生育政策的历史流变

8.1生育政策的历史流变

中国是世界上人口最多的发展中国家，中国的人口发展不仅关乎民族国家的命运，也影响到全人类的前途。1949年以来，中国生育制度先后经历了从理论争鸣、政策调适到法制建构的发展历程，逐步完成了从节制生育向计划生育的话语转换，也初步实现了从强制性变迁向诱致性变迁的体制转型。回顾与反思60余年来的生育政策，对于清晰把握生育制度的发展脉络，剖析其得失利弊与未来走向，科学预测人口发展趋势，保障中国人口安全，实现人口与经济、社会的协调发展，具有重大的理论与现实意义。⁽¹⁾

8.1.1　理论争鸣:节育政策论争与早期节育实践（1949—1970）

新中国成立初期，我国生育政策较为模糊。随着理论争鸣与实践发展，以节制生育为基本导向的生育政策逐步清晰。新中国早期的节育实践，也往往随着左倾思潮的兴衰而起落。

（1）现实与要求:节育政策的缺失与酝酿（1949—1953）

1949年9月，毛泽东发表《历史唯心观的破产》一文，指出“革命加生产能解决吃饭问题”，“世间一切事物中，人是第一可宝贵的”。新中国成立初期，相对于恢复国民经济和巩固新生的人民民主政权，节育和人口数量控制问题还没有被列入国家的重要议事日程，“人多是好事”成为当时人口政策的主导思想。在对国人进行爱国主义教育时，总是以“人口多”自居，无形中使“人多力量大”成为国家的生育观。⁽²⁾在实际工作中，我国采取了鼓励人口增长的政策，制定了一些限制节育、鼓励多生的社会经济政策，对多子女户进行物质补助与救济。在医疗卫生方面，主要从维护妇女健康的角度出发，严格限制绝育手术和人工流产。同时，由于传统生育观念的长期影响，我国广大人民群众节育思想淡漠。传统的“多子多福”思想与新时代“人多力量大”的观念相吻合，刺激了国民多生育子女的愿望，人口发展处于自发的、非计划生育状态，出生率和自然增长率都很高。再者，随着人民生活条件的改善和医疗卫生事业的发展，人口死亡率显著下降（由1949年的20‰下降到1953年的14‰）。节育政策的缺失，使我国人口呈迅猛增长的态势，1953年大陆人口已达5.8亿。随着经济负担的加重，多子女家庭开始有了较为普遍的节育要求，这是节育政策出笼的现实要求和社会基础；马寅初、邵力子等节育先驱们从人口与社会经济互动的高度出发，为倡导节制生育而大声呐喊，为节育政策的出笼准备了理论基础。

（2）认可与宣传:节育政策走向历史前台（1954—1957）

节育政策的提出，是我国生育制度变革的逻辑起点，这与中央对节育措施的认可也是分不开的。1954年5月8日，邓小平（时任政务院副总理）在给邓颖超的信上批示:“我认为避孕是完全有必要的和有益的……应采取一些有效的措施。”同年12月，刘少奇在主持召开关于节制生育问题座谈会时指出:“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的。”1955年3月，中共中央正式发布《关于控制人口问题的指示》（中发［55］045号），明确人口控制的重要性。1957年3月，毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上强调:“要提倡节育，少生一点就好了，要有计划生产……人类要自己控制自己，有时候使他能够增加一点，有时候使他能够减少一点，波浪式前进，实现有计划的生育……建议设一个委员会，节育委员会，作为政府的机关。人民团体也可以组织一个。我国人口增加很快，对于这个重要问题，似乎可以研究有计划地生育的办法。”⁽³⁾这是我国第一次使用计划生育这一新用语，也是节育政策正式走向历史前台的重要标志。马寅初《新人口论》的发表，以及人口政策宣传和相关学术研究的活跃，则是节育观念启蒙与节育政策初步普及的过程。在此期间，群众性的节育活动在一些地区初步展开，人口出生率和自然增长率都出现了大幅下降。其中，出生率由1954年的37.97‰下降到1955年的32.60‰和1956年的31.90‰，自然增长率由1954年的24.78‰下降至1955年的20.32‰和1956年的20.50‰。⁽⁴⁾

（3）论争与批判:生育制度发展的歧路（1958—1961）

以1957年下半年开始的反右派斗争为起点，中国历史全面转向左倾。1958年发起的“大跃进”运动，更是将左倾运动推向新的高度，这使节育工作不可避免地受到冲击。毛泽东等党和国家领导人在人口问题上的矛盾心理，使人口指导思想出现反复，从而误导了对节育问题的论争，挑起了对人口研究的错误批判，生育制度面临发展的歧路。在此期间，地方节育工作在中央政策的间隙中艰难地向前发展，取得了一些难能可贵的成绩。如1958年全国27个省（市、区）的许多群众实行了避孕，涌现了如山东文登、河北河间、四川南充等全国节制生育先进县。1959—1961年，我国国民经济与社会发展遭受严重困难，人口变动呈现出非常态发展样式。在生命安全都难以有效保障的情况下，国民生育的意愿与热情极大受挫，全国城乡总和生育率急剧下降，1961年下降为3.287，相当于五六十年代平均水平的一半。

