政策过程分析模式

在政策分析产生的早期阶段，也即是从20世纪50年代至70年代，政策学家主要从制度、精英、团体冲突、理性主义、渐进主义等视角概括政策分析模式，这有助于对政策分析的内容、性质等有更为全面的理解。然而，自20世纪80年代以来，随着政策分析实践活动的日益增多，不管是政策学家还是从事具体分析的政策分析人员对政策分析过程的理解也越来越深刻，因此，不少政策学家，准确地说是政策分析学家，开始从政策分析过程的角度对政策分析的内容、重点和性质等进行研究，形成了政策过程分析模式。由于这种分析模式更贴近政策分析的实践活动，因而对政策分析实践指导的意义也更突出。爱德华·奎德、查尔斯·沃尔夫、戴维·韦默、艾丹·维宁、卡尔·帕顿、大卫·沙维奇、威廉·邓恩等政策分析学家是政策过程分析模式的代表，他们从政策分析过程角度分别提出了政策过程分析模式。

爱德华·奎德在1982年出版的《公共决策的分析》一书中将政策分析过程划分为五个最重要的要素：规划问题、寻找备选方案、预测未来环境、对备选方案的影响制作模型、评估（比较和划分等级）备选方案。爱德华·奎德指出，政策分析是一个反复的模型，其中，政策问题要被反复地陈述直至目标明确、反复设计和评估政策备选方案、不断形成更好的模型。他建议政策分析过程要一直持续到时间用完和资金花光为止。^[12]

兰德公司高级经济学家查尔斯·沃尔夫根据其政策分析的经验，从政策分析过程角度研究了政策分析模式。他认为，政策分析过程模式通常包括六种分析程序。^[13]

1.认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用量化数据。同时要熟悉所研究的领域中政府机构之间的内在关系，因为其重要性并不亚于定量分析。

2.运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。

3.建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。对数据与研究领域所特有的“直觉”，以及对公共政策目标的敏感，是成功建立模型的基础。

4.提出多种可供选择的项目或政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策。

5.通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。

6.对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。人们通常潜在地假定，政策执行中政策将不再发生变化。事实上，政策经常在执行中发生根本性的变化。

作为一名经济学家，沃尔夫特别强调在政策分析中要运用量化的分析方法，建立政策分析的数学模型，对模型进行验证。同时他还格外强调政策执行分析的重要性，并将政策执行分析划分为描述性政策执行分析和规范性政策执行分析两种类型，因为他认为，实际中的所有政策分析都没有系统地解决有关执行的问题，在政策设计与政策执行之间存在着巨大的空白，而且缺乏预见这些空白的方法。

戴维·韦默与艾丹·维宁在《政策分析——理论与实践》一书中对政策分析模式进行了分析。他们认为，政策分析是对有利于解决社会问题的备选方案进行系统比较和评价，向“客户”（即制定决策的特殊人群和机构）提供有关政策备选方案的信息和建议的过程。戴维·韦默与艾丹·维宁强调政策分析人员在政策分析中的作用，因此他们认为，政策分析的第一个环节是政策分析人员对自己进行分析，这种分析叫作“元分析”，即“分析的分析”。一般而言，解决问题的思路有线性和非线性两种类型。线性思考者通过一系列逻辑步骤，连贯地向前运动；非线性思考者倾向于形象地看问题，不断向前向后，让拼图的不同碎片变得清晰起来并且到位。两种思考方式既有优点又有缺点，线性思考者注重逻辑性和理性，但容易患上“分析麻痹症”，即如果不是严格按照逻辑一步一步地进行分析，那么思路就会陷于停顿状态；非线性思考者并不局限于严格依照逻辑分析问题，而是从不同角度不同顺序分析问题，但是容易导致分析陷入混乱状态。因此，戴维·韦默与艾丹·维宁认为，“元分析”要遵循两个原则：一是线性思考者要采用非线性的思考策略，而非线性的思考者要采用线性的思考方式；二是在进行政策分析时应该同时运用线性的和非线性的方式。^[14]

