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辽宁省“十一五”期间城镇化发展战略及对策研究

时间:2022-03-17 理论教育 版权反馈
【摘要】:辽宁工业基础雄厚,城镇化水平比较高,但这决不意味着振兴辽宁老工业基地仅仅就是振兴辽宁的工业、主要发展城市经济。本文立足为振兴东北老工业基地的国家战略下寻找辽宁省城镇群发展上的突破。
辽宁省“十一五”期间城镇化发展战略及对策研究_辽宁省“十一五”发展战略研究

一、城镇化与城镇化进程

(一)城市与城镇化

1.城市

按照《城市规划法》,城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市;中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市;小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。

2.城镇化

城镇化主要是指伴随着现代工业和信息社会经济社会分工的细化而产生人口向城市集中的过程。这其中包括两部分人口:一部分人口在行政建制的市和镇生活以及向这些地方迁移,这是《城市规划法》所规定的行政建制的市和镇(统称为城市);另一部分指人口脱离了直接农业活动向集镇的流动。

城镇作为具有经济和社会组织能力的聚合体,通过自身的创造和科技制度创新,对社会发展产生巨大的推动作用。

制定城镇发展布局规划,目的是要从维护区域整体利益和长远利益出发,从宏观上加强对城乡发展建设的引导和调控,促进我省城镇化进程的健康发展。主要任务是统筹考虑城镇与乡村的协调发展,明确城镇的职能分工,调控和引导区域内城镇的合理布局,促进大中小城市和小城镇的协调发展;统筹安排区域基础设施,避免重复建设,实现基础设施的区域共享和有效利用;限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动,保护资源、保护环境,特别是控制人口增长和保护耕地,促进城乡经济社会的持续健康发展。

3.城镇群与都市圈

城镇群是近代城镇空间组织的一种形态。指在一定地域范围内集聚了若干数目城镇,它们大小规模不等,职能各异,彼此保持密切联系而又相对独立,在距离上既相互分离(多隔有绿地)又易于交往。城镇群的分布和组合主要有两种形式:一是以大城市为核心,周围伴有若干中、小城镇的团状群组,纽约、莫斯科等大城市及周围地区多属于这一形态;二是以若干个规模相仿的城市为中心,组成多核心带状或块状的城镇群,如荷兰兰斯塔德、德国鲁尔区等。

都市圈是城市群的一种空间表现形式,是以空间联系作为主要考虑特征的功能地域概念,都市圈的形式分别有单核心的都市圈和多核心的都市圈。

4.振兴东北老工业基地与城镇化

振兴老工业基地是一个区域性发展战略,而不仅是某一产业的发展问题。辽宁工业基础雄厚,城镇化水平比较高,但这决不意味着振兴辽宁老工业基地仅仅就是振兴辽宁的工业、主要发展城市经济。农业与工业、农村与城市之间,存在相互依赖、相互补充、相互促进的关系。

(二)城镇化的特点与主要趋势

1.城镇化的特点

欧美发达国家的现代城镇化进程始于19世纪末和20世纪初,到20世纪三四十年代,一批国际大都市已发展完备,“高度城镇化”的格局已经形成;“二战”以后,这些国家开始由“高度城镇化”转向“有机分散”和“郊区城市化”发展阶段,围绕大城市的郊区,兴建不少小城镇,并经历了从“卧城”—“半独立卫星城”—“新城”的小城镇发展过程;50年代初至60年代末,欧洲、日本等发达国家的小城镇发展经久不衰。1968年,美国通过了“新城镇开发法”,并首批建成了63个新城镇,每个规模在2万人左右。大量小城镇的建设,促进了这些国家的城镇化水平的迅速提高,平均达到70%—80%,其中大约有50%的人口居住在小城镇;80年代初前后,国外兴建小城镇的数量开始回落,主要注重小城镇功能质量和环境质量的提高。美国政府实施的“都市化村庄”和日本实施的“田园式小城市”建设计划,实质上都是建设生态环境优良、基础设施完备、建筑景观优美的小城镇。

2.农村发展与城镇化

一方面,农村是接受城市功能辐射的受体,农村所处的经济区位、区域条件和经济交通发展水平,对城镇的发展起着制约或推动作用;另一方面,城镇是区域的核心,城市在政治、经济、文化等方面起着主导作用,对农村经济文化发展、人才培养、技术创新起着基地作用,对农村居民的生活方式起着引导作用。

在市场经济条件下,城镇以其社会化大生产、经济的市场化、交通和信息网络,冲击并改造着乡村自然经济,影响着乡村社会的面貌。只有建立城市与农村地区平行协作关系并结成紧密的联合体,才能增强农村发展的生机与活力,使城乡之间朝着平衡、协调发展的方向转变。那种将乡村发展和城镇发展分开的政策和实践,直接的后果是迟滞整个现代化的进程。

3.城镇化主要趋势

20世纪50年代到60年代人口增长比较快,城镇人口随着也增长很快,这是世界发展的一个总趋势。

当今世界经济全球化和区域经济一体化进程加速推进,城镇群逐渐成为各国经济发展中的重要力量。国家之间的经济竞争很大程度上表现为各大城镇群之间的竞争,以大城市为核心的城镇群是在市场经济发展过程中自然形成的经济联合体;同样,省域城镇群的发展是区域一体化的重要体现,也是区域具有竞争力的表现。

图28世界城镇化速度变化图

城镇群在城市经济和区域经济发展中具有任何单独城市都无法比拟的作用,充分发挥城镇群的作用是一个国家或地区取得区域竞争优势的必由之路。近年来,关于城镇群的研究已经成为城市研究的热点,尤其是城镇群空间形态的研究,但是关于省域城市群的功能定位,协调发展机制还在探询中。本文立足为振兴东北老工业基地的国家战略下寻找辽宁省城镇群发展上的突破。

(三)城镇化的发展阶段

从地域结构演变的空间动力学机制考察世界不同国家、地区城镇空间化的形成,一般可以概括为具有共性的四个阶段:

1.独立城镇膨胀阶段

城镇是在一定区域经济和政治发展要求下形成的,在聚集规律的作用下空间向四周扩展,或表现为沿自然地形、区域交通设施的定向膨胀,规模逐渐扩大。城镇中心对周围地域的吸引力是保持城镇不断聚集、膨胀的关键。传统的农村经济社会里这一过程是缓慢的,而到了近代工业社会,城镇膨胀的速度大大加快。但总体而言,这一时期区域内城镇的膨胀都是各自独立作用的结果,城镇之间微弱的相互作用力并未对空间扩展起到决定性的作用。因而从区域层面来看城镇空间分布的凝聚态特征并不明显,每个城镇外缘空间扩展总体表现为对周围乡村地区的同心圆状侵蚀特征。

2.城镇空间定向蔓生阶段

随着空间距离的延伸,同心圆状膨胀的边际效益下降,出现了沿交通轴线鸭蹼状的生长形态,由于交通网分布的不均匀性及郊区基础条件的不同,城镇扩展表现为明确有空间指向,郊区的小城镇被逐渐融入蔓生的建成区中。交通轴线往往沟通的都是中心城市(镇)之间的联系,因而尽管此时城镇之间的作用力对城镇空间的定向扩展仍没有明显的影响,但从区域层面来看,城镇群空间演化的主体态势已经有所表现。

