种范围要小，前一种界定只是说公共政策分析是解决社会问题的学问，而这种界定则指出公共政策分析是采用分析方法来解决公共问题的过程。

第三种类型是从备选方案评估和选择的角度界定公共政策分析，认为公共政策分析是对公共政策备选方案的评估和分析，以帮助决策者作选择的过程。小迈克雷（Ducan Macrae，Jr.）、巴顿（Carl V.Patton）和R.M.克朗（R.M.Krone）等人是这种界定的代表。小迈克雷认为，政策分析可以定义为“凭借推力和证据的运用，在一组备选方案中选择出最好的政策”。巴顿认为，“政策分析是关于备选方案（计划或项目）的技术和经济的可行性，政治的可接受性、执行战略和政策选择结果的系统的评估”。克朗认为，从方法论角度看，政策科学包括五个基本范畴：政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估、政策科学的进展。这里所讲的政策分析是指依照政策方案与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种已知备选方案中确定一个最好的政策方案的过程。^[8]斯图亚特·S.尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。^[9]我国政策学家张金马也认为，“政策分析是政策科学的研究方法论。这个规定指出了政策分析的目的、内容，并指出了政策分析与其它相关学科的区别。政策分析的目的是帮助决策者制定和改进政策，它在广泛搜集信息和资料的基础上，帮助决策者阐释目标，寻找备选方案，预测方案的效果，建立模型并对方案作出评估，从而为决策选出最佳行动方案”^[10]。

很明显，从备选方案评估和选择的角度理解公共政策分析，其范围又比前一种对公共政策分析界定的范围要小。前一种对公共政策分析的理解将政策问题、政策目标、政策方案、政策效果都纳入政策分析的范围，而这种对公共政策分析的理解仅仅将政策分析限于对政策方案选择的分析，而不包括对其他环节的分析。

第四种类型是从新型社会关系构建的角度理解公共政策分析。美国学者米切尔·怀特（Michael White）认为，人们很少能选定一劳永逸、自成一体、所有人都能领会的政策。^[11]因此，政策分析的目的并不是要产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，从而产生一种新型的社会相互关系与“社会心理”模式。这种模式不仅能够使人们对政府的某项职能有新的认识，而且还使人们的行为或活动趋于一致，由此减少冲突的可能性。怀特还指出，政策学的传统观点将政策分析视为求解政策问题的技术，这种把“技术手段看得比目的更重要”的观点是对公共政策分析的曲解。从新型社会关系构建的角度看待公共政策分析比将公共政策分析视为解决问题的技术更为重要，因为它把“社会”放在比较突出的位置，为政策分析的技术前景和理想社会之间建立起更好的桥梁。

第五种类型是从强调政策分析作为一种职业来界定公共政策分析。美国政策学家戴维·L.韦默（David L.Weimer）和加拿大政策学家艾丹·R.维宁（Aidan R.Vining）认为，公共政策是“一种客户导向性建议，这些建议与公共决策有关，并反映了社会价值”^[12]。这个定义强调两点内容：一是强调政策分析是一种职业行为，即公共政策分析是政策分析家向其客户提供建议的过程；二是政策分析家所提的建议必须与公共决策有关，体现出社会价值。这并不意味着政策分析者一定要在公共机构工作，在私营机构工作也是可以的，只要他们所作的政策分析考虑到全面的社会影响。^[13]韦默和维宁这样定义公共政策分析，有两个原因，首先是强调政策分析方法应用的重要性，因为如果将政策分析视为一种职业，坚持以提供有用建议给客户为中心，那么自然而然就会意识到学习各种政策分析方法和技巧的重要性。其次是尽管政策分析主要是为客户服务，但是公共政策还将产生一系列社会价值，因此必须强调政策分析中社会价值的重要性，而这点经常被忽视。

