城镇化发展的政策供给

城镇化发展是一个缓慢的、渐进的历史过程。在这个历史过程中，我们既不能坐等观望，也不能急功冒进，必须遵循客观经济规律，以科学严谨的态度，切实解决城镇化建设中出现的各类问题及障碍因素，积极稳妥地推进城镇化进程，不断增强小城镇对农村及农业经济的辐射力和带动力，为城市化发展注入更多的生机与活力。

1.建立健全完善的城镇化建设管理体制

目前一些涉及城镇化建设的各地方政府职能部门各自为政的管理方式，是城镇化建设过程中整体意识缺失、政策落实不到位及重复建设严重的重要原因之一。因此，建议在州、市、县设立“小城镇建设管理委员会”，以小城镇建设各相关部门为成员单位，统一部署、管理和协调小城镇建设过程中整体规划的编制、审核，各项政策措施落实的监督管理，小城镇规划执行情况的考核验收等，促使小城镇合理布局、资源有效配置和各小城镇之间的协调发展，从而达到小城镇建设经济及社会效益的最大化和建设成本的最小化。

2.科学制定并执行好小城镇发展总体规划

科学制定总体规划是小城镇建设突出优势、合理布局、避免重复建设，以及提高小城镇品位、增强城镇进入市场的吸引力和辐射力的重要前提。为此，在制定小城镇建设总体规划时应注意把握以下原则:一是应遵循小城镇发展客观规律，按照“生态、文化、和谐、精致”的要求，一切从实际出发，因地制宜，突出特色，适度超前，注重实效，切忌好高骛远、盲目攀比和跟风效仿。二是应充分考虑各小城镇之间的资源整合，促使其形成分工明确、布局科学、城乡互补、资源共享、协调发展的城镇体系和空间格局，避免重复建设而造成的土地、资金及人力、物力等资源的严重浪费。三是应打破原有乡镇行政区划的限制，充分考虑地域特色、经济要素和人口规模等实际情况，坚决摒弃遍地开花、平衡推进的做法，重点发展经济实力较强、发展潜力较大、地理位置优越和对周边农村、集镇具有较强辐射带动力的中心乡镇，促使其真正成为联结广大小集镇、农村和城市的纽带。四是应建立健全规划成果的专家审查制度，确保高起点做好小城镇总体规划的制定工作。五是应坚决维护小城镇建设总体规划的严肃性，规划编制完毕并按规定程序经审核批准后，就具有法律效力，必须严格执行，不以城镇政府主要负责人变动而改变，要“一张蓝图画到底”，任何单位、任何人都无权随意更改。六是应建立和完善小城镇规划执行情况的稽查及责任追究制度，及时发现和严肃处理规划实施过程中出现的各类问题，确保小城镇建设沿着预定的轨道高效运行。

3.建立和完善城镇化考核评价指标体系

科学完善的城镇化考核评价指标体系对促进城镇化建设的健康发展具有极其重要的指导和驱动作用。考核指标体系中的任何疏漏都会导致城镇化实践中出现较大的偏差。城镇化不应只指城镇人口的增长和城镇生活水平的提高，还应包括农业和农村生活水平应与城镇相当，这才是广义的城镇化。在世界上城市化率高达90%以上的欠发达国家的城市，并不意味着比城市化率80%的美国的城镇化水平高。因此在评价城镇化建设成果时，不仅要考核其城镇化率，还要从社会、经济、人口素质、社会保障、基础设施及环境等方面选取能体现有效推动社会主义新农村建设的分项具体指标，建立一套科学、系统、完善的城镇化考核指标体系，对城镇化建设的总体水平进行全面科学的综合评价。只有做到这一点，我们才能有效防止一些地方盲目追求城镇化率的提高而导致的一系列社会问题。

4.创新城镇化建设投融资机制

城镇政府财力不足是小城镇建设重要制约因素之一。要突破这一障碍，就必须逐步改变当前仅仅依靠政府投资的小城镇建设投资机制，建立和完善政府投资、民间资金和外资三轮驱动的多元化投融资机制，开辟出一条“以地生财、以财建镇、以镇招商、以商带农”的新路子。一是应建立中央和各级地方政府对重点小城镇建设的财政扶持机制，帮助城镇政府特别是贫困地区城镇政府走出小城镇建设启动资金严重缺乏的困境。二是应设立小城镇建设专项基金及信贷担保基金，由当地财政部门从市政、环卫、城管等收费中和城镇国有土地使用权出让转让收益中集中安排一定数量的资金，主要用于小城镇基础设施建设的贷款贴息和担保。三是应加快城镇公用事业改革步伐，有选择地出让部分小城镇基础设施和公用事业经营权及使用权，部分或全部出让转让股份，实行企业化经营，减轻城镇政府财政支出压力。四是应打破公共设施建设上的各种垄断，鼓励民间投资者投资城镇收益性公用设施建设，坚持谁投资谁所有、谁管理谁受益的原则，允许投资者以一定的方式收回投资，把基础设施建设逐步引向市场。五是应积极制定优惠政策，引导乡镇企业和民营企业向小城镇聚集，为小城镇建设向更高层次发展培育财源优势。

