台州市推动新型城镇化发展战略

台州市推动新型城镇化发展战略_2016 浙江省新型城市化实践报告

台州市发展和改革委员会课题组

一、台州市城镇化发展回顾

（一）发展历程

改革开放以来，台州经济社会发展的历程是以小城镇迅速发育为表征的民营工业化与城镇化相互交织、相互推进的过程。其城镇化历程是以民营经济和民间资本为基础，政府主动引导与民营经济自发的空间集聚行为相互作用的，以内源性成长、自下而上逐级推进为主要特征的过程。台州城镇化进程大致可以分为三个阶段。

1．乡镇企业推动城镇化阶段（1978—1990）

这一阶段，以乡镇企业和专业化市场迅速崛起为主要特征的民营经济兴起并发展壮大，开始突破城乡分割的二元体制，农村劳动力大量向乡镇企业转移，农村集镇迅速增加。1978—1994年，台州建制镇数量从13个发展到99个，镇区人口达262.67万人。这个时期城市化的特色是带有浓厚的“乡土气息”，农民“离土不离乡、进厂不进城”“村村点火、户户冒烟”的农村工业化模式，造成了“村村像城市、镇镇像农村”的城乡景观，在经济快速增长的同是也造成了城镇的离散发展。

2．乡镇工业与城镇化互动发展阶段（1990—2000）

这一阶段是台州工业化和城镇化联动发展的加速期，台州成功进行了乡镇企业的转制和撤区并乡扩镇。1994年台州撤地设市，组建以椒、黄、路三区为框架的新型组团式中心城区。同时，各乡镇相继建立了工业园区，大量乡镇企业向工业园区集聚，形成了一些各具特色的块状经济，吸引了大量农村人口向城镇集聚。这一时期城市化特色是典型的“要地不要人”“兴城不兴业”“重量不重质”。

3．城镇化与工业化协调推进阶段（2000年至今）

这一阶段是台州新型城镇化和新型工业化融合发展的时期。在产业发展上坚持走新型工业化道路，实现先进制造业和现代服务业并举；在城镇发展上坚持城乡统筹、中心城市和小城镇协调发展。中心城市建成区面积由1993年的约27.9平方千米，扩大到2013年的116平方千米。这一时期的城镇化通过有计划、有步骤的政策引导，实现了“以物为本”向“以人为本”的战略性转变，逐步探索走上以城镇化与工业化融合、城乡统筹发展推进新型城镇化的道路，城镇化内涵和质量大大提高。

（二）发展现状

1．城镇化水平稳步提高

2013年，台州城镇化水平58.1%，比全省平均低5.9个百分点；但2010—2013年，台州城镇化率年均提高0.85个百分点，比全省平均水平略快，已经进入城镇化快速提升阶段。

2．城镇规模不断扩大

中心城区建成区面积从2010年的约85平方公里扩大到2013年的约116平方公里；2013年，台州市城镇人口350.8万人，比2010年增加19.27万人，平均每年增加6.42万人。

3．市域城镇体系逐步优化

深入实施台州城市群和都市区发展战略，全面拉开城市发展框架，基本形成以中心城市为核心、温岭临海为两翼、中小城镇集群推进、城乡协调联动发展的台州城市群发展新格局。

4．经济实力日益增强

2011—2013年，台州市生产总值年均增长8%，财政总收入年均增长13.05%，固定资产投资年均增长20.26%，社会消费品零售总额年均增长15.28%，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长10.79%、12.54%。

5．基础和服务设施日益完善

2011—2013年，台州市累计完成基础设施投资865亿元，年均增长13.88%；全市新增城市道路面积约656万平方米，新增城镇公园绿地面积约400万平方米。2013年城镇生活污水集中处理率为88.22%，城镇生活垃圾无害化处理率为100%，用水普及率达100%，每万人拥有医生数22.5人，分别比2010年提高12.62个百分点、3个百分点、0.64个百分点和2.7人。

（三）发展趋势

1．新型城镇化与区域转型发展的关键时期

“十三五”期间，台州将实现人均GDP1万美元的突破，标志着台州将逐步迈入一个以服务业为主导的后工业化社会。这一变化也意味着“十三五”时期，市民对个性化、发展型的生活服务需求空前增加，对体制机制创新、公共服务需求日益增长。

2．城乡统筹与全面融合发展的关键时期

“十三五”期间，台州城市化水平将向成熟阶段的门槛迈进，面临新一轮的区域内空间重构与产业调整，人口集聚、土地集中与产业集聚将面临土地流转困难、农村户籍人口比重偏高、本地户籍人口“村改居”意愿不强等诸多挑战。2013年城乡居民收入比进一步缩小到2.3∶1，为实现高水平城乡一体化奠定了扎实的基础。