如前一节所述，公共政策涵盖社会各个领域，具有复杂性和多样性，不容易对它进行准确的定义。作为公共政策研究方法论的公共政策分析，其含义同样不好界定，因此政策学家从不同角度解释公共政策分析也就不足为怪了。这些对公共政策分析含义的不同解释尽管有可能会引起我们对公共政策分析理解的混乱，然而这些解释本身并没有对错之分，而且还从不同角度反映了公共政策分析的本质，有助于我们从不同视角透视公共政策分析，因此它们都是值得借鉴的。通过对这些公共政策分析含义的分析，我们认为可以这样定义公共政策分析：公共政策分析是指政策分析者为了解决公共问题，采用各种分析方法对公共问题、政策目标、政策方案、政策执行和政策效果进行分析，以向决策机构和决策者提供有关政策信息和建议的过程。对于公共政策分析的含义，我们可以从如下三个方面具体来理解。

首先，政策分析者是政策分析的主体，即具体从事政策分析的人员。他们并不仅仅来自于公共机构，包括大学机构的专家学者、专业机构的分析人员甚至是私营机构的人员，只要他们对公共问题进行分析，所提政策建议涉及社会公众利益，这些人员都可以纳入政策分析者的范畴。因此，政策分析者的范围是较为宽泛的，这点需要与政策制定者或决策者相区别，政策制定者或决策者是公共机构中享有某些公共权力的人员，而政策分析者并不一定享有公共权力，专家学者、专业机构的分析人员和私营机构人员都没有享有公共权力，他们只是接受公共机构的委托向其提供有关政策分析的信息和建议。

其次，公共政策分析的内容并不仅仅是确定政策目标，选择最优的政策方案，而且还包括对公共问题、政策执行和政策效果的分析。由于公共政策动态运行过程包括政策问题认定、政策目标和方案的确定、政策执行、政策评估等环节，因此公共政策分析也理应包括这些内容。在这里需要对公共问题和政策问题作出区分，公共问题是社会上多数成员产生影响的问题，而政策问题是纳入政府议程的公共问题，显然，公共问题的范围大于政策问题。公共政策分析既可能是对政策问题进行分析，也可能是对公共问题进行分析，因为政策分析者并不仅仅是公共机构的人员，专家学者、专业机构的分析人员和私营机构人员也可以就某个公共问题进行分析，向政府提出建议，从而引起政府对该公共问题的注意。

最后，公共政策分析是运用各种分析方法进行的分析。公共政策分析方法包括定量分析方法和定性分析方法两种。定量分析是指“对社会现象的数量特征、数量关系与数量变化的分析，其功能在于提示和描述社会现象的相互作用和发展趋势”^[14]。据此定义，公共政策分析中定量分析方法是指将公共政策的有关特征和内容用数量的形式来表示，并对这些数值进行运算和分析的方法。公共政策分析中的定量分析方法是多种多样的，主要包括成本—收益分析、成本—效用分析、政策问题构建方法、政策规划的方法（排队论、线性规划等）、预测分析（时间序列分析、回归分析、贴现率分析、马尔可夫模型等）、决策分析、政策效果分析等。定性分析是指“根据社会现象或事物所具有的属性和在运动中的矛盾变化，从事物的内在规定性来研究事物的一种方法或角度”^[15]。据此定义，公共政策分析中定性分析方法是指对公共政策有关问题的本质和内在属性进行分析的方法。定性分析方法主要包括德尔斐分析法、价值分析方法、利益分析、可行性分析、超理性分析（运用直觉、灵感、判断力等进行分析）、主观概率预测方法等。在西方国家公共政策分析发展进程中，政策学家非常重视发展和应用定量分析方法，而从近十几年中国公共政策分析发展情况看，政策学家对于定量分析方法的重视程度仍然不够，使得政策分析缺乏合理性和科学性，导致所提政策建议难以为政府部门所接受。因此，不管是为了推动公共政策分析理论的发展，还是加强公共政策分析的实际应用性，都必须重视公共政策定量分析方法，加强定量分析方法的研究和应用。