公共政策概述

第一节　公共政策概述

一、公共政策的定义

公共政策，是指政府、执政党、其他管理社会公共事务的社会团体所制定的用以规范机关、团体和个人的行为准则，它具体表现为一系列谋略、法律法规、指令、措施、办法、条例、方针、路线等，并通过一定的政治行为表现出来。公共政策的要素包括以下几个方面：

（一）公共政策主体

政策主体又称政策活动者，是指为直接或间接地参与政策制定、执行、评估、监控、调整和终结的个人、团体或组织。任何公共政策都有特定的主体，主要包括官方政策主体（含立法机关、司法机关、行政机关、执政党）和非官方政策主体（含利益团体、社会中介组织、公民、企业、大众传媒等）。

（二）公共政策客体

公共政策客体是指公共政策所规范的对象，它不仅包括企业、非政府组织、个人，还包括政府机关本身。公共政策是客体的行动指南，它规定了哪些事可以做，哪些事不能做，具有一定的强制性、权威性和导向性。

（三）公共政策环境

公共政策环境是指影响公共政策运行的事物总和。政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。公共政策环境主要包括政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、自然环境、国际环境等方面。

（四）公共政策过程

公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控，政策调整和政策终结等阶段。

（五）公共政策目标

目标是行动的先导和指南，任何公共政策都具有特定的目标。按照目标的范围，我们可以将公共政策目标分为总目标、分目标和具体目标。

（六）公共政策方法

公共政策方法是指在公共政策实施过程中所采取的手段，以推动公共政策目标的实现。

二、公共政策的特征

虽然在实践过程中，每一项特定的公共政策都会表现出不同的个性特征，但作为管理公共事务的根本途径，公共政策在整体上仍然具有一些共性特征。

（一）阶级性和公共性

阶级性是指公共政策体现了统治阶级的意志，代表了统治阶级的利益。在当今世界范围内，实行政党政治的国家仍占了绝大多数，而在这些国家，为了维护执政党的统治地位及其所代表的特定阶层的利益，进一步巩固政权，制定公共政策首先就需要考虑到这一部分人的根本利益。因此，阶级性是公共政策所具备的根本属性之一。另一方面，公共性要求公共政策的制定和实行必须从整个社会的公共利益出发，为绝大多数人谋福利。公共政策的阶级性和公共性既对立又统一。

（二）合法性和权威性

公共政策是一个合法化的过程或结果，过程合法是指公共政策运行的各个环节都必须遵循规定的法律程序和行政程序，并得到社会公众的认同；结果合法是指为调整社会政治经济关系而产生的公共政策，其真正生效必须以符合宪法和法律规定为先决条件。公共政策的权威性与合法性密切相关，权威性以合法性为根本前提，公共政策只有具备了合法性才能体现其权威性，从而保证无论是受益方还是受损方，他们都必须接受或者服从公共政策。如果公共政策缺乏合法性和权威性，那么其制定和实施将无法得到有力保障。

（三）价值多元化和功能丰富性

决策层的价值观对于公共政策的目标确定和实际运行起着举足轻重的作用。就个体而言，决策层每一位政策制定者的价值观都会在一定程度上存有差异，不同的价值观偏好不同的公共政策，但最终产生的却只有一个。由此可见，公共政策是对不同价值观加以调和的产物，是决策者之间价值多元化的表现。不同的价值观导致不同的政策目标，而目标与功能又是相互联系的。在现实生活中，随着社会问题的日趋复杂，公共政策的目标设定日渐多样化，对公共政策的功能要求也因之不断丰富，以使公共利益能够得到最大限度的维护。从这个意义上来说，公共政策的价值多元化和功能丰富性是存在因果关系的。

（四）动态性

公共政策的动态性包括两层含义：第一，就公共政策的过程构成而言，总共包括了政策制定、执行、评估以及终止四个环节，它们在空间上是并行的，在时间上是继起的。第二，站在个体的角度，公共政策也是一个生命过程，具有时空的相对性，“再长远的政策也会随时过境迁而改变内涵，结果其原来意义上的生命”^[1]。

三、公共政策类型

在公共政策文献中，人们从不同的侧面或以不同的标准对政策进行了分类。下面介绍若干种分类方法：

（一）总政策、基本政策和具体政策

从政策层次的角度，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策三种基本类型。

总政策是一个国家或地区的带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领、总政策、总任务、基本路线等。例如，以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则，建设社会主义现代化国家，建立社会主义法治国家等是我国现阶段的总政策。