3.城镇间向心发展阶段

当城镇沿交通轴线定向空间扩展到一定程度时,其边缘受到其他城镇的吸引,从而形成分多个城镇之间向心发展的机制。此时城镇的空间扩展以不再单受自身向心力与离心力作用支配,而是自身力与外在区域、城镇影响力复合作用的结果。在向心发展过程中城镇间的吸引范围不断袭夺、磨合并进而使群体间的整体性联系不断增强。在城镇间向心发展阶段,其对乡村地域的侵占方式主要取决于交通等基础设施的发展情况及城镇空间生长点的具体内容。

4.城镇连绵带(区)形成阶段

两个或多个都市之间由于引力加强及影响空间的临近,会出现互为影响、互为空间环境的局面。这就形成了城镇连绵带(区)。1957年Gottmann指出了美国东北海岸有新罕不什尔州的Hillsbrough到弗吉尼亚州的Fairfax之间的城市带,欧洲西北部从巴黎经布鲁塞尔、阿姆斯特丹直到鲁尔,科隆这一地区和英格兰中部从曼彻斯特、利物浦到伦敦这一地区(Gottmann,1957),后来又指出美国与加拿大的五大湖地区、日本东海道太平洋沿岸和中国华东地区以上海为核心的长江三角洲地区也正在形成大都市带(Gottmann,1961)。大都市带是在具备特定条件的地区出现的沿着特定轴线发展的巨大的多核心城市系统,它由存在着各种形式的密切交互作用、空间形态相连的多个异质子系统构成,各个子系统之间人口、交通、信息、资源、物资和文化活动等多种“流”的高强度交互作用,使得这一巨大系统在自然景观和社会活动功能的许多方面与周围地区表现出显著的差异。在这一地区支配空间经济形式的已不再仅仅是单一的大城市或都市区,而是聚集了若干都市区并由人口和经济活动等密切联系而形成的一个巨大整体。

二、内外城镇化发展进程与对比分析

(一)国外城镇化发展进程

城市作为经济、科技、文化、教育、体育、卫生等项事业发展的载体,集中体现了综合国力、政府管理能力和国际竞争力;城市建设是完善公共设施、建设居民住房、改善生态环境、促进城市各行各业发展的基础条件。作为城市的另一构成部分——小城镇的发展,不仅要成为吸纳和接收大城市辐射的地区,同时也要建设成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心,使全国的城镇化水平有明显提高。城市搞得好与不好、发展的快与慢实际上体现了经济实力和综合国力。

城市的发展,是从集到市、镇、城,不断丰富城市的内涵。政治活动的需要、科技人才的高度集中、各种设施比较集中,就形成了作为各行各业发展水平和集聚度比较高的地区。而这个地区又影响了周围地区的发展,这是相辅相成的关系。城市作为综合能力、政府管理能力和国际竞争力的一个集中的载体,根本是促进政治、科技、文化、教育、体育、卫生各项事业的协调发展。城市的发展又带动了农村的发展,带动了社会的发展。

(二)国外城镇化发展进程的特征

1.发展中国家城镇化发展成为主流

20世纪70年代末,发达国家城镇化发展已经到达稳定期,而发展中国家城镇化增长曲线很陡。现在发展中国家的城市人口稳定,而且出现了很多大城市。

图29城镇人口和城镇化水平在发达地区与发展中地区的对比

大城市在城镇化发展中居于支配地位

20世纪50年代,100个世界上的大城市,平均人口才两百多万,上世纪末已经达到了五百多万。城市人口向大城市里集聚,城市规模等级越高,人口的增长指数越高。

表现之一:世界前100位大城市平均人口不断增加。

表39世界前100个大城市的平均人口

表现之二:城市规模等级越高,人口的发展速度越快。

表401950—1975年不同等级的城市人口增长指数

表现之三:100万以上尤其是1000万以上的城市人口占世界城市人口比重不断提高。

表41不同等级规模城市人口(万人)占城市总人口比例变化

2.世界城镇化发展地域差异化比较

世界的城镇化平均水平是46%左右,我国是37.7%,说明我们的城镇化滞后于工业化。比较一下发达国家城镇化过程各个阶段和经济发展间的关系:英国1870—1900年人口主要还是聚集在市中心的,活动半径是三英里半,工业化过程引起环境问题。1900—1940年,开始所谓的人口外移。特别是1940—1950年以后,英国开始搞卫星城镇;美国独立之后不久,城镇化水平、工业化水平大幅提高,在1870年是25.7%,后期发展比较快的是“二战”以后;日本1930年以后城镇化水平大幅提高,到1970年以后城镇化水平达到70%左右。

美国著名学者诺瑟姆把一个国家和地区的城镇人口占总人口比重的变化过程概括为一条稍被拉平的S形曲线,并把城镇化过程分成三个阶段,即城镇化水平较低、发展较慢的初期阶段,人口向城镇迅速集聚的中期加速阶段和进入高度城镇化以后城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞的后期阶段。

图30城镇化过程曲线

城镇化发展是一个十分明显的对数曲线关系。研究表明,城镇化水平与经济发展水平之间是一种十分明显的对数曲线关系。在城镇化过程不同阶段,二者之间关系的侧重点有所不同。在前期主要表现为工业化的进展要求并促进人口向城镇的集聚,在后期主要表现为较高的城镇化水平所直接带来的生产集约化、生活方便化、管理科学化和文教科技的进步等一系列结果,促进了包括工业在内的整个社会经济的发展。

(三)中国城镇化发展进程

1.中国50年城镇化发展进程分析

城镇化发展进程中出现的问题

21世纪是城市的世纪,中国作为世界上人口最多的发展中国家,未来20年中国城镇化进程将对全球发展产生深刻影响。许多国外学者都把“中国城市化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素。统计数字表明,随着时代的前进和发展,城市化程度的明显加速是一个重大标志,其增长过程与财富积累呈非线性的对应关系。

中国从建国开始的发展战略中就有“积极推进工业化,相对抑制城市化”的主导思想,加上长期“恐城症”的制约,中国城镇化50年的变迁,一直没能走出一条适合中国特色的道路。自改革开放以来,中国城市迅速发展,城镇化进程的速度达到同期世界城镇化进程速度的两倍,但是,与世界发达国家相比,中国城镇化程度仍然十分落后。根据世界银行统计,在1995年世界高收入国家城镇化率平均为75%,中等收入国家为60%,低收入国家为28%,而中国城镇化率还不到30%。至2000年底,中国城镇化率比世界平均低12个百分点,比世界发达国家平均低40个百分点。全国城市数量虽然从1949年全国的67个增长至目前近600多个,但随着人口总量的增加,城市人口的比例仍然过于偏小。

中国城镇化发展水平滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平这种局面,已经成为严重制约中国综合实力提高与国家竞争力增强的“巨大瓶颈”。未来20年是中国社会经济发展的战略机遇时期,大力推进中国的城镇化,尤其是寻求城镇化战略的进一步提升,既是全面建设小康社会、实现现代化的历史要求,又是有效解除中国经济社会约束“瓶颈”,保障中国经济社会快速、持续和健康发展的重大战略举措。

表42中国50年的城镇化进程

从以上的中国城镇化进程与世界城市化进程的对比中,可以清晰地发现,城镇化率偏低将成为制约中国经济发展,影响社会稳定与实现现代化目标的“巨大瓶颈”,成为限制中国在经济全球化中保持竞争优势的“巨大瓶颈”。

