公共政策的政策过程的分析

第三节　政策过程

公共政策从提出到完成有一个逻辑的过程，为了便于讨论和分析，可以把一个政策的事实过程分解为若干个阶段。当然，对于这个过程的阶段性划分，学者们有不同的分法。我们把它分为4个主要阶段。

1.议题确定

公共权力机构必须决定它们将关注的事情，这一决定过程就是政策议题确定。在社会生活中，会遇到各种各样的社会问题，不同的人会试图将决策者的目光吸引到自己的问题上面，但并不是所有的社会问题都能成为政策问题。社会问题只有到公共权力机构觉得有必要对它进行制定政策的时候，它才能成为政策议题。究竟什么样的问题能够成为政策议题，从教育领域来讲，“教育政策问题是教育决策部门认为有责任、有必要加以解决的一种教育问题”^［14］。

面对社会公众的各种政策诉求，如何来认定政策议题，有一个过程。首先是觉察问题，并对问题进行界定;弄清实质问题后，再对问题进行陈述，即总结、归纳和表述出来;最后将其形式化，形成政策建议报告。政策问题认定的过程，实际上也是一个价值选择的过程。一个合理的、科学的政策认定，要求政策决策机构在一定的理念指导下，通过专家组织运用一定的方法来进行政策分析。理念的合理性、专家的素质、方法的科学，都是影响政策问题认定的因素。

2.政策制定

当政策议题确定之后，就可以进入政策制定阶段。在我国，公共政策制定的主体不仅仅是政府。徐颂陶、徐理明指出，从宪政结构看，中国公共政策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行机构则是各级人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。与宪政结构对应，可以把中国共产党为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动、静态结构和决策、执行的核心原则及其本身的契合点，使得它们在实际运行过程中能紧密联结;而两种结构决策与执行方式的差异，则保证了实际结构中“党政结构”的主导地位。所以，“党政结构”基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构［15］。

就一般而言，政策制定还可以分解成3个具体环节:一是方案选择，决策者根据政策分析者提供的几个政策方案进行分析权衡;二是政策决定，即决策者达成共识，通过某种程序，最终选定一种方案;三是政策宣示，即通过法定的程序合法化，并向社会公众宣示，使之成为合法有效的政策，得到政策对象的认可。

公共政策制定中的决策制度是否民主、公正、合法，决策机制程序是否科学、正义、规范，这是公共政策制定质量的关键性因素。在我国现实中，越权决策、个人决断、暗箱操作、非程序化决策等现象都不同程度存在。“当代中国公共政策制定的非程序化倾向是显见的。且不说过去决策失误给社会造成的巨大灾难之阴影历久不散，就是当前风行的‘拍脑袋’决策所导致的创伤已令人触目惊心。由此我们也才可知，公共政策制定的屡屡失误及摇摆不定之由来。”^［16］在我国高等教育公共政策的制定中，如何防止“越位”决策、如何防止个人“拍板”、防止主观“决断”，也是现实存在的问题。

3.政策实施

政策实施是指将制定的政策付诸实践的活动，是一个动态的行动过程。这个过程也可以细化为若干环节。首先是政策执行，也就是在公共事务中贯彻政策的要求，通常要开展政策宣传、执行准备、进行试验、面上推广;其次是信息监控，即了解执行中政策对公众产生的影响、了解执行的效果;再次是行动调适，即根据信息反馈对政策和行动作适当调整。

政策实施是政策过程一个非常重要的环节，有人甚至认为，政策实施比政策制定还要重要，政策的成功90%取决于有效地执行。在政策实施中，客观上存在着政策失真现象，除了政策本身的不完备、群体差异、理论支撑不足和技术性因素外，重要的原因是利益冲突。政策实施的过程同样也是一种利益选择的过程，由于公共政策本质上就是利益的重新调整，在政策执行中利益关系者必定对政策做出有利于自身利益的行动反映。“上有政策，下有对策”，实际上就是不满于公共政策者的行为表现。

高等教育政策的实施和其他公共政策的实施相比，有其特殊性。拉迪斯拉夫·塞里奇指出，由于高等教育系统复杂，有很多相对自主的行动者，权威遍布整个结构和各种类型的机构中。即使在中央集权的国家，高等教育作为一个系统或组织，和其他许多部门有着密切的关系，所以，政策实施变为相互作用，而对政策实施的分析变为研究各自的相互作用。同时，由于高等教育的目标和功能含糊不清，使政策实施复杂化了。20世纪60年代以来，高等教育承担了许多与其发展和传递知识的传统职能没有直接联系的新功能，但这些新功能并不能为人们普遍地接受，因此当这些新功能成为特定的政策目标时，就立刻受到质疑，引起公开争论^［17］。

4.政策评估

政策评估是政策过程不可缺少的一个阶段。从政策制定的角度看，政策评估可以帮助提高公共政策制定的质量;从政策实施的角度看，社会公众要求通过评估确定价值分配的公正程度和判断决策者的政策能力，决策者则要通过评估证明自己的诚意和能力，争取更多的社会支持。

政策评估活动包括规范、测度、分析、评判4个环节。规范环节主要是建立评估的标准与程序，测度环节主要是搜集评估对象的全面信息，分析环节是根据标准对信息进行处理，评判环节是对政策作出评定、提出建议。

评估标准是评估的基本依据，不同的标准可能会导致评估得出不同的结果。确立标准是一件困难的事情，从实践来看，人们普遍认同的标准主要有效果标准、效率标准和效应标准。问题在于，教育恰恰是难以产生即时效应、立竿见影效果的活动，教育效果具有多样性和广泛性，教育效率极难衡量。赵海利提出高等教育公共政策的评价的两个准则，一是效率，二是公平^［18］。但其主要是基于经济学的考虑，而不是教育学的考虑。所以教育政策的评估尚是一个难题。因此，教育政策评估要注意，既要考虑短期效益，更要考虑长期的作用;既要评估结果，也要评估执行，要注意多角度、综合地进行评价。

在我国，对高等教育政策的评估还没有真正纳入政策的过程，重制定、轻实施，忽视评估的现象较为普遍。一项政策制定出来，如何落实考虑不多，执行缺乏控制监督，结果效益评价少见。虽然现在有些重要政策开始实行评估，如“211工程”评估，但是又存在评估主体不当、评估标准不科学、信息渠道不畅、价值取向偏颇、重结果轻过程等问题。过分看重物化和外显成果，急功近利倾向尤其明显。