公共政策运行过程

第二节　公共政策运行过程

一、政策问题的确认

（一）政策问题的确认过程

公共政策问题与个体、集团、政府部门、政府行动、政府议程有关。它是通过个人与团体提出的、属于政府某些部门权限范围之内的、能列入政府议程的、必须采取行动的社会问题。

1.问题察觉

问题察觉是问题的开始阶段，它是指某一问题被发现，值得政府给予更多的关注并且可能采取行动的过程。在问题的察觉过程中，人们要认识问题的情景，以便对问题进行明确的界定。

2.问题界定

问题界定是对需要解决的政策问题所作的特定解释，把问题情境转变为实质问题。在选择界定问题的概念结构时，界定者会受到其自身的观念、意识形态的制约。因为一个问题之所以成为政策问题，与决策者所处的文化背景有密切关系。

3.问题陈述

问题陈述是运用一些可操作性语言，如数学模型，把实质问题转化为一个详细和特殊的形式问题的过程。但运用数学模型进行问题陈述有时会存在一定的困难，如结构不良的政策问题，在实质问题与形式问题代表的模型之间的关系，可能非常模糊。

政策分析者在确认政策问题时，应该解决的重要问题是：如何使建构起的实质问题和形式问题能够符合最初的问题情境。政策分析的中心要点是：如何构建实质问题与形式问题，使其足以代表问题情境的复杂性。

（二）确定政策议程的策略

美国学者科布根据政策问题的提出者在议程中的不同作用，以及扩散其影响力的范围、方向，把政策议程分为三类：外在提出型、政治动员型、内在创始型。

1.外在提出型

政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人和社会团体，它表达或提出了某个要求，企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题获得公众议程的地位，给决策以足够的影响力，使问题能够进入正式议程，以引起决策者的慎重考虑。依据这种模型建立的政策议程一般需要经历较长的时间。但是，政策问题列入正式议程的议事地位，并不意味着就是政府的最后决定，更不能说明实际执行的政策就是提出者最初要求的，它有可能被部分否定，或经过大幅度的修改。

2.政治动员型

主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能是政府的最后决策。此时，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大众的理解和支持，以便使之较好地理解和贯彻政策。该模型旨在说明决策者为了执行行政命令，如何将问题从正式议程扩散到公众议程。

3.内在创始型

内在创始型是指政府内部的一些官员试图将某一项政策主张列入政府议程的情形。主要内容是：政策建议或政策方案起源于执政党或政府内部的某个单位，或者起源于接近于执政党和政府的某个团体；问题扩散的对象是与这个团体或单位有关系的团体或单位，而不是一般公众；问题扩散的目的是形成足够的压力或影响，促使政策制定者将问题列入正式议程。在此过程中，社会大众的直接参与不多，是因为提出者不希望把问题列入公众议程中，而是希望凭借自身力量直接将问题纳入正式议程。

上述三种政策议程的模型是最典型的模型，在实际政策议程建立的过程中，它们往往会形成各种各样的组合。

二、政策规划

政策问题确认之后就转入政策规划阶段。政策规划是政策制定环节的核心。政策问题只有经过政策规划才能形成政策方案，并最终得以解决。

（一）政策规划过程

政策规划（Policy Plan）也称为政策构建（Policy Formulation），它有狭义与广义之分。狭义的政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力组织尤其是政府组织力量设计和评估政策方案与行动步骤的过程。从广义来看，它还包括政策问题界定、目标确定、政策抉择等步骤。这里是就其狭义概念而言的。

政策方案设计包括方案轮廓和细节设计两步：

1.政策方案轮廓的构想

这是方案设计的第一步，也是政策规划中关键性的一步。政策方案轮廓的构想也就是运用创造性思维，设计出多种实现政策目标的思路和方案轮廓。政策方案的轮廓至少包括行动原则、指导方针、基本措施和政策发展阶段等主要内容。

它主要涉及两个方面的内容：一是为了达成既定目标，可设计方案的大致数量；二是各种方案轮廓的构想，避免出现包含与被包含的情况。

这时所应该遵循的原则主要有：首先是保证方案的多样性和全面性；其次是思维方式的综合应用，包括经验思维、理性思维和直觉思维等；再次是创新性。

2.政策的细节设计

就是将政策方案具体化，确定实现政策目标的各种措施，如政策界限的规定和相关机构的设置、人员配备和物资经费的保证等。

轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想象力，而细节设计需要的是冷静的头脑和求实的精神，要就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和仔细的推敲。当然，不是对所有的备选方案都要进行细节设计，而是在初步筛选之后，淘汰掉那些明显不合实际的方案，然后进行细节设计。

对政策方案进行细节设计，应视政策的层次而定。如果设计的政策属于基本政策，就应考虑各地区的差别，只能作一种概括性较强的、抽象程度较高的政策规定。而对一些专业性较强的政策，则细节可设计得详细一些。在方案的细节设计中，应掌握好“细”或“具体”的尺度。