重复这一组数据是必要的:在代表国家经济实力的GDP达到1万亿美元之后,为什么美国用了十年的时间使得GDP增长了1.7万亿美元(美国1970年GDP达到1.01万亿美元,十年之后到1980年时GDP达到2.708万亿美元,第一个十年GDP增加了1.7万亿美元),日本增加了1.4万亿美元(日本1978年GDP达到1.048万亿美元,十年之后到1988年时GDP达到2.4251万亿美元,第一个十年GDP增加了1.4万亿美元),中国在2000年时的GDP达到1万亿美元,十年后的2010年预计将翻一番,GDP达到1万亿美元以后的第一个十年后的GDP增加了1万亿美元,分别比美国和日本少增长0.7万亿和0.4万亿美元。原因是多方面的,但是如果注意到美国当时的城镇化率超过85%,日本的城镇化率超过65%,而中国在2000年的城镇化率仅为36%时,也许就不难理解由于城镇化率的差异所导致的社会财富集聚能力的差异。

2.中国城镇化的特征

城镇数量变化

新中国成立后,城镇数量和城镇人口的规模有了很大的发展,城市建设取得了举世瞩目的成就。2001年城市数量是662个,建制镇近两万个。城镇人口增加了9倍多,城镇化水平比解放初提高了近三倍。

图31建国后中国城镇发展速度

改革开放以来城镇化速度明显加快

改革开放前中国城镇化速度与世界进程相比相对缓慢,30年时间城镇化水平仅仅增长5个百分点;1980年以后增长速度明显加快,但是目前城镇化水平仍然不高。

图32中国城镇化水平与世界城镇化水平的比较

不同地区城镇空间结构呈现不同的形态特征

中国东部城镇发展速度快于中西部城镇,沿海发达地区特大城市出现郊区化趋势,并且出现了数个首尾相连的特大型城市密集区,成为中国经济发展的主要带动力量。从京津唐、长江三角洲、珠江三角洲三大地区之间的人口、占有的土地面积之间比例关系和GDP看,特别是珠江三角洲地区发展比较快,人均产值和外商直接投资珠江三角洲地区最高。

表43中国三大城镇密集地区主要发展指标(2000年)

这些关系意味着东部地区已经不是一个个孤零零的城市,而是一个城市和镇的密集地区,国外叫都市圈。都市圈的形成对我们国家的经济影响是很大的,尤其是引进外资,占总比例65%。

图33中国城市和城镇密集地区分布图

(四)国内外城镇化发展分析

1.国外城镇化发展分析

通过对美国、德国、日本以及中国几个较发达地区的城镇化对比分析,我们可以得到以下几个启示:

发达地区一般都形成了不同形式的城市群,成为区域经济发展的主要依托。

城市群中城市的不断外延使城市间首尾相连,易形成连绵不断的城镇化地域——城市连绵带。

城市连绵带的一大特点是高度的集中,包括人口的集中、产业的集中、服务和消费的集中等。

城市连绵带的人口和占地规模较大,约为0.5亿—1亿人口和10万平方千米。

在城市带的重点部位会产生若干个国际性中心城市。其城市功能、经济和用地结构都会发生较大的改变,经济结构调整和城市用地结构调整相互促进、相互制约。

在城市连绵带内有非常便捷的快速交通系统和统一完善的各项基础设施。

在城市连绵带内没有明确的城乡差别,城市和周边乡村有机结合,一体化发展。

城镇化水平最高的地区主要是工业化历史较早的西欧、北欧、北美、澳大利亚、新西兰等国,温带南美和热带南美也有较高的城镇化水平。其次是前苏联、欧洲国家、中美洲和日本。城镇化水平较低的是东南亚、南亚和中国,非洲的西非和东非等。

图34世界国家城镇化比较

2.实行城镇化战略应遵循的规律

各地区城镇化的具体道路和模式虽然是不相同的,但城镇化作为社会化大生产发展的必然产物遵循一些共同的发展规律,这些规律对辽宁省城镇化发展具有指导作用。因此,在推进城镇化发展的过程中必须遵循这些规律:

3.城镇化的发展必须以产业发展为支撑

产业支撑是农村城镇化战略的立足点。农村城镇化战略的目标是通过增强农村城镇的经济力量,完善城镇的功能,吸纳农村剩余劳动力,改善农村社会经济结构,带动农村社会经济的发展。这一目标的实现必须依赖坚实的经济基础,而产业正是经济基础最根本的体现。一个没有产业支撑的城镇,必然是一个经济基础脆弱、功能不健全的城镇;必然是一个缺乏造血功能、没有发展动力的城镇,甚至是一个渐趋衰落的城镇。因此,农村城镇化战略必须立足于具有支撑作用的产业,增强农村城镇的经济实力,使农村城镇化走上一条自我积累、完善功能、可持续发展的道路。为此,辽宁省农村城镇化战略要突出产业的比较优势,农村城镇支撑产业的选择应主要放在竞争力较强的劳动密集型产业上。

同时,我们还要清醒地认识到,城镇化的发展,并不意味着农业的消亡或农业地位的弱化。农业是城镇化发展的基础,而且随着城镇化水平的提高,农业的地位反而更加重要。当前,在发达国家和我国一些经济发达的大城市周围或城市圈里面出现了“都市农业”,即分布在都市工商业区、住宅区等区域内,或分布在都市外围的特殊形态的农业;在这些区域内的农业依附于都市经济,直接受都市经济势力的影响,主要经营奶、鸡、鱼、菜、果、观赏植物,同时也实行包括稻、麦、畜牧、水产等农产品的复合经营。都市农业的集约化、专业化程度很高。而且,都市农业的功能并不仅限于经济,还包括社会、生态,甚至文化方面的功能。随着城镇化不断发展,人们对农业的要求越来越多、越来越高,而不会出现农业的消亡。这就要求辽宁省在城镇化的进程中要注意对农业的支持和保护,避免出现城镇化过程中农业衰败,从而制约农村城镇化进一步发展的情况。

4.城镇化发展必须以市场化为制度前提

城镇化的内在要求是产业的聚集和扩散的统一,其实质就是要求各种生产要素的自由流动。没有生产要素的自由流动,就不可能形成产业的聚集,没有产业的聚集就不可能形成聚集经济,产生城市;没有生产要素尤其是人的自由流动,就不可能形成产业的关联,城乡之间的融合就不可能实现,城镇化也就不可能实现。因此,要促进城镇的发展和城乡的融合,最关键的是要建立一个生产要素自由流动的机制,这也就是说,市场化是城镇化的制度前提和保证。没有一个完善的市场体系和机制,没有一个全国统一、开放、竞争、有序的大市场,城镇化的发展也只能是一句空话。这就要求我国各区域在推动本区域的城镇化进程中,必须打破条块垄断和市场分割的局面,取消各种限制生产要素流动的制度性约束,实行国内国外开放,建立公平竞争的市场秩序。只有在不断市场化的基础上,才能加快城镇化的发展。

