公共政策执行过程

（四）公共政策执行过程

公共政策的执行过程是一个非常复杂的过程。从现实层面来说，我们把这一过程分为下列几个环节。

1.为执行所做的准备。政策执行前的准备工作包括几个主要的环节。首先，要做好学习和宣传政策的工作。为了正确理解和把握公共政策以便更好地执行政策，公共政策的执行组织和执行人员必须深入学习、研究公共政策的内容、范围、条件和精神实质，否则无法制定切实有效的执行计划。另外，执行公共政策不仅仅是政策执行组织的事情，而且还是广大民众（政策对象）的事情，必须有广大民众参与和支持。为此，必须向民众宣传解释政策，这包括对民众进行说服、教育和鼓励，既引导民众按照政策规定调整自己的行为，又动员民众参与政策执行。其次，要制定政策执行计划，也就是制定政策实施细则。这是为了避免执行活动中的盲目行动而采取的必要步骤，从而使政策执行成为一项自觉的、主动的、有序的行动。政策执行计划的主要内容应包括确立指导思想、规定具体任务、选择措施和手段、划分具体的程序和步骤、提出工作要求和工作作风、明确组织领导等等几个方面。这方面最有名的模式就是美国学者基普林提出的“6W”模式，即What，Why，When，Where，How和Who。公共政策执行计划的制定要注意可行性与科学性的统一，要留有余地，要从动态的角度不断调整。再次，要做好政策试点工作。对于执行公共政策，特别是执行那些重大政策或落实重大改革举措，做好政策试点是非常必要的，因为政策试点具有实验性质，涉及范围小，即使失败了也不会造成大的社会波动。因此可以说，政策试验本身是一个需要精心准备的政策执行过程。试验（点）的步骤大致包括选择试验对象（也就是选点工作）、设计试验方案（方案应该是多个）、总结试验结果（经验教训）等几个阶段。经过试点效果的信息反馈，制定综合性的政策执行计划，为正式全面执行公共政策做好充分准备。

2.正式执行过程中的具体活动。对于这一活动，美国学者琼斯作了高度概括：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释，是将政策转化为民众所能接受和理解的指令。所谓组织，是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标。所谓实施，是由执行机关提供例行的服务与设备，支持经费，从而完成议定的政策项目。”

根据这一界定，政策执行过程中的具体活动主要包括：

首先，宣传解释活动。我们认为政策宣传和解释活动既是执行的一个重要准备工作，同时也是正式执行过程中的一个要素。实际上，在整个政策过程中都要做好宣传和解释工作。

其次，组织协调活动。政策执行是执行组织的组织行为，其组织活动主要表现为指挥和协调两个方面。政策执行中指挥的作用，在于使政策执行组织成员分工合作、协调一致地去执行政策。因此在执行过程中必须有一个强有力的现场指挥中心。指挥不是领导人随便对政策执行人员下指示和分派任务，而要遵循一些基本原则，比如指挥必须集中统一，防止政出多门；指挥必须有权威，指挥者必须在合法授权的范围内遵循法定程序，不越权行事；指挥的权力线路必须畅通，防止发生梗阻现象，等等。政策执行中的协调在于引导执行组织和人员之间建立良好的配合关系，避免各有关部门各环节发生重复、抵触乃至冲突、失控而有效达到政策目标的行为。由于政策执行过程实际上就是实现对社会利益分配的过程，它必然会涉及政策执行者的利益分配问题。因此，政策的执行需要纵向的和横向的各个层次的协调，尤其是各种重大的宏观政策执行，往往需要通过许多部门的配合乃至全国上下的统一行动才能完成。政策执行中的协调包括政策方案与政策环境的协调，政策目标与政策群体的协调，政策执行组织上下级之间的协调，各职能部门之间的协调，纵横交叉协调等不同的种类。无论是哪种协调，都要讲究方式方法，因为协调活动是一项复杂的工作，是一种艺术。

再次，监督反馈活动。政策执行过程中的监督活动，就是监督主体对政策执行者的行为进行检验、矫正、纠正，把各种执行活动规范在政策允许的范围内的过程，这是防止和纠正政策执行不到位的一个重要环节，它起着一种预防性补救性的作用。对政策执行活动进行监督的种类，从主体的角度来看包括政党监督、国家权力机关监督、政策执行机构内部的监督、司法机关的监督、社会舆论的监督等多种形式。通过各种形式的监督，监督者应将这些信息及时反馈给各级政策执行机构，以便据此进行追踪决策。政策执行过程实际上就是从政策指令输入到政策执行结果输出的过程，从反馈的角度来说，这就是一个信息输入和信息反馈的控制过程。没有有效的反馈，政策就会脱离实际。所以，监督和反馈都是政策执行过程的重要环节。

3.执行活动的善后工作。政策执行后的善后工作包括验收总结、解决执行后的遗留问题、研究新情况等几个方面内容。验收总结既是对执行情况的全面总结和评价，也是奖优罚劣的过程。这方面的工作与公共政策过程中的政策评价环节有一些重合之处。遗留问题主要是在验收过程中发现的那些特殊性问题或失误问题，为此，政策系统必须根据反馈的信息，作出追踪决策，制定补充性政策，及时解决处理这些问题。研究新情况就是要研究环境情况的变化，向政策制定系统反馈信息。后面这两个方面的内容与政策执行过程的监督反馈环节存在某些方面的重合。