基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。一般可以将基本政策称为基本国策（有些总政策也被称为基本国策），例如计划生育（人口领域），环境保护（环境领域），政治和行政体制改革（政治领域），建立社会主义市场经济体制（经济领域），独立自主、和平共处（外交领域）等都是基本政策。基本政策处于政策金字塔的中间层次，是介于总政策和具体政策之间的中介环节。

具体政策处于政策金字塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。它体现基本政策的精神，其条文具体而明确，该干什么、不该干什么、怎样干等都有明确的规定。由于社会生活及社会活动极为纷繁复杂，因而具体政策的内容、形式也极为广泛复杂，每个领域、每个地方、每个部门、每个行业、每项任务都有大量的具体政策规定。

（二）政治政策、经济政策、社会政策和文化政策

按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。

政治政策就是政府处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范。属于政治领域的问题，有政治体制、政党、行政、人事、民族、阶级、国防、外交等问题，因而相应地就有政治体制政策、政党政策、行政政策、人事政策、民族政策、阶级关系政策、国防政策、外交政策等。

经济政策是政府处理经济问题或调整人们之间经济利益关系的手段。经济政策本身是一个庞杂的体系，从生产过程看，有生产、流通、分配和消费四种类型的政策；从产业部门看，有第一、二、三产业方面的政策，或工业、农业、商业等方面的政策；从经济领域看，有财税、金融、产业、投资、贸易、分配等方面的政策。

社会政策是指政府用来处理狭义的社会（社会学意义上的社会）问题所采取的行动或行为规范，人口、环保、治安、社会保障以及社会救济一类的政策都属于社会政策的范畴。

文化政策即是政府用来处理文化问题以及发展文化事业方面的政策，包括科技、文教、体育、卫生等方面的政策。

（三）分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策

根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策四种类型。

分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定部分的个人、团体、公司和社区。这类政策有时为社会中众多的个人、团体提供利益；有时则仅为少数甚至一两个团体或单位提供利益。分配性政策只会产生得利者，而不会产生受害者，尽管的确有人（全体纳税人）付出代价。

调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权力，这使它明显区别于分配性政策，后者的实施只会增加受调节者的自由和权力。这类政策的形成通常涉及两个团体或团体联盟之间的冲突，其中的一个团体试图将某种控制强加于对方。控制污染条例、反垄断法、食品和药品管理条例、消费者权益保护法等都属于这种政策。

自我调节性政策如同调节性政策一样，涉及对某一事物或团体的限制或控制，但这种政策与调节性政策不同，它不是别的团体强加的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的。职业和专业营业执照发放就是这类政策的一个典型例子，某一专业或职业团体从政府部门中寻求关于营业执照发放的立法。

再分配性政策涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。如累进所得税、向贫穷开战、医疗照顾计划以及其他社会保障措施都属于这类政策的范畴。由于这类政策直接涉及财产和权利的再分配或调整，因此，它的制定和执行往往会引起激烈的争论和冲突。

四、公共决策模型

管理学家们在研究决策理论的过程中，一直尝试着能够摸索出决策过程存在的共同规律和特征，并试图建立一个统一的模型来表示，作为决策过程的参考和依据。下面介绍五种典型的决策模型：

（一）理性决策模型

1.完全理性决策模型

完全理性决策模型基于古典经济学理论和统计决策理论，假定决策主体是“经济人”。经济人致力于追求收益最大化，“政府应当选择给社会带来的收益最大限度超过成本的政策”^[2]。根据经济人假设的条件，理性决策模式具有以下特点：第一，决策者面临既定的问题，该问题可与其他问题相区别，或至少相对其他问题而言是重要的。第二，引导决策者作出决策的各种目标、价值，目的明确，可以按其重要性加以排列。第三，处理问题的所有备选方案被决策者一一考虑。第四，决策者对备选方案可能出现的后果进行调查、研究和预测。第五，每一备选方案及其后果可以与其他方案相比较。第六，决策者将采纳足以实现其目的、目标和价值最大化的备选方案。

2.有限理性决策模型

有限理性决策模型由西蒙提出。按照完全理性决策模型，经济人在决策之前，全面寻找备选方案；经济人考察每一备选方案的全部复杂后果；经济人具备一套价值体系，以从全部的备选方案中选取能够实现价值最大化的方案。事实上，由于“知识的不完备；预测未来的困难；备选行为范围的有限性”等原因，经济人并不存在，客观理性不可能实现，因为：第一，按照理性的要求，行为主体应具备关于每一抉择的后果的完备的知识和预见；事实上，对后果的理解总是零碎的。第二，由于后果产生于未来，在给它们赋予价值时，必须凭想象来弥补当时所缺乏的体验；可是，对价值的预见不可能完整。第三，按照理性的要求，行为主体要在全部备选行为中进行选择；事实上，人们只能得到备选行为方案中的少数几个。为此，西蒙以“行政人”代替“经济人”，以有限理性决策模式代替完全理性决策模式。经济人与真实世界的一切事务打交道，寻求最优；行政人则认为，自己头脑所感知的世界是对纷繁芜杂的真实世界进行简化处理后的模型，行政人寻求满意。