5.以中、小城市和小城镇发展为依托

发展城镇化的目的不是为城镇化而城镇化,发展城镇化的根本目的就是要通过城镇化的发展带动经济的可持续发展,提高整个国民经济的运行效率。因此,推动城镇化首先要在一定区域内形成以特大城市和大城市为主体的聚集区,这是因为大城市和特大城市的工业化程度较高,人口稠密,市场容量大,能形成聚集经济。这也说明适度地超先发展大城市是符合城镇化发展规律的。但是我们也要认识到,大城市的发展能不能发挥中心城市对区域经济发展的带动作用,关键取决于大城市的产业对周围经济发展的带动力。而大城市对区域经济发展的带动力的大小是依托于中小城市、中心镇和一般小城镇发展而形成的城镇群和城镇连绵区关联范围的大小。如果仔细考察美国城镇化的情况,美国的“城市扩散化”的阶段又与其他西方发达国家不一样,并没有走太多的“聚集——扩散——再集聚”弯路。就美国目前的城镇化形态来看,与其说是一个郊区国家,不如说是一个城市国家。依托大城市的辐射影响,小而多的城市快速发展,逐步形成了密集的城市带(都市区)。从空间形态来看,这些城市带绵延数百千米,城市与边缘、城市与郊区甚至城市与乡村的差异已不明显,似乎处于完全开放的松散状态,人口的密度因分布在若干小城市而相对分散。这是因为美国推行的是梯式辐射的城市体系发展战略。美国城镇化打破了行政区域间的封闭状态,形成了全国性的大都市、区域性的中心城市、地区性城市及众多的地方小城市等不同的城市层次。特别是其区域性城市体系布局合理,逐级辐射,带动能力强,同级城市的个性特色较为鲜明。这就要求我国城镇化不能只靠单轮驱动,要实现大城市与中、小城市和中心城镇、小城镇协调发展。目前,许多地方把城镇化的注意力主要放在扩大大城市上,这是片面的。针对我国国内二元结构和农村人口众多的现实,单靠大中城市的发展是不够的,而应当实行开放化,要将扩大、提高大中城市与农村小城市建设作为一盘棋来考虑,建立起太阳系式的中心城市——卫星城——小城镇网络体系,一些卫星城很快就可能变成市区一部分。从长远看,吸引农村人口更多的是星罗棋布的中心城镇和小城镇,而且中心城镇和小城镇农民容易迁入,容易把工业、流通同现代农业挂起钩来。

6.城镇化发展离不开政府的宏观调控

城镇化的发展虽然要以市场经济为前提,但这并不否定政府在推进城镇化中的作用。综观西方发达国家城镇化的实践,可以看出,这些市场经济比较成熟的国家都非常重视政府在推进城镇化中的作用。如日本不但制定了详细的城镇化发展规划,而且还颁布了城镇建设法规,充分运用财政政策、货币政策来协调城镇化进程中面临的城镇的非均衡增长带来的各种利益冲突和矛盾。尤其是当前我国“入世”后,面临的是全球一体化的宏观环境,在全球化的背景下,城市的非均衡增长与大范围协调在宏观上更多地表现为以全球城、国际城为核心的城市群及城市连绵区在全球范围内的职能分化、市场竞争与协作,大都市连绵区小城镇的发展应进一步打破行政区域的局限,放眼国际市场,从战略政策层面上,真正做到技术携手、资源共有、信息共享,使城镇之间产业实现跨区域的横向联合,走向全球化市场。因此,这就客观要求我国在推动城镇化发展进程中,更应该强化政府宏观调控的作用,应尽快建立不同层次的协调机构。在我国今后的城镇化发展进程中,一定要重视建立城市群落(城市圈)共同市场,促进区域经济一体化,可依据城镇区域的地位建立不同层次的协调机构(半官方)。当前,为应对经济全球化,区域一体化发展趋势,应首先在中央、国家一级建立协调机制,对沿海几个主要大都市区(圈)的发展进行协调。城镇化发展要以人才培育为原动力,以产业的聚集为依托,这是推进城镇化过程中必须遵循的根本规律,但产业的聚集和发展又依赖于人才的积极性和创造性的发挥。马克思告诉我们一条最基本的原理,在生产力构成的三大要素——劳动者、劳动对象和劳动资料中,人是活的要素,是最革命和最具有创造性的要素,没有人的创造性的发挥,就没有产业的发展,也就谈不上城镇化的问题;另一面,从需求方面看,社会生产的最终目的就是为了消费,没有市场的消费,也就没有产业的持续发展,也不可能推动城镇化的持续发展。尤其是当前进入知识化、信息化的新时代,人的创造性就更显重要。

三、辽宁省城镇化发展分析

(一)辽宁省城镇化的现状特点

1.城镇化水平高且稳定增长

水平高是辽宁省城镇化的主要特点,并成为辽宁省国民经济和社会发展的重要条件之一。2001—2003年全省城镇化水平分别为54.9%、55%和56%,居全国各省区首位,2003年的城镇化更高过全国城镇化水平39.1%的17个百分点。

此间,辽宁乡村人口持续减少。2001年辽宁省全省总人口4194万人,其中乡村人口1891万人;2002年全省总人口4203万人,其中乡村人口1891.4万人;2003年全省总人口4210万人,其中乡村人口1852.4万人。全省乡村人口由2001年占总人口的45.1%下降到2003年的44%。

2.大中城市多,城镇相对密集

较高的城镇化支撑了辽宁省的城市格局。全省现有设市城市31个,其中副省级两个(沈阳、大连),地级市12个,县级市17个,建制镇500多个。城镇密度每千平方千米4.6个。全省有4个特大城市(沈阳、大连、鞍山、抚顺),5个大城市(本溪、阜新、锦州、丹东、辽阳),10个中等城市(营口、盘锦、葫芦岛、铁岭、朝阳、瓦房店、海城、北票、调兵山、大石桥)。特大、大、中城市占全省设市城市总数的61.3%。按地区划分,营口、大连、鞍山、辽阳城镇密度较高;抚顺、阜新、朝阳城镇密度较低。辽宁省城镇空间分布详见下表44。

表44辽宁省城镇空间分布表

从空间上看,辽宁省城镇主要沿交通轴线分布,呈现中部地区密集、东西部地区稀疏;沿海平原地区密集、山区稀疏;中心城市周围密集、远郊稀疏的分布特征。

辽宁省中南部地区是我国城镇最密集地区之一。以哈大铁路、沈大高速公路为轴,在南北长近400千米,宽50—60千米的地域内,集中4个特大城市、3个大城市、6个中等城市、6个小城市和150多个小城镇。从未来发展看,辽中南城市群应成为东北经济发展的主要载体。

3.主要城市区域地位显著

从区域地位看,辽宁省许多城市为全国或东北重要的工业基地、交通枢纽、港口、沿边重镇和贸易中心。凭借丰富的矿产资源,在国家“一五”以来重点支持下,到“十五”辽宁省已建成以冶金、机械、石油化工等重工业为主的工业体系,石油和天然气开采业、石油加工及炼焦业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、金属制品业、普通机械制造业都在全国占有重要地位。辽宁省是东北地区经济开发最早、经济实力最强的省份,虽然土地面积仅占东北地区的21.7%,而人口和各项经济指标的比重均在38%以上,工业总产值更达到东北地区的60.2%。辽宁的发展必将对吉林、黑龙江两省发展起着巨大的带动作用,吉、黑两省的发展也将对辽宁经济发展产生着巨大的影响。

