公共政策过程

3.1.4　公共政策过程

过程性是公共政策的基本属性。公共政策过程是指公共政策发展变化的连续性在时间和空间上的表现。20世纪70年代初，为了摆脱官僚主义的束缚，提高政策执行的有效性，政治学家艾伦·威尔达夫斯基率先提出了政策过程的新理念。政策过程试图超越政治与行政二分法的限制，把公共问题纳入公共政策制定、执行和评估的政治过程当中来认识，在政策目标与政策手段之间建立逻辑联系，以便有效地解决公共问题⁽²⁵⁾。

1）政策过程阶段的划分

公共政策的制定和实施是个行为过程，自政策科学产生以来，哈罗德·拉斯韦尔、戴维·伊斯顿等人提出的公共政策的阶段模型，一直是最经典的分析框架。1951年，拉斯韦尔将政策过程分为知识、推荐、规范、创新、应用、评估及终结等阶段。阶段模型把复杂的和各不相同的政策过程区分成不同的部分，使之可以管理和操作，这使得研究可以集中到具体阶段，特别是政策制定和政策执行的阶段。同时，阶段模型与政策科学的理性方法及民主理论有不谋而合之处，比如制定与执行分开、代议制下官僚的地位合法化等等。到目前为止，理解政策过程最有影响力的概念性框架还是“阶段启发法”，它把政策过程分为一系列的阶段，通常是议程设置、政策构建和合法化、政策实施以及评估，同时分析各阶段具体进程的影响因素⁽²⁶⁾，这也是目前我国对政策过程划分的最常用的方法（图3.1）。采用常用的阶段划分方法，并不表明公共政策的运行过程以线性方式遵循各个阶段发展，各个阶段之间并没有非常确切的时间断面，之所以这样划分，主要是为了描述和研究的便利。阶段启示方法可以把政策过程的复杂性简化为一种更具操作性的形式，并使之建立起逻辑上的联系。阶段启示方法的长处就在于它提供了一种我们赖以考虑城市规划复杂性的理性结构。它的每一个阶段都能够为多种不同的架构提供使用平台，我们可以以此为线索展开不同的架构。但是，在运用阶段模型时，必须强调以下几点：

图3.1　政策过程的阶段划分

资料来源：张国庆.公共政策分析［M］.上海：复旦大学出版社，2004：85

（1）公共政策过程在很大程度上是一个连续不断的演进过程。这意味着公共政策并不是一个静止的规范文件，不是一种静止的、终极蓝图式的发展目标，而是一种动态的发展变化。

（2）政策过程的各个阶段并不是截然分开的，在各个阶段都可能有反馈——同一个政策主体经常需要介入多个不同的阶段之中，他们所进行的政策博弈，往往也是在政策过程中的各个不同部分中展开。

（3）尽管阶段模型的逻辑在抽象层面上可能是完善的，在实践中这些阶段则通常会被压缩或跳过，或者并非按照应用性解决问题的逻辑顺序展开。也就是说在现实中并不存在一个线性的政策行进过程。

2）政策制定

一般而言，可以把政策制定划分为政策问题的确认、建立政策议程、政策规划和政策合法化四个阶段（图3.1）。作为政府行为的城市规划编制就是通过对城市发展目标的认识，将其转译为城市规划过程的具体目标和手段，结合对城市、城市空间和城市土地使用等的研究，合乎逻辑地推导出城市未来发展的可能图景，最终完成城市规划方案和行动纲领的过程⁽²⁷⁾，是一个典型的政策制定过程。