（4）压力与共识:部分市县的计划生育试点（1962—1965）

三年困难时期过后，在人口补偿性生育的推动下，我国生育率又一次迅猛增长。1964年第二次人口普查结果显示，全国人口总数达7.23亿。为缓解人口对经济、社会的多重压力，中央在人口控制问题上逐步达成共识，决定开展计划生育工作。1962年12月18日，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》（中发［62］698号），成为中国计划生育工作启动的标志。1963年在全国第二次城市会议上，中共中央、国务院再次强调要积极认真地开展计划生育工作。1962—1965年，周恩来等中央领导人在多种场合反复指出实行计划生育的重要性和必要性，提出了一些具体的规划和设想，并第一次提出了我国人口控制的目标（年增长率为1%）。同时，计划生育工作的组织领导与技术指导得到加强，不利于节育职工生活福利、劳动保险、公费医疗等方面的规定得以适当修改。从1963年起，我国的计划生育工作以城市为重点逐步开展起来，农村的试点工作和群众活动在一些地区也初步展开。然而，除试点地区外，广大农村地区尚未真正开展计划生育工作，全国人口生育率并没有随着城市生育率的下降而下降，而是继续高位运行，保持了50年代中期的高生育水平。1962—1965年，全国总和生育率分别高达6.02、7.50、6.18和6.08。

（5）失范与无序:计划生育工作陷于停顿（1966—1970）

正当计划生育工作已经在城市取得进展并逐步向广大农村推开时，1966年“文化大革命”席卷全国，计划生育工作面临严峻考验。“文革”前期，尽管中央没有放弃人口控制的方针，生育政策也没有大的改变，周恩来等中央领导人多次提出“要注意计划生育”，但是，“由于当时没有从国家整体利益的角度制定出公开的人口控制政策，延搁了人口控制的大好时机，为以后的人口和社会经济发展带来了严重的后果；在政府已觉察决策失误之后，没有及时地下大力纠错，而是继续贯彻错误的政策，导致中国进入更为严重的人口灾难之中”⁽⁵⁾。在“文革”浪潮的冲击下，计划生育的社会环境缺失，地方计生机构或被“革命委员会”取消，或名存实亡，计生领导干部靠边站，工作人员包括小分队无法开展工作，人口控制失范，计生工作实际上陷于无序与停顿状态。1966—1970年，我国人口年均出生率在33‰以上，年自然增长率在25‰以上，年净增人口2 000万以上，生育秩序重建显得尤为迫切。

总体来说，1949—1970年，是我国生育制度变革的初期，中央和社会各界围绕要不要节育展开理论争鸣，逐步达成共识。但受左倾思想的影响和干扰，节育实践波动较大，且实施力度一直不强，加之受政策非连续性和效应滞后影响，20世纪50年代，全国总和生育率一直高居不下。当然，五六十年代出现的生育狂潮，现在人们普遍把它归咎于当时不合时宜地提倡“多生子女，做光荣妈妈”的结果。国家在政策和宣传上的鼓励，固然是一个促进因素，但这只是“顺水推舟”，决定的因素是传统的生育观念遇到了良好的实现条件。土改后农村社会逐步安定，经济得到了逐步恢复和发展，“国泰民安”必然导致“生齿日繁”，这本是历史上一再出现的一条人口规律。但中国乡村人口在50年代的猛增，更与集体的生产和分配制度有关，尤其与粮食分配制度有关。⁽⁶⁾1959—1961年，受国民经济严重困难影响，全国总和生育率急剧下滑。1961—1963年，受补偿性生育影响，总和生育率又迅速上升。1963年以后，中央重启人口控制政策，总和生育率开始缓慢下行，特别是计划生育工作以城市为重点逐步开展后，城乡总和生育率明显分野，差距逐步拉大，1965—1970年，城乡总和生育率的差额基本在3人左右。

8.1.2　政策调适:生育的秩序重建与结构性变迁（1971—1991）

计划生育是生育制度的重大变革。面对人口控制的系统工程，计划生育走向历史前台，并成为一个历久弥新的话题。20世纪70年代以后，随着中央对人口控制的决心愈来愈大，我国生育制度逐步完成了从节制生育向计划生育的实质性替嬗，并引致了生育的秩序重建与结构性变迁。