3．中心镇与小城市快速发展的关键时期

2013年台州市24个中心镇（其中包含4个小城市）累积实现财政总收入和规上工业总产值分别占全市的13.75%和23.915%，其中杜桥镇、泽国镇、楚门镇财政收入均超10亿元；泽国镇成为全省9个“100亿GDP、10亿财政”试点镇之一。“十三五”期间，多数县（市）域将进入由中心镇和小城市驱动发展的新阶段。

二、台州市新型城镇化发展战略及目标

（一）发展战略

借鉴国内外成功经验，紧密结合台州市新型城镇化发展实践，按照科学发展观的要求，正确处理城市与农村、城市与区域、人口资源与环境、政府与市场的关系，形成台州市新型城镇化发展的战略框架：以维护转移人口利益为核心，以城乡统筹为主线，利用市场和政府两种手段，以经济集聚、产业升级、结构转型和制度创新为四大支撑，优化组合、组群发展为模式，推动新型城镇化发展和实现城乡一体化。

（二）发展目标

“十三五”时期台州市新型城镇化的总体目标是：“一心两副、一带两轴”的城镇化战略格局基本形成，台州城市群和台州都市区建设加快推进，中心镇和小城市不断发展壮大。城镇集聚经济和人口的能力显著提高，制约城镇化的体制障碍得到有效破解，城市生活更加美好，城镇化带动城乡一体化取得明显成效。

城镇化发展水平逐步提高。全面实现城乡户籍统一登记管理，常住人口城镇化率达到66%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距逐步缩小。

城乡空间布局更加优化。以城市群为主体形态的城镇体系更加完善，中心城市辐射带动作用和小城市、中心镇服务功能显著增强，新的区域和次区域增长极加快形成。全面落实集约化紧凑型开发要求，全市人均城市建设用地控制在100平方米以内。

城镇生态环境明显改善。城镇资源综合利用不断推进，资源利用效率不断提高，美丽乡村建设扎实开展，低碳生活方式和消费模式逐步普及，城乡可持续发展能力稳步提升。

城乡居民生活更加幸福。城乡基本养老保险、基本医疗保险和城镇保障性住房覆盖率稳步提高，城镇基础设施和公共服务设施更加完善，社区管理和服务体制更加健全，城乡常住人口基本公共服务均等化实现全覆盖，城乡居民收入水平不断提高。

体制机制改革不断深入。阻碍城镇化发展的户籍管理、行政管理、土地管理、投融资等制度改革取得突破进展；城乡体制障碍逐步消除，发展差距逐步缩小，城乡一体化快速发展的新格局基本形成。（见表1）

表1　台州新型城镇化发展主要指标

三、台州市新型城镇化发展的主要举措

新型城镇化之“新”主要体现在：农业人口市民化、空间布局合理化、产业发展特色化、城乡发展一体化、城镇建设品质化、体制机制完善化。因此，台州应以上述几个“新”为抓手，推动新型城镇化的发展。

（一）推进农业转移人口市民化

1．深化户籍制度改革

一是推进本地农业人口市民化。在玉环县开展户籍制度改革试点，完善城乡统一的户口登记制度，建立本地农业转移人口土地承包经营权、宅基地用益物权、集体资产股权可保留、流转、交易的制度，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。

二是促进外来常住人口市民化。探索建立外来务工人员“居住证+积分落户”制度。

2．推进常住人口公共服务均等化

一是促进就业均等。完善农民工就业服务机构和平台，安排农民工就业服务专项资金，实现城乡劳动者同工同酬。

二是健全社会保障体系。完善“五险”统征，将农业转移人口纳入到所在城镇社会保障体系覆盖范围，不断提高农业转移人口参保比率和保障水平。

三是推进教育医疗等服务均等化。将随迁子女纳入义务教育范围，采取政府购买服务等方式，鼓励、委托符合条件的民办学校接收农民工子女；均衡配置公共医疗卫生服务资源，将进城务工人员及其随迁家属纳入社区基本医疗卫生服务体系。

四是完善住房保障。拓宽农业转移人口住房保障渠道，加大公共租赁房、廉租房、经济适用房、限价商品房的供给，将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

3．建立农业转移人口市民化成本分担机制

一是构筑“三位一体”成本分担体系。根据农业转移人口市民化成本分类，探索建立由政府保障公共服务成本，企业保障发展成本，个人负责生活成本“三位一体”的成本分担体系。

二是完善衔接挂钩机制。探索建立省对下转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，和实行建设用地指标与吸纳省外农业转移人口落户数量挂钩政策。