（1）政策问题的确认

问题构建是政策过程的逻辑起点，这是因为公共政策的特质之一是问题取向——“公共政策关心解决或改善社会问题”。美国政策学者邓恩（Willian Dunn）将公共政策分析称作“问题分析之学”，“政策分析中最致命的错误是当应该解决正确问题时，却解决了错误的问题”⁽²⁸⁾，“要想成功地解决问题，就必须对正确的问题找出正确的答案。我们经历失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案”⁽²⁹⁾。任何政策都是针对一定的社会问题而制定的，城市规划也是针对城市发展过程中所出现的具体问题而产生的，要推进规划过程，首先必须进行政策问题的确认。城市规划非常强调问题研究，吴良镛先生一直倡导以问题为导向的方法论，“任何层面上的真正的研究，都是在利用一切知识与学术财富，解决共同关心的问题的同时，发展共同的知识系统，即‘提出问题—努力求解’”⁽³⁰⁾。

城市是一个复杂系统，往往牵一发而动全身，越是复杂的问题，政策制定和实施的难度就越大，政策就容易失效。城市规划的目的是为了解决城市问题，但城市问题错综复杂，必须分析哪些问题是城市规划所能解决的，以及城市规划在解决该问题中所承担的角色。规划过程也就是定义问题的过程，问题确认是规划过程的逻辑起点，直接关系到城市规划制定的有效性。首先，由于城市规划要解决的问题十分复杂，而且相互关联，使得规划制定难度很大，稍有不慎，有缺陷的规划就会成为实施的障碍性因素。其次，规划实施过程中不断产生新的变量，就需要进行缜密的部署与安排，一旦失误，容易导致规划实施的失效。再者，解决复杂的城市问题，往往需要动用更多的人力、物力，就容易出现政策资源障碍，导致规划目标无法实现。

（2）建立政策议程

政策议程是指将政策问题提上公共部门的议事日程，公共部门正式决定进行讨论和研究，并准备如何制定有效政策加以解决的过程⁽³¹⁾。一般将政策议程分为四个层次：一般议程、系统议程、制度议程和决策议程。最低层次的是一般议程，包括在一个社会或政治系统中可能提出并进行讨论的全部思想。那些能够部分被政治系统接受的即为系统议程，包括那些被政治系统的成员认为引起公众的注意并属于现任政府合法权限范围内的问题。如果系统议程中的那部分能够得到权威决策者积极认真的考虑，就进入制度议程。而在制度议程之中，只有极少部分会得到政府的解决，即进入决策议程（图3.2）。

图3.2　政策议程的层次

资料来源：Thomas A.Birkland，An Introduction to the Policy Process：Theories，Concepts and Models of Public Policy Making.New York：M.E.Sharpe，Inc.，2001：107－108

政策议程通常包括公众议程和政府议程两个相互关联的阶段。公众议程是指某个社会问题引起了社会公众的普遍关注和共同讨论，并联合向政府有关部门提出政策诉求，要求采取措施或制定政策加以解决的阶段。在城市规划中，公众从自身的立场、观点、价值观出发，按照社会事件的“重要性”以及自身利益的关联度，将他们所关注的城市问题向政府进行利益表达。一般利益表达的方式有两种：一种是个人方式的利益表达，代表本人或家庭利益向某个官员或政治系统提出要求；或者代表某社会团体的利益或群体的呼声向政府有关部门提出要求⁽³²⁾。另一种是群体方式的利益表达，通常由具有某种共同利益的团体联合起来向政府有关部门反映，如集会、示威、联合上访等。政府议程是指政府部门从自身的立场、观点出发，根据公众需要、国家需要以及政治运作过程的需要，认识到公众广泛讨论并提出的社会问题确实有解决的必要，并将其纳入政府议事日程进而准备采取行动来研究和处理的过程。比如，近年来随着厦门市住宅价格快速上涨，中低收入者通过各种途径向政府提出要求解决住房问题的要求，为此厦门市政府出台社会保障性住房政策，规划部门也编制了《厦门市住房建设近期规划》。政府议程是一个利益综合的过程，是政府部门根据公众多样化的利益表达和要求，综合权衡各个团体、阶层和公众的利益关系，最后确认是否把此问题纳入政策议程。

