规划过程的政策分析

5.1.1　规划过程的政策分析

1）规划过程的政策性考察

对城市规划政策属性的辨析可以将城市规划纳入“规划—实施”的规划过程来考察。在西方城市规划传统中，直到20世纪60年代之前，“规划编制—规划实施”还处于分离的状态，规划理论研究和规划师关注的重点是如何编制完美的空间形态规划。在这样的思想基础上，“在二次大战以前，大多数国家的城市规划实质上是一种空间设计，编制非常精细的大比例图纸，表示出各种用地、功能项目和建设开发项目的分布状况”⁽¹⁾。规划实施被认为是属于政治活动领域，规划师作为技术专家，规划编制也被认为仅仅是技术活动，关注的是土地使用终极状态，规划编制完成之后如何实施就交由规划管理实施机构处置，在规划管理中比较注重对建设活动的控制而较少引导。在我国，“三分规划，七分管理”的说法也反映了“规划—实施”分离的状态，规划师也习惯性地将规划失效的责任推给政府部门和领导没有按照规划编制的要求实施。

在20世纪80年代之前规划理论主要集中于规划制定过程，在一定程度上缺乏对规划实施过程的关注。美国规划学者约翰·弗里德曼（John Fridmann）对此提出了批评，提出作为以某些行动改变世界的城市规划，应当建立以实施为中心的（action－centered）理性规划模式，在规划制定的同时就考虑实施问题，以区别于理性过程规划将实施步骤放在后面。20世纪70年代，在美国的Wildvasky和Pressman倡导下，形成了规划实施研究的热潮。他们从奥克兰计划失败的教训中发现了规划制定与规划实施之间存在的鸿沟；通过个案研究获得了两项重要启示，即“规划实施不能与规划制定分离”，以及“多元参与者联合行动的复杂性”；他们认为，“要想使政策科学成为行动的科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系”⁽²⁾。城市规划的有效实施是城市规划真正意义之所在。研究者很快发现，规划的有效实施与人们的相互交流与协商技巧密切相关，并由此提出了谈判规划（transactive planning）⁽³⁾，并导致了后来交往规划理论（communicative planing）的出现。

城市空间的生成包含了各种冲突的利益和力量的相互作用，城市规划只是城市空间生成的社会机制之一。讨论城市规划的政策性，必须将权力引入规划研究中。但是，过去的规划理论家通常不情愿将权力问题纳入他们的研究中，约翰·弗里德曼提到，“我们那些更关注实践的同事们由于规划理论未能成功地支持权力，正打算拒绝它们”⁽⁴⁾。关注城市规划的政策性，意味着将城市规划的全过程，包括规划编制、实施执行和维护管理等各个实践环节，纳入城市规划研究的视野，更加关注具体行动者的规划实施战略。

对城市规划实践过程的政策性考察，可以使我们更好地从政策角度反思城市规划本身的内容、程序和发展，这是保证城市规划实效性的重要方面。首先，要从政策科学角度研究城市规划的实践过程，加强城市规划政策属性的分析；其次，加强城市规划实施政策的研究和制定。这些政策一部分是由城市规划的内容直接转换而来，另一些是为了保证城市规划的实施而制定的，其目的是使城市规划所确定的政策思想在城市各类部门、机构和经济实体的发展中得到体现。