三是引导社会资本参与。依托台州民间资本丰厚的优势，积极盘活社会民间资本，鼓励民间资本参与，拓宽市民化成本分担渠道。

（二）调整优化城镇空间布局

围绕提升“市域经济”竞争力，打破行政区划界限，按照市域经济发展的内在规律和要求，形成以中心城市、各县市、小城市和中心镇等联结而成的节点网络体系，构建“点—轴—面”三位一体的城镇框架，积极打造“一心两副、一带两轴”的城镇空间发展格局。

“一心”是指台州市中心城区。在现状椒、黄、路三大组团基础上，按照“东进西扩、南联北跨、中心内聚”为基本取向，围绕绿心，促进黄岩组团东进、路桥组团北上，椒江组团西扩，形成三区相向融合发展。

“两副”是指临海市和温岭市。临海市积极实施环头门港新区和古城保护开发，建设成为台州北翼副中心城市。温岭市发挥工业产业集群和商贸服务优势，加强与中心城市的发展对接，建设成为台州南翼的副中心城市、台州市域重要的工业生产基地。

“一带”是指依托在建的沿海高速公路及74、75、76省道组成的沿海大通道形成滨海城镇发展带。深入实施沿海开发战略，不断完善沿海南北通道等基础设施建设，重点推进沿海港口、临港产业园区和城镇“三位一体”协同发展，加快建设以沿海综合交通通道为纽带、以近海临港城镇为节点的新兴城镇化地区。

“两轴”分别指分别贯通市域南北、东西的呈“十”字形分布的两条城镇发展轴线。一是沿104国道，依托甬台温高速公路、上三高速公路形成的南北向城镇发展轴，沿线包括台州市区西部和温岭、临海、天台等县市。二是沿椒（灵）江，依托台金高速公路形成的东西向城镇发展轴，沿线包括台州市区北部和临海、仙居等县市。坚持新型工业化和新型城镇化同步推进、协调发展，彰显沿路沿江文化底蕴和环境景观特色，注重培育宜居宜业、特色鲜明的中心镇和小城市，形成贯通南北和东西、辐射带动周边地区的特色产业带。

（三）促进产业优化升级

1．着力推进分类发展

科学确定城镇产业定位，建立分类发展模式，推进产业互动融合发展。中心城市重点发展高端服务业和高新技术产业，突出研发、设计、居住、商务、金融以及交通装备制造业的主体地位，推进市区服务业十大重点区块建设，提升城市服务功能和综合承载能力，形成以服务经济为主的产业结构。临海、温岭两个副中心城市主动承接中心城市辐射，其他各县和小城镇主动融入周边城市产业链布局，充分消化核心、副中心城市转移出来的生产能力，着力培育特色化、规模化产业集群，走专业配套、差别发展道路。

2．大力加快产业集聚

引导分散的企业向工业园区集中，以企业集聚推动产业新集聚，以园区产业集聚推动人口集中。根据各区域不同产业优势与特色，加强产业的对接和合作，建立一个“乡镇—乡镇” “乡镇—农村”“城市—乡镇” “城市—农村”的产业带，实现技术、资金、人才、信息等优势资源的共享以及基础设施的公用。推动石化、交通运输装备（汽车）、医药等台州主导特色产业的纵向分工协作，推动产业链相互衔接，产业不同部门之间相互配合，搭建一个产业空间组织，使区域产业高度密集地聚集在一起，形成经济利益共同体。

3．积极推进产业融合

促进一、二、三产业的融合，推进农业生产向加工、销售、服务一体化方向延伸。大力实施信息化融合战略，突出发展智能装备和智能产品，依托台州汽摩配、船舶、家用电器、机床等传统特色产业，重点发展数控装备、工业机器人、数控精密机床、轨道交通、自动化生产线等智能装备以及汽车电子、船舶电子、智能家电等智能化工业产品，加快传统制造向“现代智造”的转型升级，打造台州工业4.0。加快现代服务业与先进制造业融合发展，推动企业向研究设计、市场开发、服务外包、品牌推广等生产性服务链条上拓展，大力促进制造业服务化，提升经济服务化水平。

（四）统筹城乡一体发展

1．统筹城乡发展规划

一是构建城乡一体化的规划体系。统筹城乡产业、乡镇和村庄、农田和生态保护、基础设施和社会事业等空间布局和专项规划，建立起全面覆盖城乡的规划体系。

二是创新“多规融合”。推动规划体制改革，探索经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划的“三规合一”，使得城镇化发展最终形成一本规划和一张蓝图。

2．建立以城带乡发展机制

一是建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制。建立城市支农惠农财政资金的稳定增长机制，健全以财政为导向、农民投入为主体、社会共同投入的多元资金筹措机制。