4.区域经济、社会发展与城镇化进程紧密相关

辽宁省的城市发展很好地说明了城镇化对国民经济和社会发展的支持作用。从全省来看,我省经济社会发展好的地区其区域城镇化水平也较高。以辽中南城市群为核心的沈大城市带是以沈阳、大连为两极,依托哈大铁路和沈大高速公路交通构成的城市带。行政区划包括沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、盘锦、铁岭9个省辖市及开原、新民、铁法、灯塔、海城、大石桥、盖县、瓦房店、庄河、普兰店10个县级市和17个县375个建制镇。本区集中了全省2/3的城市,全区非农业人口占58.7%,远高于全省平均水平,是我国最大、发育最完善的城市密集区之一。沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳均是全国重要的重工业基地,区内冶金、机械、石油化学工业在全国占有重要地位。中国经济发展最活跃的地区之一位于本区,辽东半岛是我国最早对外开放地区之一,大连市是我国首批对外开放的沿海城市之一。本区目前有9个国家级开发区(沈阳经济开发区、营口经济开发区、大连经济开发区、沈阳高新技术产业开发区、大连高新技术产业开发区、鞍山高新技术产业开发区、沈阳星火农业试验区、大连保税区、大连旅游度假区)、9个省级开发区。本区城市分布北密南疏,城市实力北强南弱,北部有沈阳、鞍山、抚顺、辽阳3个特大城市和1个大城市,南部有大连、营口1个特大城市和1个中等城市。引导这一区域城镇发展均衡与成熟应是“十一五”我省城镇化政策的主要支柱之一。

5.计划主导型城镇化特征明显

作为国家计划经济时代重点建设的工业大省,某些地区或城市高度的城镇化过程不同程度地具有人员行政化进城,按计划就业和加入工业化的痕迹。在特定时期,这种计划主导型的城镇化行为促进了辽宁的社会经济发展,引领了工业化进程,提升了全省的城镇化水平。但从某种程度上看,一些进城人员缺乏精神意识的城镇化和强烈的趋新、趋利动力,他们在以改革开放为基本取向的转型期特别需要适应市场经济的磨炼和一定的适应期。

6.城镇化快速发展期

按城镇化发展规律、我省实际和国内外城镇化发展经验,在“十一五”期间我省将处于城镇化过程中的快速发展期,并将准备进入快速发展后期。从一般规律看,世界城市化发展大体遵循“S”形规律,即发展的初期,城镇化水平低于30%,城镇化进程发展缓慢;发展的中期,城镇化水平介于30%—70%之间,城镇化发展速度最快;发展的后期,城镇化水平高于70%,城镇化速度减缓,而逆城市化现象将增多。辽宁省2003年城镇化水平为56%,这是一个应注重城镇化质量和统筹协调发展的关键时期和快速发展期。

7.城镇群与城市带基础初步成型

就城镇化进程而言,伴随快速城镇化,大城市的地域空间不断扩展,形成许多以大城市为中心,包括周围城镇化地区的大城市地区。距离较近的若干大中城市,通过其周围城镇化地区首尾连接,大城市之间地域得到强化,使整个地区形成多“心”一体化城市地区——都市区。辽宁已开始了这一进程。现在我省已形成两个准都市区:沈(阳)抚(顺)本(溪)准都市区和鞍(山)辽(阳)海(城)准都市区。

以沈阳和大连为两极的辽宁中南部城镇群已经具有牵动性的发展潜力。

8.全省整体化发展格局日益清晰

从全省及更广大区域来看,我省城镇化发展的框架性格局已基本确立。辽宁中部城镇群区域化程度不断提高,并逐步与大东北和环渤海的京津唐城镇体系接轨。东西两翼和以大连为龙头的辽南城镇群日益壮大,大连的区域中心地位不断提高。沈阳、大连已开始向现代化城市迈进,大城市周围及快速交通走廊沿线,中小城市和小城镇迅速崛起,乡镇企业发达、外向型经济活跃地区,城镇日渐繁荣和成熟。

进入21世纪以来,环渤海经济区继珠江三角洲、长江三角洲之后,将成为我国经济发展最活跃地区之一,在经济生活中发挥更大的作用。辽宁省是环渤海经济区的重要组成部分,与环渤海经济区的中心城市天津联系密切,通过协调分工也将使辽宁经济迈上新台阶。

东北亚经济区也是本世纪初亚太经济崛起中富有经济活力的地区之一,包括中国的东北、内蒙古、山东、华北沿海、日本、韩国、朝鲜、蒙古以及俄罗斯东部地区,地缘接近、经济互补性强,中、日、韩、朝、俄等国政府对开展东北亚经济圈经济合作均持积极态度。辽宁位于东北亚地区的交通中心,东出可达朝鲜、韩国、日本;北上可去吉林、黑龙江、内蒙古、蒙古和俄罗斯东部地区;南下可达山东;西去可达华北沿海,战略地位重要,比其他地区有更多的发展机会。

区域一体化和崛起将成为辽宁省城镇化在“十一五”发展的重要背景和基础。

(二)辽宁省城镇化进程中应注意的问题

1.城镇化质量有待进一步提高

从我省城镇化质量上看,主要表现为全省城镇化发展不均衡,某些地区出现城镇化水平不高的现象,造成整体上城镇化水平的提高和工业化水平受制约。我省城镇化水平1980—1998年增加了24.7个百分点,平均每年增加了1.37个百分点,城镇人口由1138.7万人增加到2313万人,年递增4.02%。到2003年,全省人口为4210.0万人,其中城镇为2357.6万人,城镇化率为56%。从地区来看,即使在沈大城镇带,在南部除大连和营口1个特大城市和1个中等城市,其他地区的城市规模较小、实力较弱;在大连和营口之间没有大中城市,成为本地区城市发展的“低谷区”,造成城镇间横向联系薄弱。

1998年,我省城市化水平与快速发展阶段的上限仅差13.5个百分点,处于快速发展后期;进入21世纪以来,我省城镇化又开始稳定增长,2001—2003年年平均增长率为0.37%。因此,这一时期我省以城镇人口数量为基础的城镇化数量水平较高,年平均为55.3%,2003年更为56%,但以经济实力、经济发展水平、城市基础设施水平和文化实力为核心的城镇化的质量却明显不足,不能支持我省城镇化以较高的速度发展。

2.城镇体系的层次和结构不合理

进入高度城镇化和快速发展时期的辽宁省,部分地区不同程度存在区域内城镇功能趋同、单一的现象,城镇体系间缺乏合理分工引导,城镇间的协调性、互动性和互补性差,部分区域城镇增长极的极化效应和辐射作用不明显。

从城镇体系上分析,我省城镇人口规模等级序列呈首位分布。按1998年的研究分析,辽宁城市首位度和四城市指数分别达到2.15和0.84,与1986年相比,城市首位度和四城市指数在波动中呈下降趋势,分别下降0.2和0.07。表明首位城市——沈阳的人口增长速度低于二、三、四位城市,特别是第二位城市大连。全省有4个特大城市、5个大城市、10个中等城市、10个小城市、649个小城镇(10万人以下)。大中城市占全国大中城市总数的6.73%;特大城市占全国的12%。与1990年相比,增加1个大城市、2个中等城市、6个小城市、227个小城镇。中小城市和小城镇数量增加较快。1998年和1990年相比,50万人以上大城市人口比重下降1.6个百分点,小城镇人口占城镇人口比重下降7.4个百分点。中小城市发展迅猛,小城镇发展相对滞后。这一特点和趋势一直持续到现在。