政策分析的第二个环节是政策问题分析，主要包括三个重要步骤：理解政策问题；选择和解释相关的政策目标和限制；选择解决方案。理解政策问题包括评估客户的情况，将它们界定为市场或者政府的失灵，模拟所关注的情况与那些能够由公共政策操纵的变量之间的关系。第二个步骤的内容是对政策目标的含糊性、多样性和目标之间的冲突进行分析，并且澄清政策目标和政策之间的区别。选择解决方案主要是初步确定能够解决问题的方案。

政策分析的第三个环节是运用成本收益方法对政策方案进行具体分析，包括选择评估标准、详细说明备选方案、用评估标准来评价备选方案以及推荐政策行动。第四个环节是对政策被采纳的过程进行分析。政策分析人员向客户提交了政策行动建议，但这些政策建议并不一定能够被采纳，因而需要对政策方案采纳过程进行分析。政策采纳过程的重要影响因素是政治因素，所以政策采纳过程的分析实际上是政治可行性分析。政治可行性评价的内容包括：影响政策被采纳的政治主体是谁？他们的动机和信念是什么？他们的政治资源是什么？相关决策将会在哪个政治舞台上做出？政策分析的第五个环节是对政策实施进行分析，主要分析哪些因素影响成功实施的可能性，包括对政策逻辑、政策执行人员的分析。

戴维·韦默与艾丹·维宁指出，信息和数据是政策分析的基础，因此有必要收集信息以支持分析并向客户传达有用的建议，政策相关信息和数据的收集方法主要有：文献综述，包括查阅杂志、书籍、学位论文、利益集团和智囊团的出版物和报告、政府的出版物和研究文献；通过互联网搜集信息；通过田野（访谈与实地调查）收集原始数据或查找未出版的报告、备忘录或其他组织的文献。^[15]

卡尔·帕顿和大卫·沙维奇在《公共政策分析和规划的初步方法》一书中也从政策过程角度概括了政策分析模式。如图10.3所示，政策分析包括六个步骤：认定和细化政策问题；建立评估标准；确认备选政策；评估备选政策；展示和区分备选政策；监督政策实施。^[16]

图10.3　公共政策分析的基本过程

卡尔·帕顿和大卫·沙维奇认为，政策问题经常难以界定，因为客户的目标并不明确，或者陈述的各个目标相互冲突，所以界定政策问题就成为政策分析的首要一环。政策问题界定主要内容是：分析政策问题是否真的存在，如果政策问题存在，那么就要分析政策问题的宽度和广度，同时还要重点分析与政策问题有关的个人和团体的立场与影响。政策问题界定的方法包括简易计算、快速决策分析、政治分析、问题报告等。

政策分析的第二步是建立评估标准。在政策问题分析时会产生解决问题的初步方案，但这些方案都是不明确的，为进一步寻找各种解决方案，并对方案进行比较，就需要先确定一套评估标准。政策方案的评估标准可以由客户提供。然而客户经常不愿意提供或确认目标或评估标准，因此，建立评估标准是政策分析人员必须要做的一项工作。一般而言，备选方案的比较、衡量和选择的标准主要包括成本、效益、效用、平等、合法性和政治可行性等，但是这些普遍的评估标准并不能够直接作为某项具体政策的评估标准，政策分析人员必须对决策者、与政策有密切利益关系的个人和团体的价值和偏好进行分析，将他们最关心或最渴望的标准确定评估标准，这样才能够较大程度地满足他们的要求。建立评估标准可以采用的方法有技术可行性、经济和财政可能性、政治可行性等。

政策分析的第三步是确认备选政策。确认备选政策是指确定若干套用于解决政策问题的备选方案。备选方案的来源主要有：决策者提供的政策备选方案，政策分析人员要对其进行进一步分析；与政策有利益关系的个人和团体提出的方案；对各种方案进行组合产生的备选方案；对原来政策方案进行修改产生的备选方案；继续保持现状或现状做微小的改动也是一种方案，这种方案即无为方案。确认备选方案的方法主要包括头脑风暴法、分类完善、文献述评、现有解决方案的修改法等。