（二）政策抉择与政策合法化

在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出最佳方案或满意方案。这是政策制定的关键阶段。

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考虑的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对决策有关政策问题的行动方案作出选择的过程。这一过程是公共政策制定过程中最具有实质性意义的阶段。从实质上说，公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化的过程。

政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位，依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准签署和颁布政策法规的行为过程。

政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，不同的政策方案、不同的合法化主体，往往会导致不同的合法化程序。这主要表现在行政程序和立法程序两个方面。

三、政策执行

（一）政策执行的含义

政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取各种执行手段，将政策规划的内容由观念转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

我们可以从以下几个具体方面来理解政策执行：

首先，政策执行是一系列的活动过程。公共政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。

其次，政策执行的指向是实现政策目标。公共政策执行是各个政策方案被采纳之后，把政策内容转变为现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。

再次，政策执行有特定的执行主体。

最后，政策执行要建立组织机构，利用政策资源，运用各种手段。

公共政策执行是政策过程的一个重要组成部分，是实现政策目标的最直接阶段。

（二）政策执行的环节

政策执行过程主要包括以下环节：

1.政策宣传

政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动，政策执行活动往往是由许多组织、人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，就必须首先统一人们的思想认识。

执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有在了解了政策的目的、措施和步骤之后，才有可能自觉地接受和服从政策。因此，政策执行机关要努力运用各种宣传工具，宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方法和步骤，为正确有效地执行政策奠定良好的基础。

2.政策分解

政策分解就是制定政策执行的计划，它是实施政策的另一项功能性活动。政策往往只是指出政策目标的基本方向，比较抽象，要使政策顺利进行，就必须在这些基本原则的指导下，对总体目标进行分解，编制出执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。

3.物质与组织准备

物质准备就是作好必需的财力（经费）和必要的物力两方面的准备。组织准备是建立精干高效的组织机构、配备称职的领导者和政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的运用。

4.政策实验

政策实验既可以检验政策，发现政策偏差，及时修正和完善政策，又可以从中得到带有普遍意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。尤其是那些涉及全局的重大政策、非常规政策、带有风险性的政策，受各种因素制约，难以进行精确定量分析的政策，结果难以预料、后果影响深远的政策，都一定要进行政策实验。政策实验一定要按照科学方法进行，其步骤一般包括选择实验对象、设计实验方案、总结实验结果三个阶段。

5.全面实施

政策的全面实施是政策执行过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。

四、政策评估与监控

政策评估是特定组织为了判断政策结果，实现政策目标的程度，依据一定的标准和程序，对政策过程、政策结果及政策价值进行测评和判断的一种政治行为。

（一）政策评估的过程

政策评估是有计划、有步骤进行的一种活动，一般可分三个阶段，即评估的组织和准备、评估的实施以及总结和撰写评估报告。

1.评估的组织和准备

周密的组织和准备工作，是政策评估的第一个环节。在组织准备阶段，主要任务有：第一，根据理论研究以及实际工作的需要，确定评估对象，也就是说要确定评估什么政策；第二，针对所要评估的政策，根据实际需要或有关部门的要求，明确评估目的；第三，根据评估目的，确定评估标准，选择适当的评估方法；第四，制定评估方案，明确评估的时间、进度，以及评估经费的来源和使用等情况；第五，确定和培训评估人员。

2.评估的实施

利用各种调查手段全面收集有关政策制定和执行的第一手材料，并在此基础上进行系统的整理、分类、统计和分析，采用恰当的评估方法，根据评估标准，对政策的制定和执行情况作出客观、公正的评价。在实施过程中，评估者要始终坚持材料的完整性和分析的科学性，要力求避免各种主观因素的影响，以期全面反映政策的实际效果。

3.总结和撰写评估报告

总结是通过对政策评估活动的全面回顾，评价政策制定和执行中的优点和缺点，以便总结经验、吸取教训，为以后的政策活动提供借鉴。

撰写评估报告是将评估结论以书面报告形式反映出来，提交有关政策参与者或实际部门，使其应用于以后的政策实践，为实现政策的科学化服务。除了对政策本身进行评判外，评估报告的内容还应包括对以后政策的建议以及对评估过程、评估方法和评估中的一些重要问题的必要说明等。

（二）政策监控

政策监控是政策监督与控制的总称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺畅运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程的始终，制约和影响着其他环节，起着重要的作用。在政策过程中，可能会出现政策方案不完善、滥用政策或执行不力等情况，直接影响到政策本身的质量及政策执行结果。因此，必须对政策过程的各个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能正确的政策，保证正确的政策能得到贯彻实施，及时发现并纠正政策偏差。