（1）计划生育的体制初成与实质性起步（1971—1978）

“文革”后期，周恩来在毛泽东的倡导下，顶住“四人帮”的干扰和破坏，克服重重困难，重申实行计划生育的政策，并做了大量艰苦细致的工作。1971年7月8日，国务院转发《关于做好计划生育工作的报告》（即［71］国发文51号文件），中国计划生育从此进入实质性发展时期，计划生育体制也随实践发展初步形成:中央根据某些地区的做法和经验，逐步提出了“晚、稀、少”的计划生育政策；全国各地计划生育组织机构相继恢复，计划生育技术指导和药具的生产管理都得到加强；中央和地方都加大了对计划生育的投资力度，全国计生费用总投入从1971年的952万元增加到1978年的19 764万元，为计划生育事业的开展提供了强大的物质保障；计划生育被写入《中华人民共和国宪法》及一些相关法律，使计划生育有了法律上的保障；计划生育宣传的开展和人口科学研究的复苏，则使广大干部群众对计划生育的认识逐步取得一致，也为计划生育的推行奠定了很好的群众基础。农村计划生育工作的广泛开展，是这一时期区别于以往的显著特征，农村育龄妇女总和生育率由1971年的6.01降至1978年的2.97。1971—1978年，我国人口增长过快的势头得到有效遏制。人口出生率和自然增长率分别由1971年的30.74‰、23.40‰下降到1978年的18.34‰、12.05‰，下降幅度分别达到40.3%和48.5%；妇女总和生育率由1971年的5.442下降到1978年的2.716，降幅达50%；8年间共少生孩子8 983.88万人，平均每年少生1 190.43万人。⁽⁷⁾

（2）计划生育的政策磨合与深入开展（1979—1984）

改革开放以后，计划生育政策被提升至基本国策的高度，为生育制度变革带来了巨大的活力和宽松的环境。邓小平从人均观念出发，反复指出经济建设中的人口制约因素，提出了人口控制的具体目标，推动了人均观念与计划生育的结合，使“两种生产一起抓”开始真正落到实处。1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策，倡导一对夫妇只生一个孩子，即“一孩化”政策。然而，人口控制从严与数量紧缩的生育政策并没有很快取得预期的效果。“80年代生育年龄的前移，是人口控制中急于求成的反弹效应的反映，紧缩政策的结果非但没有使本应继续下降的生育水平朝下降方向发展并达到预期目的，反而却大大弱化了对人口增长的控制能力。”⁽⁸⁾为了把计划生育实践建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上，1982年2月9日，中共中央、国务院发布了《关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发［1982］11号），根据农村实行生产责任制后出现的新情况，明确提出了城乡计划生育的差异与具体要求。1984年4月，中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》（即7号文件），针对“一孩化”政策实施过程中遇到的实际问题，对生育政策的某些规定进行了适度调整。经过“开小口”、“堵大口”和“刹歪口”，我国“晚婚、晚育、少生、优生”的生育制度在80年代初逐步形成。与此同时，全国范围的计划生育行政管理网络日趋完善，中国计划生育协会等社会组织先后建立，有力地支持了计划生育工作的开展。1979—1984年，我国的计划生育工作有了突破性进展，人口年均自然增长率在12‰左右，总和生育率在2.6左右，除1981年和1982年有较小波动外，全国城乡总和生育率不断下行，城市和农村总和生育率分别由1979年的1.37和3.05下降为1984年的1.22和2.70，降幅分别为11.95%和11.48%，大大低于70年代的平均水平，从而扭转了人口过快增长的势头。

（3）计划生育的分类指导与差异性协同（1985—1991）

由于我国幅员辽阔，生育制度在运作实践中，常呈现出明显的地方差异，因此计划生育的分类指导便显得尤为重要。1985年以后，中央从7号文件精神出发，根据各地的不同情况，区别对待，在实践中不断完善生育政策，相机实行数量抽紧，逐步使“一胎政策”由弹性指标过渡到刚性指标。20世纪80年代末到90年代初，各省、市、自治区都从自己的经济、社会、资源、环境和人口发展态势出发，先后制定了本地区的计划生育条例，经过相应级别的人大常委会审议通过后，作为本地区具有法律效力的文件执行，进一步体现了从实际出发、区别对待、分类指导的原则和精神。⁽⁹⁾由于生育制度的国家立法尚未出台，计划生育条例等地方立法实践，与计划生育行政法规、部门规章一起，成为生育制度差异性协同与法制建构的重要枢纽。1985—1991年，计划生育政策渐趋稳定，计划生育的组织、宣传、管理、财务体制建设日趋完善，人口自然增长率一直控制在15‰以下，总和生育率也一直控制在2.4左右。但不容忽视的是，由于家庭联产承包责任制的推行，催生了农村多生育子女的意愿，早婚早育和多胎多育现象较多，晚婚晚育比例下降，⁽¹⁰⁾加之受第三次生育高峰和1984年“开小口”、“堵大口”政策的后续影响，1986—1987年，农村总和生育率分别达2.77和2.94，这使全国总和生育率也相应有较大反弹，1987年为2.59，1988年以后开始逐步回落，1991年为2.20。