政策分析的第四步是评估备选政策。评估备选政策是指采用已经确立的评估标准对各种备选方案进行评估。备选政策评估的主要内容是：每种备选方案预期影响是什么?每种备选方案在何种程度上满足评估标准？在评估备选政策过程中，可能又会发现新的评估标准，这些评估标准应该充实到原来的评估标准中。评估备选政策的方法主要有外推法、理论预测、直觉预测、快速决策分析、政治可行性分析等。

政策分析的第五步是展示和区分备选政策。评估备选政策只是说明了未来政策实施将会产生何种结果，但并没有说明各种备选方案之间的优缺点。为了向决策者提供各种备选方案优缺点的信息，就需要展示和区分备选政策。这个分析程序主要说明各种备选方案在成本、收益、技术可行性、政治可行性等方面的优点和缺点。展示和区分备选政策步骤中可以采用的分析方法主要包括成队比较、排列顺序、等价备选方案法、矩阵展示法、脚本写作等。

政策分析的第六步是监督和评估政策实施。前五个步骤是对政策实施之前的分析，尽管政策分析做得比较完美，但是在政策实施之后还将存在着疑问，问题是否被恰当地解决了，甚至是政策方案是否被正确地实施了，这就需要监督和评估政策实施。监督和评估政策实施的主要内容是，对实施中的政策进行维护和监督，以确保它们不被意外地更改形式；衡量它们产生的影响，确定它们是否产生了预期的影响，并确定它们应该继续执行、修改还是中断。监督和评估政策实施所采用的方法主要有前后对比、有为与无为的实验对比、实际对预期的比较、实验模型、成本取向法等。

卡尔·帕顿和大卫·沙维奇认为，虽然政策分析可以划分为六个前后相连的分析步骤，但政策分析并不是严格地按部就班地一步一步进行分析，政策分析活动是在六个环节中反馈和重复的循环过程，即在每一个分析步骤中都可以返回去对前一步骤的问题进行重复分析，获取新的资料或信息。

威廉·邓恩也从政策过程的角度概括出公共政策分析模式。他将政策分析过程划分为政策问题构建、政策预测、政策建议、政策监测、政策评估五个环节，这五个环节分别产生政策问题信息、政策将来信息、政策行动信息、政策结果信息、政策绩效信息。威廉·邓恩认为，政策分析以政策问题构建为中心，在任何分析程序中都可以返回来对政策问题进行重新构建。同时，五种政策分析程序是相互联系的，因此政策相关信息可以相互被转换，政策分析体现为一种循环往复的过程。

从政策过程角度讨论政策分析模式实际上是运用系统分析方法对政策过程进行分析，它将政策过程视为一个由多环节相互连接组成的动态运行系统。政策过程分析模式主要考察政策动态系统的各个环节、各系统环节的功能与特点和政策分析的内在规律。尽管政策学家对政策过程分析模式的认识和强调的重点不同，但综合政策学家对政策过程分析模式的讨论，政策过程分析模式大体包括四个环节，每个环节又包含着不同的分析内容和分析方法：

1.政策问题构建

这个分析环节主要提供政策问题的有关信息，其主要分析内容是：政策问题是否实际存在？政策问题的成因和性质是什么？政策问题的影响范围多大？政策问题的发展趋势如何？有哪些个人和团体与政策问题有关系？他们的观点和态度如何？政策问题构建主要采用方法包括边界分析、类别分析、类比分析、层次分析等。