5.千方百计培育支柱产业

支柱产业是小城镇发展的生命线。产业的发展水平，直接影响到小城镇的规模、结构、功能和层次，决定了小城镇的吸引力和辐射力。培育支柱产业，一是应建立和完善引进好项目的激励机制，对引进好项目的人员应给予重奖，充分调动社会各方面引进好项目的积极性。只有引进好的项目，小城镇建设才会拥有腾飞的翅膀。二是应抓好工业园区的规划和建设工作，要整体规划，分步实施，切忌盲目圈地而造成土地资源的浪费。同时，要制定优惠政策吸引外来项目和本地乡镇企业、民营企业等向园区聚集，在提高工业化水平的同时提高城镇化水平。三是应大力发展循环经济，严禁引进高污染、高排放、高耗能项目，严禁以污染环境和掏空资源为代价换取经济的畸形发展，努力实现当地资源的有效利用和经济与生态的可持续发展。四是应千方百计营造有利于项目引进和企业发展的内外部环境，既要打造天蓝、水秀、城绿的硬环境，又要着力营造诚实守信、利于双赢的软环境。只有各方面环境营造好了，才能吸引更多的投资者和外来资金参与到小城镇建设的队伍中来，才能使引来的好项目落地生根。

6.引导农村剩余劳动力就地转移

实现就地转移是解决农村剩余劳动力问题的一条重要途径，也是小城镇建设重要外延内容之一。我们建设小城镇的目光不仅要紧盯城镇，还要盯紧农村，积极引导农民实现剩余劳动力的就地转移，发展生产，优化环境，增加收入。只有广义上的城镇化，才是我们所追求的建设成本最低、社会及经济效益最高的城镇化。

7.注重小城镇建设与新农村建设的互动作用

推进城镇化与新农村建设是我国实现现代化进程中相互促进、相辅相成的两个重要方面。农村经济的发展有利于提高城镇化水平，而城镇化水平的提高又可以反过来带动农村经济的进一步发展，从而形成城乡经济发展的良性互动。在具体措施上，一是应选准小城镇发展的主导产业，根据当地农村产业优势、资源优势和市场优势，合理规划产业结构和产业布局，充分发挥城镇聚集人口、产业、资金、技术和信息等功能优势，辐射和带动当地农业经济结构向二、三产业转移。二是应在小城镇建设中积极发展和培植农产品加工企业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，尤其是要健全和完善产前、产中、产后全程配套服务体系，把小城镇建设成农产品加工和销售中心、农业产业化的信息中心和技术服务中心。三是应抓好市场建设，以市场建设促进农产品流通规模的不断扩大和农民进一步增收，促进农业经济发展和农村市场的繁荣，最终达到促进城镇化水平的逐步提高。

8.努力提高农民整体文化素质

农民整体文化素质的提高对城镇化水平及质量的提高具有极重要的推动作用。没有农民整体文化素质的提高，即使实现了城镇化，那也只是低层次的城镇化；即使把数亿初中以下文化水平的农民都由乡下迁入城镇，那也只是把他们中的绝大多数由农民转成了城镇贫民，由此还会带来更多的社会问题。提高农民整体文化素质是一个较为缓慢的历史过程，这也就注定我国实现高层次的城镇化也将是一个较为缓慢的历史过程。世界上所有发达国家的城镇化进程都明确无疑地证实了这一点。要缩短这一过程，各级政府就必须进一步加大对农村、农民教育的投入力度，多管齐下，让占全国总人口绝大多数的农民整体文化素质得到逐步提高。一是应切实抓好当前农村义务教育，从师资力量、教学环境、教育经费等方面逐步向城镇看齐；二是应在财力允许的情况下，尽快把高中和职业中专教育纳入义务教育范畴；三是应建立以政府投入为主、企业及个人等投入为补充的多渠道教育经费筹措机制，走“行政推动、市场化运作”的新路子，充分利用现有职业教育资源和社会力量开办各种类型的培训班，加大对已经和即将进城务工农民的技能培训力度，真正奠定雄厚的小城镇建设赖以长期稳定发展的人力资本基础。

9.不断完善小城镇综合配套措施

城镇化建设是一项极其复杂的系统工程，不仅要解决好产业支撑、市场建设、城镇美化等硬件建设，而且要不断完善有利于促进城镇化进程的配套措施，逐步消除城镇化建设过程中的各种制约因素。

（1）应加快户籍制度改革步伐。逐步放开对农民进城落户的限制，建立城乡统一的户口登记制度，在小城镇以居住地确定落户地点、以现行职业确定身份的户籍管理制度，鼓励有资金、有技术的农民向小城镇聚集。在中小城市以有合法固定住所、稳定职业及收入为标准，改革和简化入户手续。在大城市和特大城市只要具备上述条件、有较好自我生存和发展能力的农民进城从事非农产业，也应逐步放宽其户口迁入的管制。城市、城镇之间应实行人口的无障碍自由流动，努力消除进城农民就业困难、工资及劳保待遇过低等非制度性歧视因素。

