公共政策系统

3.1.3　公共政策系统

政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。我国学者陈振明将政策系统界定为由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统，三者之间存在着相互依赖和相互作用的关系⁽¹⁵⁾。从系统发生论的途径看，政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是研究政策过程的前提或出发点。

1）政策主体

从哲学意义上讲，“主体”是指一个社会中具有自我意识机能与自觉能动性等特征并从事认识和实践活动的人。政策主体是自觉地从事认识公共政策、能动地参与政策过程的人。一般而言，政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或者组织。政策主体的分类多以官方决策者和非官方参与者进行划分⁽¹⁶⁾，也有的从体制内与体制外⁽¹⁷⁾、国家权威与社会权威⁽¹⁸⁾、直接参与和间接参与等角度对政策主体进行分类。

在政策系统中，政策主体并不是独立存在的一个要素，它是通过公共政策与其他主体发生关系，主体之间最重要的关系体现为“权力”关系。权力是指一些人对另外一些人的控制力和影响力，政策主体的权力就是指主体对政策的目标群体的控制力和影响力。从权力的角度可以将政策主体划分为国家法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体三类⁽¹⁹⁾，这三者的权力依次递减。当然，在不同的政策环境下，针对一项具体的政策，主体的权力分布也会有所不同，因此，政策主体的权力并不是一个恒量，而是一个相对变量，权力的大小在很大程度上取决于政策本身的性质。政策主体的权力序列规定了其利益诉求的能力，因此，政策主体利益关系与主体的权力结构密切相关，这也是本书研究的重要对象。

2）政策客体

哲学意义上的“客体”是指人的认识和实践的对象，即客观世界。政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的政策问题（事）和所要发生作用的目标群体（人）两个方面。

（1）政策问题

问题是指实际状态与社会期望之间的差距。并不是所有的社会问题都能构成政策问题，它是指已进入政策过程的那些公共问题和社会问题。政策问题是指“由于客观情势发生了变化，特定的整体感受到了这种变化，并由于自觉标准价值、经济价值、自我意识等受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等，于是向政府提起有关政府公共政策的既定诉求⁽²⁰⁾”。政策制定是沿着问题—社会问题—公共问题—公共政策问题这条路线发展演化而来。因此，政策问题不仅仅是一种客观存在的状况，而且是人们主观价值判断的产物。

城市发展过程中会产生各种各样的问题。随着城市政府对城市空间发展日益重视，而且有关城市空间发展的重大问题，往往与市民的利益密切相关，因此越来越多有关城市空间发展的问题就成为政府关注的政策问题，比如城市空间结构调整、城市空间发展方向等方面的问题。但是，城市规划所处理的城市问题并不仅仅是城市空间问题，“真正影响规划的社会经济变革”，更重要的是处理通过城市空间使用所反映出来的社会经济问题。

（2）目标群体

尽管政策的目标各式各样、类型千差万别、内容五花八门、规模有大有小，但它总是表现为对一部分人的利益进行分配或调节，对一部分人的行为进行规范或指导。这些受政策影响和制约的社会成员被称为政策的目标团体⁽²¹⁾。所谓目标群体，就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。城市规划的目标团体就是受这些城市规划影响和制约的团体和个人，包括政府、开发机构、公众等。就规划过程中某个具体的个人或团体而言，在不同情境下扮演政策主体和政策客体的不同角色，本书为了简化分析的层次，统一将城市规划所作用的对象，在目标群体这一类纳入到政策主体范畴分析，因此，本书中政策客体仅指政策问题范畴。

3）政策环境

从系统论来看，环境是指某事物发生存在的生态条件或行动所处的背景。一切事物都处于一个更大的系统之中，是这个更大的系统的子系统，而这个更大的系统则构成了该系统的生态环境。因此，我们可以从两个角度考察政策环境：一方面，把公共政策系统视为因变量，研究政策环境对政策制定、执行和监控子系统的影响；另一方面，把政策系统看做自变量，探讨政策系统的输出，即公共政策对环境的作用和影响。有学者把后者看做是公共政策的基本系统，或者称作元系统。