（3）政策规划

政策规划是整个政策制定环节的核心。政策问题只有经过政策规划才能形成政策方案，并最终得到解决。一般来说，政策规划呈现一种程序化的步骤，包括原则的确立、目标的选择、方案的设计、评估与择优以及可行性论证⁽³³⁾。政策规划分为以下步骤：

①政策目标的确定。政策目标是针对所要解决的政策问题而确定的，其基本含义就是消除要产生政策问题的各种原因，满足人们在政策问题中所体现出的特定利益要求。政策目标是随后的政策过程的最基本的指导：政策的引导、调控和促进功能只有在确定的政策目标基础上才能发挥作用；政策目标是政策方案设计、评估、选择与确定的标准，是政策制定后的实施、执行和实施结果评价的依据。因此政策目标是政策的首要内容，研究确定政策目标是制定政策的一个重要环节。

②政策方案设计。第一步是确定政策方案的轮廓，包括行动原则、指导方针、基本措施、政策的发展阶段等主要内容，可以提出多个方案进行对比分析；第二步是政策方案的细节设计，按照所构想的方案轮廓，确定实现政策目标的具体途径、措施和手段，包括政策界限的规定和相关机构设置、人员配备、财政资金的保障等。由于城市空间发展政策的技术性很强，要求有具体详细的细节设计。

③政策方案的评估、择优。经过政策方案设计形成的若干初步的政策方案，只有通过系统的分析与评价，选择或综合出一个最佳方案，才可以形成政策草案。

④政策方案的可行性论证。即围绕政策目标，运用定性和定量相结合的分析方法，对政策方案实际上是否可行进行系统的分析和研究。

实际的政策规划过程并不是一个单向性直行系统，而是一个多向多阶段的反馈系统。政策规划的过程也是一个狭义的政策分析过程。在国外比较经典的政策制定过程的分析模式有两种：理性模式和渐进模式。理性分析模式又分为理性分析和有限理性分析，后者是对前者的改进，代表人物是美国行政学家郝伯特·西蒙。渐进分析模式代表人物是美国政治学家林德布洛姆，它分为多元决策模式和精英政策模式。多元决策模式和精英政策模式都是由外部力量对政府施加压力和要求，其前提是一个利益高度分化的社会。

（4）政策合法化

政策合法化指经过政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。合法化使政策实施具有法律保障和强制力，为政策的执行创造条件。政策合法化是政策过程的重要阶段，是现代国家实施政治统治和社会管理的前提，也是决策民主化、科学化、法制化的具体体现⁽³⁴⁾。政策合法化包含两个方面，一个是政策法制化，另一个是政策获得合法性地位。

政策法制化是指具有立法权的国家机关将经过实践检验、成熟、稳定而有立法必要的政策上升为法律。并不是所有的政策都转化为法律，只有具备以下条件的政策才转化为法律。第一，具有重大影响的政策。政策法制化才能有国家强制力保证实施。第二，成熟、稳定的政策。政策相对于法律对现实的反应更灵敏和具有弹性，而法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。能上升为法律的城市规划，一方面是要经过实践检验成功的规划，另一方面，是那些具有全局影响，并且相对稳定成熟的重大政策。对城市规划而言，法制化的城市规划即为法定规划，按照《城乡规划法》，法定的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

3）政策实施

政策实施是指政府部门将既定的公共政策用于具体的个人、组织、事件和特定情景，直接推动或者监督保证公共政策得以落实的行动。一般认为政策实施是政策规划的继续，是由一系列行动构成的过程，也是一个利益协调的过程。政策过程的含义不仅仅是政策的制定，在一定程度上而言，政策实施更具有现实意义，因为所有政策问题的解决和政策目标的实现，必须依赖于政策的实施。

（1）政策实施的主要环节

政策实施作为完整的过程包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、实施结果的评估、实施的监控等环节。政策宣传是政策实施的起始环节，政策宣传是统一人们思想认识的一个有效手段。政策执行者只有在对政策的意图和具体措施有充分了解的情况下，才能积极主动和准确地执行政策。公众只有了解了政策的信息，才能配合和服从政策。因此，城市规划信息和规划知识的宣传对于推进规划实施具有重要作用。