3.城镇功能不够完善

回顾辽宁城镇化进程,城镇群和城市带的作用没有得到充分发挥,而且主要城市的产业结构偏重工化。在我省的14个省辖市当中,鞍山、抚顺、盘锦等市的工业增加值占本市国内生产总值的50%以上。全省的13个省辖市以重工业为主,仅营口市重工业比重略低于轻工业。鞍山、抚顺、本溪、锦州、辽阳、盘锦、朝阳、葫芦岛等市重工业产值占本市工业产值的80%以上。“九五”以来,资源型工业城市已进入工业转型、结构调整的重要时期,城镇化进程面临挑战,需采取有力措施与对策加以解决。

4.城市基础设施亟待进一步完善

长期以来,我省有些城市和地区的基础设施较差,又缺乏区域协调,制约了人口和产业集聚以及区域基础设施优势的发挥。我省有较高的铁路和高速公路密度,有较大容量的水库,其他区域性基础设施发展也较快,这在全国各省区中具有优势。然而在一些城市内部的基础设施建设有着很大差距,制约了区域基础设施优势的发挥,也影响到各城市功能的完善。

我省是我国铁路网最密集的地区之一,但存在着干线、编组站能力饱和问题。哈大线沈阳—铁岭货流密度达到或超过电气化技术近期设计水平;沈山线上、下行货流密度平均每年增长5%左右,沈吉线的增长幅度也在4%左右。大连、本溪等编组站普遍存在自动化、现代化水平低等问题,能力都已饱和,急需进行新建和改造。中小编组站技术含量低,处于手工作业水平。机车、车辆、工务、电务、水电设备陈旧落后,蒸汽机车配属多,机车车辆检修能力不足。

从公路运输上看,虽已形成以高速公路为骨架的公路运输网,但也不同程度存在着制约国民经济和城镇化加速发展的薄弱环节,主要表现在物流体系发展缓慢,基础设施建设滞后的“瓶颈”状况,规模总量不足、能力紧张。此外,公路对覆盖通达深度需进一步扩大增强。

5.小城镇建设功能单一,规模偏小

我省城镇化进程中的另一个应引起注意的问题是相当一部分小城镇建设功能单一,规模偏小。从全省看,镇区人口平均不足0.6万人,造成城镇体系基础结构不完善以及建设和发展的不集约、不经济;多数小城镇的服务功能不完善,难以满足所在地区发展的需要;小城镇之间功能特色不突出,城镇群体作用没有充分发挥,制约地区经济的快速发展。小城镇的上述问题将影响全省城镇化的水平和质量,必将影响全省城镇体系结构的完善与提高。

科学而又有重点地发展小城镇,目的是要在全省形成较多具有各自主导职能的小城镇。小城镇以其门槛低,与农业、农村、农民联系更为直接等特点,在吸纳农村剩余劳动力、推动农村经济社会发展等方面已经并将继续发挥重要作用。但小城镇规模小,集聚效益低,过高估计其作用有可能降低城镇要素整体配置的效率,使我省城镇化支付过高的分散化成本。所以,作为城镇化进程的一个组成部分,应是有重点地发展我省小城镇。

小城镇的发展是实现农村城镇化的关键力量,而小城镇的发展在于其有特色上,因此推动快速城镇化的过程中,对于小城镇的发展一定是找出特色发展道路,使之成为城镇化的重要载体。

6.缺乏城镇体系规划的有效引导

城镇体系规划是引导城镇化发展的重要举措。长期以来,我省的城镇化进程忽视了省域城镇体系规划的编制,又缺乏符合城镇化发展规律,符合我省实际情况,高水平的城镇体系规划的公共政策引导。现有的一些城镇体系规划是从上而下单方面编制占主导地位,缺乏上下结合,这一点正好与很多地方的城镇化相反,实践中许多地方的城镇化现在是从下而上。为了更好地引导城镇化发展,我省的城镇体系规划编制也应上下结合,打破偏重于技术性,轻视政策性和实践性的传统和习惯。

作为引导城镇化发展的重要文件,城镇体系规划除了规划空间布局,还要研究落实空间布局和公共政策。没有这些公共政策作为支撑,空间规划是不能实现的。根据国内外实践与经验,规划只局限于封闭的地域内,不考虑开放性、全球化的话,肯定无法应对全球化背景和改革开放的形势,以及产业的全球转移趋势。城镇体系规划的引导不仅要注意到城镇之间的协调和互补性,还要关注合理的城镇规模。合理的城镇规模首先是与该城镇的产业性质有关系,如果产业性质本身就是高度化的,外向程度很需要那么大的城市规模,其次是与城镇之间的相互作用有关系。城镇之间相互作用非常强,实际上已经与周边城镇形成一个在功能上互补的组合型城市,这个城市本身的规模即使很小,发展也会非常有效。所以,城镇体系规划本身是区域规划,要体现综合性,要有包容性。

7.城镇群有待培育

从理论和实施看,出现多中心城市区域是城镇群空间演化的客观规律。城镇群体化是当今世界城市发展的一大趋势,其布局的特点是在一定区域范围内聚集了众多的城镇。城镇群通过若干个经济实体的有机结合,形成了较高的城市质量,对周围地区具有更大的吸引力,对以城镇群为核心的区域经济内的经济运行系统产生了很大的影响。

国外学者经过大量的统计和研究后认为,城镇群是处于动态发展中的开放性的网络组合。从经济学的角度看,城镇群是各种各样的经济市场在“共谐区”相互交织而成的网状系统,其特点是经济活动和人口在地域空间的高度集中,其本质是不受地域和部门限制的开放系统。城镇群既然是一个区域空间、自然要素和社会经济要素等组成的有机体,无论在区域层次上,还是在相互联系的空间上,均具有网络性的基本特征,是一个区域经济发展的实体。城镇群的空间网络结构性主要反映在地区内各个城市规模的大小、城镇群网的密度以及城市之间相互组合的形式。城镇群整体结构反映了各个城市在一个群体内的集合功能以及形成的千丝万缕的网状关系。另外,从地域空间考虑,城镇群既是一个特定区域内相对独立的有机整体,又是一个处于动态发展中的开放性的有机系统,体现在各城市间及与区内外的物质能量、人流、信息流和金融不断的有序互动。任何城市都不能孤立地发展,需要广泛地发生区际联系,实行对内对外开放,引进新的竞争机制,充分发挥城市群体的“合力作用”,逐步建成以城市群为核心,不同规模的、开放的网络型的区域经济模式,才能使各个城市在区域的比较中求得生存和发展。

我省城镇发展的地域差异使其城镇群发展存在多种联盟形式。根据目前的城市之间的发展空间形态、经济水平、社会文化等融合水平形成不同层次的城镇群。

辽宁中部城镇群是东北地区经济实力最强劲的地区之一,也是东北振兴的龙头区域和希望值最高的区域。中部城市群共有6座城市,目前处于向都市圈形式过渡阶段,包括沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳、铁岭等6个市行政区划范围,总面积5.9万平方千米,总人口1893万人,城镇人口1165万人,城镇化水平61.6%。中部城市群都已成为国家振兴东北的首要选择的典型地区,被认为是未来东北经济增长的“发动机”之一。

南部城镇群是辽宁省对外改革开放最为活跃的地区的主要区域。包括大连、营口和盘锦3个市的行政区划范围,是辽宁近年发展最快的地区。盘锦传统上属于辽西地区,但随着经济发展,其与大连、营口联系日益密切,故划入南部城市群。