2）规划过程的政策分析模型

规划过程的政策分析模型主要有：理性规划过程模型、渐进规划过程模型和混合扫描规划过程模型。

（1）理性规划过程

理性规划过程理论认为规划是一个理性决策过程，它的理论根源是决策理论，可以追溯到芝加哥学派⁽⁵⁾。20世纪60年代是社会民主和集体模式的高潮期，很多技术专家在经济政策和福利制度的决策中发挥重要作用。美国人梅尔文·韦伯（Melvin Webber）是最先将规划的过程和目标进行区分的人之一，他说：“我理解规划是达成决策的方法，而不是特定的目标实体，规划是一个特殊的决策方法，通过它追寻特定的目标和采取特定的行动，并且方法独立于所要规划的现象”⁽⁶⁾。法鲁迪（Adrew Faludi）是最负盛名的理性规划过程论的倡导者，她追寻了韦伯在规划中区分方法（means）与结果（ends）的思想，并将理论溯源到马克斯·韦伯和卡尔·曼海姆（Karl Mannheim），甚至是柏拉图与亚里士多德关于理性精神的辩论。韦伯认为官僚机构和理性决策将事实与价值区分，理性决策是基于事实，而价值、目标与结果则属于政治领域；并引发了形式理性与实质理性（formal and substantive rationality）的区别，前者考虑效用与方法，而后者考虑结果与评估。韦伯认为价值判断并非源自科学，而是文化、传统、社会地位与个人偏好的产物⁽⁷⁾。曼海姆将韦伯的思想引入规划，他的一句名言是“规划是理性对非理性的主宰”，为了减少实质理性的因素——政治、民主、大众意见等的影响，规划师需要战略性的思考与相互依存的思考。

图5.1　理性规划过程的行动步骤

资料来源：Taylor N.Urban Planning Theory Since 1945.London：Sage Publication，1998：68

法鲁迪在1973年的《规划理论》这本书中划分了关于本体的“本质”规划理论和关于规划过程和程序的“过程”理论，并各自对应为“规划中的理论”与“规划的理论”，并且她认为规划理论势必是过程理论⁽⁸⁾。理性过程规划理论就是“规划的理论”，它仅仅描述制定理性决策理由的“程序”，而不是规划目标指向的“本体”结果，而系统规划论是一种以目标为基准的本质理论。由于理性过程规划论过于关注形式（merely formal），变得“空洞无物”和“无文脉关系”（Thomas，1982），因此在后期招致批评。

泰勒（Nigel Taylor）把理性规划过程概括为五个步骤（图5.1），这种划分相对于过程规划的先驱者盖迪斯的“调查—分析—规划”的单一线性过程更为复杂，更加强调规划实施的反馈作用。第一步是对问题或目标进行检验，因为一开始有的问题是伪问题或仅仅是局部问题，而有的问题却被忽略；第二步是辨别是否有其他的解决问题或达到目标的方法；第三步是用系统分析方法（如效用成本分析）来决定哪一步最可能达到目标；第四步是执行制定的规划或决策；第五步是监测规划的结果是否与预想的目标吻合，并且把结果反馈至早前四步，这意味着规划过程是连续的，没有终结，这与蓝图式的规划构成鲜明的对比。理性规划过程要满足三个条件：①规划决策的理由必须是深思熟虑的而不是靠预感与直觉；②规划决策的理由是清晰的；③规划过程的每一步都是经过认真思考的。

系统和理性过程规划理论同时出现于20世纪60年代，虽然在概念上有些区别，但这两种规划理论拥有一些共同点，因此许多规划理论文献都将这两种理论合为一章。相对于在50年代将规划看做艺术，在60年代规划更被看做是科学，这两种规划理论都受到控制论的影响，反映了当时在规划上的乐观主义情绪。

在哲学意义上，理性过程规划论符合西方自启蒙运动以来一贯的现代主义和理性主义精神，理性（reason）或理性论（rationalism）是与经验论（empiricism）相对立的，其哲学意义在于确定理性是知识的主要来源及其检验标准。理性主义的规划政策分析是以政策制定者和政策分析者的理性态度、理性思维和理性为前提的，是一种工具理性主义（instrumental rationality）。它主要存在以下缺陷：

第一，政策制定者与政策分析者的局限性。理性主义认为政策制定者和政策分析者是依据“价值中立”的标准对政策问题进行择优，而这在实际生活中是不存在的，这是因为⁽⁹⁾：

①社会价值标准不断变化。由于利益、权力、信仰、道德、习惯、情感等等因素的交织影响，人们在同一政策问题上往往会形成不同的甚至是相互冲突的价值标准，而且随着时代发展的变迁，对同一个政策问题的价值标准也会发生变化。