二是推进基础设施和公共服务向农村延伸。加快城市基础设施向农村延伸，推动水电路气及垃圾、污水处理等各类设施城乡联网、共建共享。

3．破除城乡二元体制

一是建立城乡一体的就业制度。加强人力资源市场建设，实现市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）四级人力资源市场信息网络互联。

二是建立城乡一体的社会保障制度。不断扩大城乡居民参保范围，逐步形成农村养老保险、城镇职工基本养老保险、被征地农民基本养老保险相衔接的养老保障体系，实现城乡居民医疗保险并轨。

三是建立城乡统一的建设用地市场。规范农村集体经营性建设用地流转，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

（五）推动绿色、智慧、人文城镇建设

1．全方位加快绿色城镇建设

一是大力发展低碳经济。制定低碳产业优化导向目标和更严格的低碳控制标准。积极推行绿色制造和清洁生产，推动“城市矿产”、再制造业的规模化与产业化发展，打造静脉产业园区，实施工业园区的循环化改造。

二是积极倡导低碳行为方式。推行合同能源管理，推进台州国家新能源示范城市建设；打造低碳交通体系；全面实施绿色建筑标准，大力发展绿色建筑。

三是切实加强环境保护。结合“四边三化” “三改一拆” “五水共治” “森林台州” “美丽乡村”等综合整治行动，加快污水处理、垃圾处理、中水回用等环保设施建设。

2．积极推进智慧城镇建设

一是加强信息基础设施建设。加快城市宽带普及提速，实现城乡家庭百兆宽带接入网、无线宽带服务全覆盖。

二是推进市政基础设施智能化。加快“智慧水务”建设，发展“智慧管网”，建设智能交通服务平台，实现管控一体化目标。

三是推进城镇管理信息化。推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在社会治安、市容环境管理、灾害应急处置、信息服务等方面的应用，进一步完善“数字台州”地理空间框架。

（六）创新新型城镇化发展体制机制

1．创新城镇管理体制

一是深化赋权强镇。按照建设服务型政府的要求，推进管理和服务重心下移，赋予乡镇（街道）同人口和经济规模相适应的管理权；全面落实《浙江省强权扩镇改革的指导意见》。

二是探索建立行政创新和行政成本降低的设市模式。选择镇区人口在10万以上的杜桥镇、泽国镇，开展县管市的“镇级市”设市模式探索。

三是加快行政区划调整。根据区域经济发展和城市化进程的需要，科学有序地调整行政区划。

2．探索农村综合产权改革

一是探索土地承包经营权流转机制。加快健全承包权长久不变的农村承包土地流转机制创新和确权登记工作，进一步推动土地承包权由村集体统一流转。

二是探索农村宅基地退出机制。全面开展农村宅基地使用权确权登记工作，探索建立宅基地退出补偿、定级估价机制，探索建立“人地挂钩”的农村土地制度。

三是探索农村集体经济组织产权制度改革,探索农村集体经济组织产权制度改革。

3．深化投融资机制创新

加快模式创新，开辟多元化城镇化投融资机制。采取组建地方性基础设施建设投融资公司、银行贷款、委托贷款、公私合营（PPP）、市政债券、打捆成片式开发、资源置换式开发等方式，拓宽城市建设融资渠道。鼓励民间资本通过特许经营、价格补贴、政府购买服务等方式，参与城镇基础设施建设、旧城改造、市政设施运营、村庄综合整治开发和兴办社会事业等。

四、推进新型城镇化发展的保障措施

（一）加强组织协调

台州市成立推进城镇化工作领导小组，负责总体协调推进城镇化工作，建立联席会议制度和定期调度制度，及时协调解决工作中遇到的重大问题。建立推进城镇化发展部门协作机制，齐抓共管，形成合力。

（二）开展示范试点

支持相关县（市、区）积极争取国家、省级层面的新型城镇化建设试点，重点在建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，建立体现降低行政成本要求的设市区模式，改革完善农村宅基地制度、跨行政区的都市区建设发展协调机制、“多规合一”的空间规划体制改革、产城融合等方面进行探索。

（三）强化政策引导

加强部门间政策制定和实施的协调配合，推动人口、土地、就业社保、资金保障、住房、生态环境等方面的政策和改革举措形成合力、落到实处。严格按照主体功能区定位推动发展，加快完善城镇建设、农业发展、生态保护三类空间的开发管控制度。

（四）完善考核体系

完善新型城镇化工作考核指标体系及考核办法，按照主体功能区要求，对城镇发展区、农产品主产区、生态功能区制定不同的政府考核体系和激励机制。