西部城镇群总体上来说是辽宁省发展水平相对落后的地区,有锦州、葫芦岛、朝阳、阜新。全区土地总面积5.07万平方千米,总人口1101万人,其中城镇人口430.9万人,城镇化水平39.13%。

辽东边境城镇群为整个丹东行政区划,由省辖市丹东、县级市凤城、东港及宽甸县组成,总面积1.49万平方千米,总人口240.97万人,其中城镇人口128.4万人,城镇化水平53.3%。

辽宁省的城镇群有待进一步培育和整合,并使辽中南城镇群形成与珠江三角洲城镇群、长江三角洲城镇群和津京唐城镇群一样成为支撑区域国民经济和社会发展的高质量城镇化区域,并对和谐辽宁作出贡献。

四、“十一五”辽宁省城镇化发展战略与对策

(一)辽宁省城镇化发展的指导思想与原则

1.“十一五”辽宁省城镇化发展的指导思想

全面贯彻科学发展观,坚持“五个统筹”的发展方针,以实施振兴辽宁老工业基地为契机,使辽宁城镇化与工业化协调发展,促进辽宁省城乡建设、经济、环境、社会文化的全面发展。

2.“十一五”辽宁省城镇化发展的基本原则

城乡协调、全面现代化原则:加快机制创新和体制创新,加大结构调整力度,转变经济增长方式,扩大对外对内开放,加强就业和社会保障,促进企业改革和产业发展,再创辽宁老工业基地新的辉煌。全面推进城镇发展由量的扩张转向质的提高,从产业结构、基础设施、市场体系、科教文卫、生活环境和城镇管理等方面,全面推进城镇现代化进程。

城镇化和工业化协同推进原则:正确处理城镇化和工业化两者关系,实现工业化推动城镇化,依托城镇化提升工业化。通过城镇化引导要素集聚、合理调整产业结构和布局,促进工业现代化和国民经济信息化。以产业支持城镇化,防止简单拼凑、盲目片面追求城镇人口的规模扩张。

统筹规划、分区指导原则:推进城镇化进程是经济结构、城乡结构、地区结构等合理调整的过程,必须加强政府宏观调控,依法制定和认真执行城镇规划,因地制宜,分类指导,科学合理地确定本地城镇化发展目标和工作重点。

开放促进、创新拉动原则:进一步深化改革,消除影响城镇化发展的体制性、政策性障碍,充分发挥市场机制作用,促进非农产业向城镇集聚、资源合理配置和人口合理迁移。

可持续发展原则:重视水土资源保护和集约利用,实现人口、资源、环境和经济社会的持续协调发展;注重历史文化遗产保护和生态环境建设,加强污染防治;坚持资源开发和节约并举,提高资源利用效率,为城镇化持续发展留有足够的空间和资源。

(二)“十一五”辽宁省城镇化发展的道路选择与发展目标

“十一五”辽宁省城镇化的发展目标:

1.总体目标:

以提高质量为主导的快速城镇化,在“十一五”期间,城镇化年均增长率保持在1.5%,2010年,城镇化水平由2005年的58%达到65.5%。

2.主要目标:

城镇经济实力明显增强,中心城市核心竞争力显著提高

到2010年,城镇居民人均GDP达到27000元以上,第三产业增加值占GDP的比重达到50%以上,高新技术产业增加值占工业增加值25%以上。

提高城镇人口就业水平,形成完善的城乡社会保障体系

城镇居民人均可支配收入达到1.5万元,积极向农村推广社会保险制度的成功经验,在全省建立起比较完善的社会保障体系;使城镇人口就业率达到95%以上。

城镇设施基本完善

建成比较完备的现代化城乡基础设施体系,基本适应工业化、信息化时代经济发展和人民生活的需要。

人口素质全面提高、科教文卫建设显著加强

教育、科技、文化、卫生、体育等社会发展主要指标,达到同期全国平均水平。城镇居民的文化素质和文明程度明显提高,文明城镇创建全面步入良性循环。

基本形成完善的城镇体系,城镇管理体系不断完善

优化城镇空间布局,基本形成以省会城市为中心,其他省辖市为骨干,县城(含县级市)为纽带,中心建制镇为基础的规模等级有序、空间布局合理、功能优势互补、城乡协调发展的省城城镇体系,并将其融入以上海为龙头的长江三角洲城市圈的格局之中。

(三)“十一五”辽宁省城镇化发展战略

依据“十一五”辽宁省城镇化的道路选择及实现的目标,认为应采取如下的城镇化发展战略:

1.城市集群战略

辽宁省城市基本形成了以城市为核心的都市圈、城市群和都市带的城市群空间雏形。

2.产业振兴战略

产业结构调整不能“穿新鞋走老路”,重蹈“项目经济”的怪圈,必须有新思路和新举措。为此,应做到四个结合:其一是产业资本与金融资本相结合。其二是产业结构调整与就业结构、技术结构调整相结合。其三是产业结构调整与所有制结构调整相结合。其四是调整产业结构与适应市场需求、符合技术经济发展规律相结合。

3.坚持中心城市突破,走大中小城市和小城镇协调发展战略

中心城市突破,形成强大的竞争力,托起中国经济发展的第四极。

4.极核培育战略

积极强化沈阳的东北地区中心,甚至东北亚地区中心的地位与发展大连东北亚国际航运中心和制造业基地成为必要。

5.以人为本的质量提升战略

城镇化要着眼于充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性,着眼于满足人民群众的需要和促进人的全面发展,着眼于提高人民群众的生活质量和健康水平,切实为人民群众创造良好的生活环境,为本地区的长远发展创造良好的条件。

(四)“十一五”辽宁城镇化发展的对策与措施

1.提升城市和区域竞争力措施

(1)优化城镇空间结构,促进省域城镇体系协调发展

完善“两带一群”(如图35)的空间优化组合,加快中部城市群和沿海城市大连的连接发展,重点发展区域中心城市,加强对各城镇空间布局、区域资源配置利用、基础设施共建和生态环境保护等协调,建立起以快速交通体系为依托,省辖市为节点,城镇群为网络,各级城镇有序发展,组合有序、功能互补的“两带一群”的省城城镇空间布局。

图35辽宁省城镇群空间结构示意图

“两带”:沈大鞍城市带是全省城镇最密集、经济最发达地区,以都市区建设为突破口,在全省率先实现现代化、城乡一体化,发展为东北地区重要的增长极。沿海城市带是辽宁开放最为活跃的地区,依托港口的联合实现沿海地区经济的协调发展。

“一群”:辽西城市群是辽宁省经济发展相对落后地区,城市发展滞后,规划以中心城市建设为突破口,在沈大鞍城市带带动下,逐步实现城市现代化、城乡一体化。

(2)夯实中部城市群和南部城市群基础使沈阳和大连成为大都市

沈阳继续发挥省域中心作用,保持在中国东北地区的核心地位,逐步发展为东北亚地区重要中心城市。

大连承担部分省域中心职能,保持中国东北地区主要对外联系口岸地位,发展为东北亚地区重要的旅游、贸易城市。

沈大高速公路沿线是辽宁城镇发展主轴,继续发挥联系增长极核和腹地的纽带作用,逐步建成联系东北亚地区的国际大通道。

(3)依托城市圈做强中心城市

在辽宁省城镇化的过程中,西部城市群和东部城镇群缺少区域性的中心城市,而目前区域性中心城市的发展最为迫切的就是增强经济实力,把城市做强。对于西部和东部来说,关键是提升锦州、丹东的区域地位,强化其他省辖市的经济发展。