许多城市规划的实施是长期的过程，比如城市总体规划的期限为20年，其内容多是战略性和导向性的。要使政策顺利实施，就要对总体目标进行分解，编制出政策实施的“路线图”，制定执行计划。比如在时间维度上，分解为近期建设规划及年度建设计划；在空间维度上按照各空间要素编制特定的专项规划。物质准备是保证政策实施顺利进行的经济基础，只有做好充分的物质准备，才能为有效地实施政策创造有利条件和环境。组织准备是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况直接决定着政策目标的实现程度。组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备称职的领导者和政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用⁽³⁵⁾。

许多重大的规划项目在实施时往往会选择某些地块进行试点，这就是政策试验。政策实验既可以验证政策，如发现偏差、及时反馈信息、修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。

（2）政策实施的评估

政策评估是政策过程的有机组成部分，可以是政策实施之前的事前评估，也可以是实施之中的实施过程评估，或者是实施之后的事后评估，因此，政策评估贯穿于政策周期的全过程。政策评估不仅可以检验政策的效果、效率、效益，提高决策的科学化与民主化水平，而且有利于实现政策资源的有效配置，有利于实现政策的良性循环⁽³⁶⁾。政策评估的重要目的是为了向政策制定者、执行者和其他相关人员提供有关政策过程的客观信息和资料，作为政策制定、政策执行、政策效果的测评以及政策去向的依据，从而制定出更有效的解决问题的政策⁽³⁷⁾。在现有城市规划过程中，政策评估（尤其是正式评估）主要发生在规划制定阶段，比如在规划方案构思阶段的多方案比较，在规划方案汇报阶段的专家评审。相对而言，规划实施的政策评估比较缺乏，特别是正式评估无论在理论，还是在技术方法上都不成熟。

现代公共政策的评估一开始就存在事实评估与价值评估两个层次，在相当长时期内，占主流的是技术评估，实证主义是其主要的分析方法。20世纪70年代以后，人们认识到效率、效能固然重要，但不首先弄清楚政策的价值问题，进而弄清楚政策的正当性、公德性、社会性等问题而去评估效果，无异于本末倒置，在方法论上迷失方向⁽³⁸⁾。因此，应该重视政策的价值评估，有学者甚至提出了政策的政治评估（political evaluation），以示区别于以往只重视技术评估的政策评估（program evaluation）。当然，强调价值评估并不是要否定技术评估，恰恰相反，几十年来，一方面技术评估取得了长足的发展，各种评价技术、评价方法层出不穷；另一方面，价值评估与技术评估进一步得到整合⁽³⁹⁾。

（3）政策实施的监控

从系统控制论的角度看，所谓“监控或控制”，是指施控系统根据一定的标准，对受控系统发出指令以纠正其由于环境干扰而产生的偏差状态的活动。监控的直接目的是纠正系统偏差，根本目的在于保障系统目标的实现⁽⁴⁰⁾。政策监控是为了保证政策内容的合法性和政策结果的有效性而对政策运行状态进行监督与控制。政策监控的目的性表现在两个层面：一是保证政策内容的合法性，此为其一般目的或政治意义所在；二是保证政策结果的有效性，此为其特定目的或管理意义所在。

政策监控是政策监督与政策控制的合称。政策监督是指对政策运行状态信息尤其是政策运行偏离状态信息的获知，是政策监控主体从一定制度、法规的依据出发，对政策系统的运行，包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的行为。政策控制则是对政策运行偏差状态的纠正，是政策监控主体在政策过程尤其是在政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，为达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。由于公共政策是公共意志的体现，公共政策行为则是公共意志的实现，因此，对公共政策行为的纠正，必须以公共权威为前提，亦即公共权威主体才能构成政策控制的主体。而政策监督则并不必须具备这样的主体资格，非公共权威主体同样可以实施政策监督。也就是说，对规划进行监督的主体，可以是各级政府、规划主管部门，也可以是媒体和社会公众，但规划控制的主体只能是具有公共权威的政府和规划主管部门。