2.政策备选方案分析

这个分析环节主要提供政策备选方案和政策建议的有关信息。主要分析内容为：政策目标是什么？可以采用何种政策方案来实现政策目标？政策备选方案将产生如何结果？政策备选方案的评估标准是什么？政策备选方案的成本和收益如何？政策备选方案各自有何优缺点？政策备选方案对与政策有关系的个人和团体将产生何种正负面影响？政策备选方案的政治可行性有多大？政策备选方案分析主要采用的方法包括时间序列分析、线性趋势估计、相关分析、回归分析、德尔斐法、成本收益分析、利益分析、价值分析、可行性分析等。

3.政策监测

这个分析环节主要提供政策实施过程的信息。主要分析内容是：在政策执行中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施是符合还是偏离原定的政策方案？政策执行中遇到哪些阻碍因素？政策执行是否产生了预定的政策效果？政策执行成功的因素是什么？政策监测主要采用前后对比、图示法、表格法、指数法、回归分析等分析方法。

4.政策评估

这个分析环节主要提供政策结果的信息。主要分析内容为：应当如何确定政策评估的标准？政策实施产生了哪些结果？哪些结果是正面的？哪些结果是负面的？哪些结果是预期的？哪些结果是非预期的？这些结果在多大程度上实现了政策目标？政策结果在多大程度上实现了与政策有密切关系的个人和团体的价值和需求？政策应该继续执行、修改还是中断？政策评估主要采用成本收益分析、前后对比分析、回归分析、指数法、价值分析、头脑风暴法等方法。

理性政策分析模式经常受到不少政策学家的批评，但是作为解决政策问题的分析，它必然要求有理性的成分，如果没有理性的思考和分析，随意选择一种政策方案，那么肯定不能够解决政策问题，因此，尽管政策学家批评理性政策分析模式，但并没有完全否定理性分析，有数学和经济学背景的政策学家还特别推崇理性分析方法。所以，理性分析是多数政策分析模式的一个共同特点。理性分析主要体现为采用量化方法和数学模型对政策问题、政策方案、政策效果等进行分析。政策学家在坚持理性分析的同时也普遍认为，在价值多元化的社会中，人们的利益要求、偏好、价值观念等也是政策分析中不可缺少的因素，因此多数政策分析模式认为，政策分析是一个讨论和交流的过程。威廉·邓恩、吉安东门尼克·马琼、戴维·韦默、艾丹·维宁等政策学家都强调政策分析是一个反映社会价值因素的讨论过程，“政策分析是一个涉及阐明和交流有用建议的过程”^[17]。通过广泛的政策讨论，不同个人和团体的利益和价值将会在政策中得到充分的体现。既坚持理性分析，又注重政策讨论和交流，表明了政策分析是事实与价值相统一的过程，因为理性分析反映了客观事实，而政策讨论和交流反映了社会价值因素。

政策学家从不同视角讨论政策分析，形成了不同的政策分析模式，但这些不同政策分析模式并不是一种范式，即它们具有不可通约性和相互排斥性。各种政策分析模式是相通的或相容的，只不过是他们的视角和强调内容不同而已。并且，不同的政策分析模式反映政策分析的不同视角、内容与方法，这有助于我们更加全面和深入地理解政策分析。各种不同的政策分析模式提示政策分析人员在做政策分析时，不能仅仅考虑政策的某些方面问题，而是要综合考虑与政策相关的政治、经济、文化、生态、环境等各个领域的问题，同时还要从不同角度不同层次考虑与政策有关的问题。

政策分析模式是对政策分析实践的抽象概括，在实际的政策分析中并不一定完全遵循某种分析模式。然而，政策分析模式对于指导政策分析的实践仍然具有重要的意义。爱德华·奎德认为，政策分析模式是政策分析的基础方法，任何政策分析都是利用一个或数个模式，建立清晰、可靠、合理的分析过程。^[18]卡尔·帕顿和大卫·沙维奇也指出，“我们并不是说政策分析应该僵化地遵从理性模型的每个步骤，这经常是不可能的。我们只是认为，初出茅庐的分析家可以将过程提要当作分析的指南或框架，而且他们应该做遍过程中的每一个步骤”^[19]。