(4)积极加快发展中心建制镇,实现县域经济突破

进一步加快全省569个建制镇建设,完善城镇基础设施和公共服务设施,积极发展乡镇工业小区和民营企业园区,选准产业发展主攻方向,充分发挥对周边乡镇带动作用,促进小城镇发展从数量型向质量型转变。形成单一产业为主导型的小城镇,特别是应着重发展100个各具特色的中心镇。

选择区位和基础条件较好、发展潜力大的县级市和县城,发展成为新兴的市域中心城市。其他县城充分利用各自的区位、交通、旅游、特色资源等优势,发展具有市场竞争力的特色产业,增强县域中心城镇集聚辐射功能,促进县域城镇化健康发展。

2.制定促进产业向城镇空间集聚、扩散的导向政策

(1)采取具有梯度的优惠政策

鼓励工业向工业区以及小城镇所在地的工业小区集中。运用规划、立项、土地、工商登记注册、环保等管理手段,限制工业项目在上述区域之外布点。充分运用市场手段,在城镇基础实施配套和项目安排上,重点向工业区倾斜,逐步改善小城镇发展工业、促进产业集聚的硬件条件。

(2)制定鼓励产业向工业区集中的优惠政策

调动乡镇、村的积极性,吸引大项目、大企业落户工业区。凡由乡镇或村引进的大项目、大企业在工业区落户,其统计口径和税收一律归乡镇和村;凡由村级招商到中心镇工业小区(经济小区)的项目,其统计口径和税收一律归村级;凡进入中心镇工业小区(经济小区)的新项目,应按解决农村劳动力多少的情况,制定有关鼓励政策,使企业有吸纳农村劳动力的积极性,以确保农民向集镇集中以后的社会稳定。

(3)地、税收等优惠政策

中心镇工业小区(经济小区)中引进项目的批租土地资金,除按规定上缴市、县外,原则上应留作小区的基础设施建设。小区内企业上缴的税收,其中地方税部分,在三至五年内应拿出20%—30%用于小区的基础设施建设。对落户中心镇规划工业小区内的企业,其新产品开发、技术改造、高新项目投资,可用税后利润投资,并享受减免投资方向调节税和企业所有税返回的各项优惠政策。

(4)制定鼓励发展城镇第三产业的政策

鼓励农民进城、进镇经商,通过预收租金和入股参股、联合开发等方式集资建设商贸市场或农民商城。吸引外商、外地企业落户新城、中心镇开发房地产业、旅游业、商贸流通业和仓储运输业等。与此同时,鼓励城市商业、服务业向外辐射扩散,在周边城镇开办商业连锁、物质配送,逐步形成区域网络化经营。

3.完善户籍、土地、投资等制度的创新

(1)实行积极、稳定的人口迁移政策,切实落实户籍制度改革措施

县级以上城市改革户籍管理制度,取消与户籍相联系的各种歧视政策,从身份上彻底消除城乡差别。加快建立覆盖城乡的最低生活保障制度,把城市居民社会保障制度延伸到小城镇。

(2)深化土地制度改革,充分利用好城镇土地资源

加强建设用地宏观调控,实行跨地区调剂建设用地指标和占补平衡的政策。

进一步加大农村土地整理力度,对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业,已经退宅还田、退地还耕的面积,可在新址等量置换农用地作为新的建设用地。农村土地整理新增耕地,可根据国家有关政策规定,折抵建设占用耕地指标。

在稳定农村土地集体所有、家庭承包经营政策的基础上,按照“自愿、依法、有偿”原则,加快建立有效的土地使用权流转机制。进城农民土地承包权可以有偿转让土地经营权。

(3)继续深化健全社会保障体系改革

完善社会救济制度,社会福利事业。组织新生劳动力和其他求职人员进行职业培训或职业教育。

(4)不断深化改革,建立多元化筹资机制

除国家法律、法规明确规定外,大力吸引社会资本、民间资本、私人资本和境外资本等投资城镇基础设施建设。

(5)深化行政管理体制改革,努力提高工作效率

对具备条件的县,要积极争取撤县建市。对部分经济实力较强的县级市,经批准可赋予地级市的经济和社会管理权限;重点发展的中心建制镇,经批准可赋予县级经济和社会管理权限。

4.发展各项社会事业,提高城镇文明程度

(1)大力发展科技事业,增强城市创新功能

建立适应市场经济和现代化建设要求的科技新体制,增强城市科技创新能力;建立以企业为主体、高校和科研院所为依托、技术引进与自主开发相结合的技术创新体系,推动企业成为技术创新主体。

(2)加快发展教育事业,提高市民文化素质

多层次、有重点地发展各类教育,大力发展高等普通教育和高等职业教育;运用函授和远程教育等形式,大力发展成人教育、继续教育和职业技术培训。

(3)加强文化建设,提高城市文化品位

按照有效保护、合理利用、科学管理的原则,充分挖掘国家级、省级历史文化名城以及历史文化保护区的文化内涵,保护历史文化遗产,弘扬传统文化和地方特色文化。重视城镇博物馆、图书馆、展览馆、影剧院、文化活动中心等大型公共文化设施的建设。

(4)大力发展卫生、体育、计生、社会福利等社会事业

建立健全方便、优质、高效、价廉的城乡社区医疗保健服务网络,实现人人享受卫生保健;完善体育设施网络,省会城市要拥有可承办国际性大型运动会的体育场馆,其他城镇要加快完善群众性体育活动设施;加强人口与计划生育工作,抓好社区计划生育管理;加强社会福利设施建设,逐步实现城市公用设施“无障碍”;适应人口老龄化的趋势,统筹安排城市社区老年活动中心等建设。

5.积极推进农村工业化、农村城镇化

(1)积极实施区域发展战略

要坚持规模发展和效益发展的统一、经济发展与社会发展的统一、短期发展与长远发展的统一,以市场为导向,以工业园区为载体,着力培植龙头企业。

(2)逐步改革城乡二元结构

要逐步废除对农民工的歧视性规定,建立城乡统一的劳动力市场;为农民接受各种职业培训创造条件,保证农民工子女的受教育权利;逐步建立和完善农村社会保障制度。同时,树立经营城市的理念,加快工业化和城镇化建设进程。

(3)合理保护农民经济利益

建立工业反哺农业机制,让农民真正分享工业化发展的成果。正确处理工业发展与农民保障的关系,积极探索“以土地换保障”机制,实行土地补偿资金留一点,政府、集体、个人各出一点的方式,为农民建立养老、医疗等保障制度。

6.切实加强领导,积极推进城镇化进程

(1)切实加强对城镇化工作的组织领导。

各地、各有关部门要把实施城镇化战略,作为实现国民经济社会发展目标的重要抓手,摆上重要议事日程,切实加强领导,建立健全实施城镇化战略的协调领导机构,增强城市规划意识,提高城镇管理水平。

(2)建立健全城镇建设和管理的法制体系

加强城镇建设和管理的地方立法工作,不断建立健全实施城镇化战略的法规体系,努力促进城镇建设和管理逐步走向规范化、法制化的轨道。

(3)建立民主和科学的决策机制

鼓励公众参与城镇化建设。建立城镇化发展的激励机制和竞争机制,建立科学的评价体系,促进全省城镇化快速、健康发展。

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