政策监控不像政策制定、执行、评估、调整、终结那样构成政策过程的一个明显而独立的环节，而是贯穿于政策过程的各个环节，并构成各个环节相互作用的要求。但是，考虑我国在城市规划过程具有明显的“规划制定——规划实施”两分法的阶段特征，本书主要研究规划实施的监控问题。

（4）政策实施的资源

由于规划制定与规划实施的分离，规划师在制定规划方案时倾向于追求理想和完美的结果，但规划实施必须有相应的政策资源的保障，如果在规划制定阶段将政策资源的考察排除在外，即使是再完美的规划方案也难以实施。政策资源即系统本身实现目标的条件，包括所有应用于执行活动的人力、设备、经费、信息、权威等（图3.3）。政府在特定规划项目上提供的公共资源的种类和数量，或者规划实施主体实际获取和使用的公共资源种类和数量，既构成有效执行规划的条件，又构成检验规划实施效果的价值评判标准之一。与担负着“实现城市经济和社会发展”既定目标的使命相比，城市规划所具备的资源是有限的，制约规划实施的主要是以下资源：

图3.3　政策实施资源投入相关图

资料来源：张金马.政策科学导论［M］.北京：中国人民大学出版社，1992：213

①经费资源

目前，政府主要是保障城市规划编制的经费预算，但对于落实城市规划实施的经费并没有直接的保障。一般而言，开发项目可以分为三种类型，一是由政府投资的公共项目，二是市场投资的开发项目，三是政府与市场合作的开发项目。在公共项目部分，有的是由市政府（或由市政府控制的开发公司）直接投资，而有的是由相关部门来建设，实践证明，即使是公共项目，在缺乏事前沟通的前提下，由规划部门出于“科学性、合理性”提出的规划项目，其落实的比率也很低。由市场投资的开发项目，要完全按照规划的设想进行建设更是困难重重。

②人力与组织资源

城市规划的实施要求执行人员具有较完备的专业技术知识、较好的职业道德和较强的关系协调能力。从目前看，城市规划的组织系统内部，高素质的规划执行人员还比较缺乏。在规划管理人员的自由裁量权尚未得到有效规制的背景下，人力资源的匮乏成为规划实施的一个障碍。

作为一种政策资源，执行机构的关键问题在于规划实施是否可以依托或建立一个强有力的、高效的组织。目前许多城市规划管理机构的建设与城市高速发展进程不适应，许多开发区、园区的规划管理脱离市级管理机构的管辖。在城镇密集地区，城市规划的管理范围还局限在主城区，由于郊区和乡镇地区规划组织机构力量薄弱，往往成为规划实施管理的盲区。

③权威资源

显然，规划实施要求具有约束力的公共权威。权威的功能是广泛的，H·西蒙认为权威主要有以下功能⁽⁴¹⁾：权威可以加强行使权威的那些人的责任感，同时促使个人遵从由群体中的权威人士制定的规范；权威通过保证政策制定工作中专门知识和专门技能的利用，确保具有理性和效能的高质量决策的实现，并且它对政策制定和执行的重要意义是不相上下的；权威有助于整体协调。执行权威的获得主要是通过法律授权和行政授权获得。当前城市规划的实施，特别是重大项目的建设主要是依靠上层领导的直接干预和支持，而城市规划编制和管理部门的政策资源极其有限，直接影响到了城市规划的有效实施。

④信息资源

由于城市规划实施主体的分散化和多样化，造成信息的分散。由于目前城市规划的政策过程不同程度地存在信息问题，如在信息收集环节缺乏合理的程序；信息沟通渠道没有制度化（如新闻发布）；在信息处理加工环节缺乏专业机构（如规划信息中心）和现代技术（如3S技术）等。这些都导致规划实施者难以制定可行的行动计划，管理部门也难以对规划实施过程实施必要的控制。