教育政策的公共政策属性

二、教育政策的公共政策属性

教育政策是对教育领域的利益分配与利益关系调整，教育领域的利益分配为什么必须由并且可以由政策这一公权力活动来实现呢？这涉及教育政策的公共属性及其存在的正当性等基础问题。

（一）国家的教育权责及其公共性来源

教育成为社会公共事务并主要由政府主办和管理，是现代国家观念上的共识和行动中的事实，并以法律形式固定下来。1949—1975年，全世界共有110个国家颁布新宪法，其中60个国家在宪法中规定了公民的受教育权，占这一时期颁布的宪法总数的54.5%。⁽²⁹⁾至2003年，世界上有成文宪法的国家中，仅有43个国家的宪法未对教育权作出规定，另外144个国家的宪法则对此作出了不同程度的规定。⁽³⁰⁾以我国为例《，中华人民共和国宪法》第四十六条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，同时，我国已颁布八部教育专门法，⁽³¹⁾具体规定政府在保障公民受教育权利中的责任。现代国家宪法能够规定公民具有受教育的权利和义务的前提是国家拥有教育权，即国家拥有举办和管理教育的权力。以这一权力为前提，国家才应然地承担起保障公民行使教育权利和履行教育义务的责任。国家举办和管理教育的权责是教育政策存在的正当性基础。

政府的教育权责并不是与生俱来的自然权责。从世界范围看，在工业化国家诞生前，各类教育都不由国家实施，“家庭的教育权利是一种自然的、渊源深远的权能”。⁽³²⁾19世纪，随着工业化的发展，大量缺乏文化、目不识丁从而难以“驾驭”的劳动者成了工业化生产发展的障碍，而传统的家庭式、学徒式的人才培养方式，无论在人才培养的规模（数量）上还是质量（内容）上，都已远远不能适应机器化大生产对具有读、写、算（3R）等基本文化知识的劳动者的需求。社会对劳动者数量和规格的要求增强了，劳动者自身所需要的知识和能力也较过去有了很大的变化和提高。这样的社会大背景迫使社会个体和整体都需要借助比原来所有的行会、教会更为强大的社会机器的力量来发展和管理教育，普及科学知识。与此同时，生产力与生产关系的变革也带来了政治结构的巨大改变，现代国家将原本分散在地方的权力集中至中央，成为最权威和有力的社会机器。原本分散在家庭、社会、行会、教会手中的教育权力也自然逐渐上移集中，由国家统一管辖。1919年，德国《魏玛宪法》（Weimarer Verfassung）⁽³³⁾在历史上首次将公民受教育权、免费义务教育以及政府在公民教育中的权力写入宪法，其中第一百二十条规定，“教育子女，使之受身体、精神及社会上之美德，为父母之最高义务及自然权利。关于其实行，由政治机关监督”；第一百四十五条规定“，受国民小学教育为国民普通义务。就学习期限，至少八学年，国民小学及完成学校之授课及教育用品完全免费”。在此之后，世界各国逐渐通过教育入宪和教育立法的形式，确立了国家的教育权。国家通过“规定全面的教育政策和目标、制定教育发展规划和计划、筹措教育经费和分配教育资源、编写和审定教科书、审批和设置教育教学机构等等来控制教育活动”，一步步地建立了现代教育制度。⁽³⁴⁾在这一发展演进过程中，政府的教育权是随现代民族国家政府职能的扩大、公共管理的规范化而产生发展的。而从社会契约的角度来理解，国家的教育权来自家庭、社会的委托。⁽³⁵⁾家庭、社会将自己拥有的教育权力部分地交付给政府行使，国家在掌握这部分教育权力的同时，也应然地承担起满足社会、家庭教育需要的责任。该责任的范围和程度与其获得的教育权力对等。因此，国家的教育权力源于公众，服务于公共。国家对教育的管理调控，包括对教育利益的分配和调整，不仅要满足国家的利益，其正当性基础还在于满足社会和家庭的教育利益。

（二）教育政策的公共政策属性及其公益性追求

作为当代国家举办教育、管理教育的必需手段，教育政策依靠国家的强制力量发挥行政效力和法律效力，对教育的普及和发展产生直接而强有力的影响。以国家为主体制定的教育政策随现代国家的发展而发展，其发挥效力所依托的教育公权力源于公众的委托让渡，因此，教育政策存在的正当性基础在于对公共教育需求的满足。教育政策是公共政策在教育领域的具体表现，应当服务于公共，协调政府与家庭、教育组织、地方团体及其他利益相关者等主体之间以教育权的分配为核心的教育利益关系，维护公共教育利益。

教育政策的公共属性决定了它与医疗政策、治安政策、社会福利政策等同属公共政策，是公共政策在教育领域的具体表现。对于教育政策与公共政策的这一从属关系，彼得森（P.E.Peterson）从政策技术的角度予以肯定:“教育政策的制定与其他政策相比并没有更多自由……并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别，以至于对它们的研究需要特殊的分析、特别的概念或者特殊的方法。”⁽³⁶⁾尽管我们并不认同这一忽视教育问题独特性，将教育政策问题等同于一般公共政策问题的简化主义倾向，但从另一个角度来说，它又说明教育政策在政策科学谱系中的位置:作为公共政策体系分支的组成部分，教育政策与卫生政策、福利政策等其他公共政策一起有机构成了公共政策的总体。而对教育政策的研究通常也遵循公共政策研究的框架，研究政策实践、政策系统、政策过程等。

教育政策作为一国公共政策体系的有机组成部分，以解决公共教育问题、满足公共教育利益为出发点，必须体现全体公众的教育利益。公益性是教育政策的基本性质，公益是教育政策的应然追求。与此同时，虽然教育政策的公益性在性质上与其他公共政策一致，但就内容和形式而言，教育政策有其特殊性:教育这一准公共物品，其公益性主要通过非营利性的教育组织提供非商品性的教育服务来实现，因而，教育政策公益性的实现主要在于通过这种非营利性和非商品性的路径保障公共教育需求的落实。在这一点上，教育政策与在更大程度上允许市场参与和营利性活动的一般公共政策存在显著差异。

需要说明的是，由于具体政治制度和社会结构的差异，在一些阶级矛盾较激烈的社会，作为统治者的特权集团为了维护自身利益，将自身集团利益凌驾于公共利益之上，其教育政策的制定和执行存在明显的利益偏向。这种情况下的教育政策乃至更大范围的公共政策，已经背离作为政策本身应有的公益性追求，没有履行应尽的满足公众教育需要的义务，客观上破坏了作为自身存在基础的社会契约，其存在的合法性与正当性面临质疑，不属于本书所讨论的科学的教育政策范畴。