（2）应不断完善进城务工农民的社会保障制度。完善的社会保障制度是确保小城镇建设持续健康发展的重要前提条件之一，也是推动城镇化建设实现跨越式发展最强大的动力之一。只有落实了小城镇社会保障制度，才能免去进城务工农民的后顾之忧，才能使他们全身心地投入小城镇的建设中。因此，各城镇政府应高度重视小城镇建设中的社会保障工作，对进城务工有稳定工作并有固定住所的农民，应确保其在子女上学、参军、招工等方面与城镇居民享有同等待遇。对于彻底放弃土地承包权转移到城镇从事二、三产业的劳动者，应与其他城镇居民同等对待，实行最低生活保障；对仍保留土地承包权进城的居民，可暂缓纳入，以减轻城镇社会保障压力，但应由录用单位按国家规定及时足额交纳养老保险金。对进入城镇创业的农民，应在其创业之初给予一定期限的税收优惠，以吸引更多的农村劳动者加入小城镇建设的创业或就业的队伍中。

（3）应改革城镇土地使用制度。土地是小城镇建设中最为宝贵的资源，能否最大限度地盘活土地资源，直接决定着小城镇建设能否具有强大的资金推动力。为此，首先应建立国有土地储备制度，实行城镇政府对土地一级市场的高度垄断，统一对经过征用、收回、收购、置换等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城镇各类建设用地之需求。同时，还应对城镇闲置、低效利用的土地，破产、倒闭企业原划拨的土地等依法进行收购储备，在搞好前期开发后投向市场，努力实现土地收益的最大化。其次，应改革城镇土地供应方式，全面推行土地有偿使用制度，将计划经济体制下城镇土地的无偿、无限期、无流动使用改变为有偿、有限期、有流动的使用。对城镇建设占用土地，除政府机关、学校、市政等公共用地实行划拨外，其他建设用地一律以出让、租赁、作价出资（入股）等形式实行有偿使用。最后，应建立和完善土地交易市场，将城镇商业用地由以往的行政定价尽快转变为市场定价，对城镇工业及商贸用地实行公开招标制度，最大限度地提高城镇土地经营收益。

（4）应完善农村土地流转制度。在稳定家庭联产承包责任制的前提下，采取切实有效的激励措施，积极引导已转向二三产业的农民，在自愿自主的基础上有偿转让土地承包经营权，推动农村土地不断向少数农民集中，实现农业规模化、产业化、特色化经营，从而最大限度地减少农业人口，促使其更快更好地向城镇转移。

（5）应进一步完善县乡财政体制。目前我国各级政府财权上移、事权下移的财政体制是形成县乡财政困难的重要根源之一。要使小城镇建设在全国范围内迈出更大更有力的步伐，就必须进一步完善县乡财政体制，给予县乡政府以履行事权的充足财力，在充分调动县乡政府发展经济的积极性的同时，使县乡政府从制度上保证小城镇建设有稳定的资金来源。

（6）应建立有效的农村劳动力转移机制。当前农民进城务工的自发性、盲目性是造成其进城务工成本高、效率低的重要根源。作为转移农村劳动力和提高城镇化水平最有效的途径，县乡政府应在相关部门设立机构，明确职责，制定目标，严格考核，促使其充分利用一切能利用的现代资源广泛搜集辖区内外劳动力的供求信息，并适时向社会公布，引领农民进城务工的潮流。同时，还应制定优惠政策积极扶持劳动力市场建设和中介组织发展，为农民进城务工开辟绿色通道。

（7）应建立失地农民利益保障机制。因城镇建设而失地的农民，在现行土地征用制度存在缺陷的情况下，不可避免地会出现相当一部分失地农民沦陷于贫困之旋涡中难以自拔。如何建立和完善失地农民利益保障机制，让失地农民享受到应有的待遇，既是社会公正的体现，也是城镇政府的职责所在。首先，应切实改变现行征地制度对农民补偿标准严重偏低的现状，征用农民土地应以市价为依据，绝不能以侵害农民利益为代价来降低小城镇建设成本。其次，应改变对失地农民一次性货币安置为主的做法，征地补偿费除发放给失地农民一部分用于解决当前生活所需之外，应主要用于安排失地农民就业和医疗、养老等社会保障，变一次性补偿为终身保险；城镇政府也应从土地出让收益中拿出一部分用于失地农民的社会保障。对有长期稳定收益的项目用地，应允许农民以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，确保失地农民有长期稳定的生活收入来源。再次，在出让土地时应本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定就业岗位及技能培训的协议，或大力开发社区就业岗位，或制定优惠政策帮助失地农民自主创业，或由城镇政府组织劳务输出等，切实帮助失地农民解决就业问题。对失地后未能就业的农民，应将其纳入城镇最低生活保障范围。最后，所有征用土地的行为，都必须按照规定程序严格进行审批，坚决杜绝先占后批、占而未批和小城镇建设盲目扩张的现象发生，把实行“最严格的耕地保护制度”和维护失地农民利益的政策措施真正落到实处。