政策监督分三个步骤：首先，建立必要的制度、法规，明确职责。制度、法规是政策监督的依据和标准，政策监督的实施必须以制度、法规的订立为前提。

其次，监督政策系统的运行情况。各种监督机构应密切注意了解政策系统运行尤其是政策执行情况，掌握有关信息。

再次，对违背、践踏现行政策的行为予以惩处，纠正政策偏差。

政策控制的程序由三个步骤组成，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度，政策控制的终极目的在于政策目标的实现，因而政策目标是政策控制的根本标准。绩效的衡量就是在政策的实际运行过程中，随时监控政策运行的情况，将实际结果与预定的目标或期望的结果加以比较，及时发现偏差。纠正偏差包括确定偏差的类型、程序，找出偏差产生的原因，采取救治的措施，再对政策加以调整。

五、政策终结与周期

（一）公共政策的终结

政策终结是政策运行过程的最后一个环节。通过政策评估，决策者就面临着对政策去向的判断和选择：有的政策任务没有完成，需要继续维持；有的政策目标已经实现、问题已经解决，因而已没有继续存在的必要；有的政策根本不能解决所面对的问题，就需要进行革新或用新的政策来代替。如果决定终止某项政策，那就意味着该项政策生命过程的终结。

政策终结在政策过程中具有重要的意义。一项多余的、不必要的或无效的政策若不能及时予以终结，则不但会浪费宝贵的资源，还会耽误解决政策问题的时间，并危及政府在公众中的形象。

从整个政策过程来看，政策终结发生于政策评估之后。一般而言，以下几种情况会导致政策终结：

（1）政策成功，即政策使命的结束。一项政策实施一段时间后，政策决策者发现政策目标已经实现，政策问题已获得解决，政策已经没有继续存在的必要。

（2）政策失败，即失误政策的废止。通过评估，政策决策者发现所执行的政策是无效的或失效的，无法解决所面临的问题，如继续执行，将会带来危害，必须终止原政策。

因此，所谓政策终结，就是政策决策者在对政策进行慎重的评估之后，采取必要的措施，以终止那些多余的、不必要的、无效的政策的一种行为。

（二）政策周期

政策本身是一个运动过程，旧的政策逐渐终结，新的政策不断产生，形成政策循环往复、生生不息的周期。政策周期的研究，将有助于防止政策僵化，促进新政策的产生。

所谓政策周期，指的是公共政策的主体与客体以及作为它们之间互动结果的政策过程所经过的一个循环。它以政策过程的完成阶段即政策的调整或终结为标志，往往是一个周而复始、连续不断的循环过程。

政策周期由于所涉及的范围不同，可以分为以下三种：

1.阶段性政策周期

这是最常见的一种。有学者认为，一项政策经过制定、执行、评估、监控等阶段以后，必然有一个终止阶段。正是从对政策的这种阶段性分化的研究中，人们提出了政策周期的概念，其内涵是指：政策经过制定—执行—评估一监控一终结这几个阶段后形成了一个周期。同时，它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为了适应新情况对原政策加以修改或调整的产物，从而形成政策的一个新周期，实现新老交替循环。

2.功能性政策周期

功能性政策周期主要是针对政策的执行阶段而言的，因为政策执行是阶段性政策周期中最活跃、最丰富、最复杂，也是最关键的环节。任何一项政策的执行都有其功能性的生命周期。一般认为，这个周期有四个阶段：第一阶段，执行的政策起着积极促进作用；第二阶段，执行的政策的主流起着积极作用，但支流已经开始产生副作用；第三阶段，政策的主流开始发挥副作用，可能有部分支流起着积极作用；第四阶段，执行的整个政策都在发挥着副作用，说明这时的政策应该予以终结而代之以新的政策。一般认为，在第三阶段政策的失效不断增加时，应及时提出新措施，修正原方案，在必要时制定出新政策取而代之。

3.反复性政策周期

反复性政策周期是就一系列政策循环而言的，它指的是在一定的时间范围内，同样或相似的政策过程有规律地反复出现，这是我们通常所理解的政策周期的含义。反复性政策周期的存在从客观上说是由于政策主体或客体的周期性更迭变化。

由于政策周期还意味着新旧政策的循环，因此，政策周期理论的研究还包括对新旧政策之间关系的研究。例如，旧政策成功或失败的原因是什么？导致失败或成功的具体因素有哪些？新政策应如何吸取旧政策提供的经验教训？通过对上述问题的研究，使政策在新一轮的周期中不致重蹈覆辙，更好地解决社会问题。通过对新旧政策更替中承上启下、周而复始、螺旋式上升等发展变化现象的研究，促进政策效率的提高。从这个意义上说，研究政策周期的目的，就是为了缩短政策周期，促进政策在相对较短的时间内实现政策目标，同时也为新一轮周期的开始奠定一个良好的基础。