1971—1991年的20年间，是我国生育制度变革的关键期。经过与实践的反复磨合，“晚婚、晚育、少生、优生”的生育政策形成，初步完成了从节制生育向计划生育的话语转换，计划生育体制初步形成，城乡计划生育工作广泛开展，推动了生育制度从政策层面到实践层面的结构性变迁。

8.1.3　法制建构:计划生育的常态化与制度化（1992年至今）

法制建构是生育制度的发展方向。自市场经济体制建立以来，我国生育制度渐趋法制化，通过常态化运作，逐步形成了人口问题综合治理的工作模式，这是法制化的经验前提；通过制度化规范，逐步开启了生育制度依法行政、优质服务的新阶段。

（1）常态化运作:人口问题的综合治理（1992—2000）

1992年以后，随着社会转型与体制转轨的加速，我国生育制度进入一个全新的发展阶段。从20世纪90年代中后期开始，以低生育水平出现、法律体系逐步完善、计划生育工作思路和工作方法的转变为标志，我国逐步确立了一套社会主义市场经济条件下具有中国特色的综合治理人口问题的道路，即“既要抓紧、又要抓好”的工作路线。综合治理对象从单纯已婚育龄人群生育行为向转变育龄人群生育观念拓展，形成标本兼治的格局，并开始注意治理影响计划生育的社会行为与社会观念问题；参与治理的部门由原来直接参与治理生育行为的部门扩展到参与治理影响计划生育的社会行为与社会观念的部门；综合治理的手段转化为利益导向与社会制约机制相结合；综合治理的方式开始采取更有利于综合治理的结合与融合方式，把计划生育工作纳入相关部门职能，在强化横向（块块）综合的同时，纵向（条条）综合治理开始起步，⁽¹¹⁾这就是所谓的“三三三二一”工作模式。1992年以后，在政策引导与市场约束双重作用下，生育成本日益提高，国民对优生优育生育理念也逐步认同，生育行为日趋理性，全国总和生育率总体下行，1991年生育率达到更替水平，之后进一步下降，低于更替水平。90年代后期，我国的总和生育率在1.7～1.8。⁽¹²⁾

（2）制度化规范:计划生育的依法行政（2001年至今）

作为一项基本国策，法制化是计划生育的必由之路。依法行政、优质服务，是生育制度发展的题中应有之义。改革开放以来，我国计划生育法制建设大体经历了三个发展阶段:计划生育被写入《中华人民共和国宪法》及相关法律，是计划生育的法制化滥觞；计划生育地方性法规、行政法规和部门规章，在计划生育立法实践中起着承前启后的重要作用；《中华人民共和国人口与计划生育法》的颁布与实施，则标志着我国计划生育走上了全面法制化的轨道。⁽¹³⁾《中华人民共和国人口与计划生育法》的颁布，是我国法制建设进程中的一件大事，它结束了长期以来主要依据政策和地方法规开展人口与计划生育工作的历史，掀开了人口与计划生育事业新的一页。⁽¹⁴⁾新世纪以来，我国人口出生率和自然增长率均稳中有降，总和生育率平稳回落，一直处于更替水平以下，基本上维持在1.4的水平。⁽¹⁵⁾据统计，2009年，全国人口出生率为12.13‰，死亡率为7.08‰，自然增长率为5.05‰，出生人口性别比为119.45。⁽¹⁶⁾

总之，新中国60余年生育制度的发展，可以大体分为三个“20年”:头20年，是生育制度的理论争鸣与框架预构期，中央领导人的讲话起着指挥中枢作用，总和生育率随政策波动而起伏较大；中间20年，是生育制度的政策调适与实践摸索期，政府强制介入的作用较大，总和生育率总体下行；最近20年，是生育制度的法制建构期，也是生育制度的日常化与世俗化阶段，利益导向与观念引导机制的效应日显。以1980年为界，生育制度又可大体分为两个“30年”:前30年为广义的计划生育阶段，后30年为实行独生子女政策阶段。⁽¹⁷⁾工作思路、工作内容与工作方法的转变，正是生育制度阶段性发展的表征。⁽¹⁸⁾计划生育政策的实施，不仅使中国总人口的规模少增加2亿～3亿，还为21世纪中国各项政策的制定、实施，创造了较好的人口环境，赢得了时间，增加了政策的选择余地。⁽¹⁹⁾