一般而言，公共政策的环境构成包括以下要素：

（1）自然地理环境

政策总是基于特定的自然地理环境下（空间环境）运行的，自然地理环境的特征对政策制定、执行和监控具有重要的影响。城市规划作为空间利益调控的公共政策，自然地理的环境特征甚至决定城市规划的政策取向。在城市化水平较低阶段，城市活动对自然地理环境影响比较弱，空间资源是软约束条件，空间是支撑条件，需要多少投资项目，就提供多少土地；当城市化水平较高时，空间资源成为硬约束条件，空间环境容量成为城市规划运作的前提。

（2）经济环境

首先，社会经济环境是城市政府制定城市规划的基本出发点。一个城市的社会经济条件如何，处于哪个发展阶段，综合实力如何是首先必须考虑的。其次，经济实力是规划制定和实施的基本物质条件。城市空间的生产与建设耗资巨大，规划的制定与实施必须有雄厚的经济实力支持作为保障。另外，由于城市空间发展过程的复杂性和时间跨度的不确定性，规划制定必须基于经济实力允许的范围，并在保留一定余地的情况下，对政策过程以经济上的支持，并由此决定规划的可行性与有效性。否则，如果超越经济实力，过多投入财力、物力，出现经济资源中的资本沉淀，一旦政策环境发生变化，就会使得规划难以执行。最后，社会物质经济利益的分配调节，是城市规划制定的主要根据。城市空间发展的矛盾，实际上也体现人们物质经济利益的矛盾，于是，根植于社会经济关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决，便成为城市规划的启动之源。

（3）政治环境

政策总是在一定的政治体制或制度下制定和实施的。所谓制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利最大化或效用最大化的利益的个人行为”⁽²²⁾。政治环境对政策系统的影响表现在⁽²³⁾：①政治环境决定着公共政策系统的性质。公共权力在各政策主体之间的分配方式以及运行机制的设计决定了政策系统的性质。②政治环境决定着政策系统的民主化程度。只有构建通畅的、制度化的参与途径，让个人和群体参与公共决策，形成多元主体间的良性互动，决策的民主化才能实现。③政治环境决定着公共政策的合法化程度。只有在一个法律制度健全、司法独立、真正做到依法治国、依法行政的社会中，公共政策才有可能从内容到形式都实现合法化。城市规划作为一种政治过程，必然深受整个政治制度环境的影响，同时也决定了其微观的城市规划制度环境。

（4）社会文化环境

历史文化环境包括历史背景、意识形态、民族心理、国民教育程度等内容。历史文化环境对政策系统的影响有：①影响公共政策系统运行所需的智力条件。在一个教育科技与文化发达的社会，可以为政策系统运行的各个环节配备高素质的人才，从而提高政策系统运行的效率。②影响政策系统运行的伦理和心理条件。如果一个社会具有良好的历史文化传统，政策系统运行起来比较顺畅，摩擦较少。城市规划的运作过程需要广泛的政策主体的参与，而社会文化环境塑造出来的政策主体必将对城市规划过程和城市规划系统产生深刻影响。

（5）国际环境

国际环境既包括全球范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、全球秩序及相应的规则，也包括了对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。城市规划作为公共政策也受到国际环境的影响，主要表现在以下方面：①国际环境影响公共政策系统的价值选择。当今世界全球经济一体化使国家之间的经济竞争体现为城市之间的竞争，在此背景下，城市规划被赋予促进经济发展的功能，“发展是硬道理”的价值观也折射到城市规划系统的价值选择方面。②国际环境影响公共政策系统的参照系选择。全球化趋势要求一个国家或地区的公共政策系统打破故步自封，与其他国家或地区的政策系统开展竞争与合作。反映到城市规划方面，改革开放以来，西方国家的城市规划体系对我国城市规划变革产生了深刻的影响，成为我国城市规划体系改革的重要参考坐标。③国际环境影响公共政策系统的性质。在全球化、市场化和信息化的影响下，一个国家或地区的公共政策系统越来越受到国际组织、跨国公司的制约，它们直接或间接地参与到一个国家或地区内部的政策制定与执行中，甚至使其在某些政策领域丧失了部分决策权。比如，一个跨国公司的大型投资项目，极有可能改变某个城市既定的城市规划格局⁽²⁴⁾。