②面对错综复杂、彼此冲突的价值选择，政策制定者和政策分析者常常难以进行合理的比较和妥当的权衡，政策选择在主观上也将随之陷入困境。

③政策制定者和分析者个人的能力、智慧、知识、经验等方面的局限性使其无法针对具体的公共政策问题做出理性的选择。

一般而言，理性主义的政策分析要求决策者具有以下条件⁽¹⁰⁾：

·知道社会上所有的价值偏好及其在社会人群中的比重；

·详尽了解相关资料，并以此为基础制定各种可能的政策方案；

·充分把握每一项政策选择产生的社会后果；

·准确估计每一种政策方案的损益期望值与社会价值比；

·合理选择最为经济有效的政策方案。

而实际上决策者要同时具备上述方面的要件几乎是不可能的。

第二，政策分析方法的局限性。理性主义的政策分析方法主要是依靠数学模型和逻辑推理的方法进行分析，而这两种方法在具有政治性和社会性的城市发展问题上时具有局限性：

①理性主义的政策分析的假设前提是：几乎一切资料都是可以数量化的，而数字是最真实的，因此经过精确计算的量化分析的结果是最可靠的。

②理性主义的政策分析在逻辑推理方面的假设前提是：逻辑推理尤其是数理逻辑推理是最严密和精确的，因而其结论是最可靠的。

第三，政策分析条件的局限性。理性主义的政策分析者要求具有完备的知识、掌握全部的资料，显然是高估了人类的认知能力：

①人类知识的局限性。理性主义的政策分析中所谓的“全知分析”无论对于全人类还是对于个体其实都是无法实现的。

②分析资料的局限性。首先，政策分析者的知识局限导致其在收集资料的方向、方法等方面出现误区。其次，由于各种复杂的动机和原因，资料持有者可能拒绝提供资料或者会提供虚假的资料。第三，在有些情况下，虽然在理论上可以获得足够的真实的资料，但由于成本太高而不得不放弃⁽¹¹⁾。

③时效的局限性。任何特定的公共政策都有其适用的时间跨度，丧失时效性的政策分析是徒劳无益的。首先，每一次的规划政策的分析和制定过程，都很难有足够的时间去全面学习相关的知识和收集充分的资料，因此几乎所有的政策决定都是在有限分析的基础上作出的。其次，规划的政策分析结果是相对稳定的，但现实生活却在快速变动，可能在规划政策的分析过程，相关因素已经发生了变化，必须对政策分析结果进行调整。

（2）渐进规划过程

美国学者查尔斯·林德布罗姆（Charles Lindblom）在1959年发表《“渐进调适”的科学》⁽¹²⁾，针对综合规划与理性决策的弱点和不足，提出渐进主义规划理论，并在后期修正为分离渐进的规划理论。Lindblom批评了当时流行的综合理性规划，他认为综合理性规划的政策分析存在难以克服的局限性：第一，由于时间限制，规划师无法收集所有的信息并在有限的时间内处理完毕，也不可能通盘考虑现状及所有可能的决策；第二，突出理性分析，会使规划政策分析严重依赖少数精英，从而加强了政府行政组织的权力，使公民丧失参与政策制定过程的机会和可能性，违背了民主政治的原则；第三，它耗时耗力耗资巨大，而且容易出错；第四，由于忙于细节处理，综合理性规划往往放弃了最重要的城市发展战略。

Lindblom提出了一个更适用于真实世界的规划与决策方法，在大多数情况下，规划是零碎的、渐进的、机会主义的和务实的，而不是理性的和综合的⁽¹³⁾。渐进政策分析模式与综合理性政策分析模式不同（表5.1），渐进主义规划的政策分析过程如图5.2所示，表达了政策不断修正、渐进与变迁的过程。

渐进主义规划方法与实用主义的规划基本上是同义的，虽然两者同时存在分歧，渐进主义忽视权力关系中的不平衡现象⁽¹⁴⁾，只能反映社会中势力最强大且有政治组织做依托的部分人的利益，因为现行政策往往使这部分人成为受益者，而处于社会下层、政治上无组织可依托的那部分人被忽视。此外，渐进主义更多地把注意力集中于短期目标，满足于对现行规划政策的修正，忽视基本的社会变革，在重大规划政策问题上无能为力。

表5.1　综合理性政策分析模式与渐进政策分析模式比较

资料来源：Lindblom C E.The science of“muddling through”.Public Administration Review，1959：81