（二）渐进决策模型

渐进决策模型由美国著名学者林德布洛姆（Charles Lindblom）提出。他认为，公共政策是政府过去行为的延续，是对原有政策的边际性微调。要求从若干相差不大的政策方案中，比较利弊得失之后，选取其中较好的方案。被选中的方案只是对现实中被执行的政策进行微调。渐进决策的优点有：第一，决策所选择的方案与现实情况相差不大，可以预测。第二，当一时不大清楚人们的需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意的结果。第三，易于协调各种相互冲突的目标，不会因为远离原有目标，扰乱目标间秩序。第四，渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否正确，特别是在复杂的条件下，可以孤立某些因素，权衡利弊。第五，渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的情况。渐进分析层次包括简单的渐进分析、断续的渐进分析、策略分析。

（三）系统决策模型

系统决策模型是由美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）提出的一个决策模型。它是一种把政府决策视为政治系统，对来自外在环境需求作出反应的决策模型。伊斯顿认为，政治系统由一个社会中那些可识别、同时又是相互关联的机构和活动组成，可以作出对社会具有约束力的权威性决定（或价值分配）。公共政策（政府决策）就是由政治系统根据外在环境输入的要求、支持和反馈，综合平衡后而输出的一种结果。

系统决策模型虽然没有很好地说明一项决策到底是如何作出的，但它能很好地说明政治现象的复杂性和动态性。不管在什么环境中，它都可以解释复杂的社会现象。如果环境稳定，需求和支持变化不大，政治系统只需渐进地修改公共政策的内容；在环境快速变迁时，需求和支持变化很大，为了能够适应环境变化，获得自身生存的需要，政治系统必须彻底改革，使系统的产出，即公共政策符合新的需求和支持。由此可见，系统决策模型具有广泛的适用性。

（四）集团决策模型

集团决策模型是将决策看成是集团斗争的产物。这是美国政治学家D·B·杜鲁门提出的一个决策分析模型。他的观点集中反映在1971年出版的《政府过程》一书中。

集团决策模型的基本假设是：现实政治生活中存在大量的利益集团，这些集团之间的相互作用和斗争是政治生活中的根本事实。由于这些利益集团各自代表不同的利益群体，因此，它们在对待同一个决策时会有不同的态度，有时甚至会有截然相反的态度。同时，这些集团在规模结构和活动方式上是各不相同的，因此，对政府决策的影响力也是不一样的。而政府就有必要从相互冲突中进行选择，因此，集团便成为个人与政府间的重要桥梁。政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策便成为各个利益集团之间竞争后所造成的均衡。这种均衡的结果，集中反映了各利益集团之间的相对影响力。这种影响力一般由若干因素决定，如集团成员的数量、内部的凝聚力、社会地位、领导能力的大小与组织结构，以及与决策者的关系等。一旦这些因素发生变化，公共政策也随之会发生变化。

（五）精英决策模型

精英决策模型是将政府决策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。其主要观点是，公共政策是由占统治地位的精英们而不是人民大众通过他们的需求和行动来决定的，然后才由政府官员和机构予以执行。

对于精英决策模型，托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）与哈蒙·齐格勒（Harmon Zeiger）认为：公共权力的分配是不公平的，社会上只有少数人掌握着公共权力；公共政策往往由这些掌握权力资源的精英来制定，他们往往代表社会中经济地位较高的那些阶层；而绝大多数人则处于无权和被支配的地位，他们的要求往往在公共政策中得不到反映。而由非精英人物向精英人物的转变相对来说需要一个较长的时期，这就避免了社会秩序因此而受到破坏，并且非精英人物要成为精英人物往往必须接受精英人物的共同价值观，才能顺利进入精英集团，所以从这一点来说，精英人物的社会基本价值取向总体上是相同的，在维护符合他们利益的社会基本制度方面的意见也是一致的。在精英人物和人民群众的关系上，精英人物处于社会的统治地位，下层群众一般不能影响精英人物的观点和意志，却深受精英人物的影响。

上述各种模型虽然都有一定的局限性，但在一定意义上为我们理解决策过程提供了有效的方法。