图5.2　渐进规划过程政策分析模型

资料来源：林水波，张世贤.公共政策［M］.台北：台湾五南图书出版公司，1980：28

（3）混合扫描规划过程

渐进主义规划过程理论是针对理性过程规划理论的批判而提出的，但它并没有完全解决后者的问题，在规划实践中也不能替代后者。于是，埃托兹尼（Amitai Etzioni）将两者进行结合，提出了混合扫描规划理论，它认为理性主义的规划理论过于理想化，导致现实难以实现的后果，渐进主义规划又过于墨守成规，暴露出无法接触和改进规划政策核心问题的缺点。

Etzioni倡导的混合扫描理论最适用于活动社会（active society），这种社会介于现代民主社会与极权社会之间，容易达成共识，规划与引导的能力更强⁽¹⁵⁾。Etzioni的理论受当时控制论和系统论思想的影响，就如Faludi所指出的：“活动社会的思想试图将控制论思想同社会及政治理论结合起来。”⁽¹⁶⁾混合扫描理论将决策与规划制定看做为规划实施过程中不可分割的一部分，这使得规划成为一个连续的过程，而不是将规划制定和规划实施截然分开。为了便于决策者掌握，Etzioni将混合扫描规划分为四个大的阶段（表5.2）。

表5.2　混合扫描规划过程

资料来源：Camhis M.Planning Theory and Philosophy.London：Tavistock Publications，1979：58－59

混合扫描规划的政策分析利用理性主义规划的优点，根据科学的方法审视一致性的规划要素，又利用渐进主义的优点从宏观上把握主要的备选方案，避免了对与目标无关的次要细节和无关备选方案的考察。另一方面，混合扫描规划的政策分析对选定的备选方案的审视上又注重使用理性方法的优点，避免渐进主义常常忽视基本政策目标引起失真的倾向。与理性主义规划相比，混合扫描规划借助渐进主义方法缩小审查范围，节约了开支；与渐进主义相比，它借助理性主义方法对各种备选方案进行精细的测量，从而提高了方案的可靠性⁽¹⁷⁾。

混合扫描在两个重要步骤上有缺陷，一个是评估行动过程中的各种选择，以及可实施的选择项；另一个是在特定时间点停止行动过程和改变整个目标或方向。虽然在个人决策和规划时具有有效性，但应用到社会决策时有一定的缺点：第一点是要求社会决策具有只有在理性主义规划模型中所要求的预测能力；第二点，为了促进发展，规划师（或决策者）是否有权要求社会（或规划师所代表的一群人）承受哪怕是短暂时间的损失；第三点，这种方法可能为那些打着为多数人利益而要求某些人做出牺牲的措施辩护⁽¹⁸⁾。

Etzioni的混合扫描规划在政策分析上属于综视决策模型，它与德罗尔（Y.Dror）的规范优化模型一起被统称为综合决策模型。广义看，凡将两种或两种以上已有模型混合使用、有机结合的模型都可以称为综合决策模型。大部分的综合决策模型大都是理性优化模型与各种非理性成分综合而成的有限理性模型的产物。德罗尔的规范优化模型首先基于对现行政策的检讨，从而吸收渐进决策模型的优点，也充分吸收了理性优化决策的操作方法，保证方案的相对优化。规范优化模型至少包含了渐进模型、理性优化模型、过程模型与系统模型的合理成分，成为更富实用价值的模型之一⁽¹⁹⁾。

混合扫描规划理论和渐进主义规划理论都受波普尔（Karl Popper）的证伪（falsification）思想的影响，他认为，在科学上，只要有证据可以证明某个真理错误，这个真理就要完全被否定，而代之以新的真理。因此，真理只是一个假设，科学进步只反映科学真理不断被推翻、替代的过程。这种思想反映到规划上就是对规划不断进行调整和扫描的过程。

在经济发展迅速或者社会结构变量复杂的状况下，对理性主义和渐进主义会采用两种截然相反的选择。快速城市化、现代化和工业化，经济体制改革导致的深刻的社会和政治变迁，为了适应这些变化，我们应当更为理性地确定城市规划的目标，但是为了更好地维护社会结构的相对稳定性，则应采用渐进的路径。在实际的政策设计中，我们倾向于运用理性主义的标准，采用渐进主义的主张；运用理性主义制定共同纲领，采用渐进主义规划实施策略。