韦伯官僚集权理论及其代表作简析

二、韦伯官僚集权理论及其代表作简析

马克斯·韦伯（Max Weber.1864～1920）是德国著名的社会学家，曾担任过教授、政府顾问、编辑，对社会学、宗教学、经济学与政治学都有相当的造诣。他在管理理论上的研究主要集中在组织理论方面，主要的代表作是《社会组织与经济组织》，书中首次提出了官僚集权理论（也译为行政组织理论），对后世产生了最为深远的影响，也因此被后世尊称为“组织理论之父”。

韦伯对官僚集权理论的研究来自于他的科层制理论。在一生的学术探索中，韦伯也致力于解释工业社会的特质。在代表作《社会组织与经济组织理论》和《论官僚制度》中，韦伯比较系统地阐述了人们称之为理想的行政组织理论，即官僚制。该理论认为，理想的行政组织体系不是凭家族世袭地位、人事关系、个人感情等来进行组织，而是按照严密的行政组织、严格的规章制度来组织管理机构。这种行政组织体系包括6个内容。

1.明确的分工:为了实现一个组织的目标，要把组织中的全部活动划分为各种基本的作业，作为公务分配组织中的各个成员。即每个职位的权力和义务都应有明确的规定，人员按职业专业化进行分工。

2.自上而下的等级系统:组织内的各种公务和职位是按照职权的等级原则组织起来的，每一职位有明文规定的权利和义务，形成一个自上而下的指挥系统或层次体系。

3.人员的任用:组织中人员的任用，完全根据职务上的要求，通过正式考试或教育训练来实行。

4.职业管理人员:管理人员有固定的薪金和明文规定的升迁制度，是一种“职业的”管理人员。

5.遵守规则和纪律:管理人员必须严格遵守组织规定的规则和纪律以及办事程序，使之不受任何人的感情因素的影响，保证在一切情况下都能贯彻执行。

6.组织中人员之间的关系:组织中人员之间的关系完全以理性准则为指导，只是职位关系而不受个人情感的影响，他们全没有个人目标，没有仇视、偏爱、怜悯、同情，然而却有理性，尽管这种理性带有机械性。这种公正不倚的态度，不仅适用于组织内部，而且适用于组织与外界的关系。

韦伯认为，这种高度结构的、正式的、非人格化的理想行政组织体系是人们进行强制控制的合理手段，它依靠单纯的责任感和无个性的工作原则，客观合理地处理各项事务，是达到目标、提高效率的最有效形式，也只有按规章制度办事，抛弃一切人事关系的感情色彩，公事公办，企业才有可能生存下去。这种理想的行政组织形式在精确性、稳定性、纪律性和可靠性方面都优于其他组织形式，能提高工作效率，并适用于所有的各种管理工作及当时日益增多的各种大型组织，如教会、国家机构、军队、政党、经济企业和各种团体。他同时也认识到个人魅力对领导作用的重要性。他所讲的“理想的”，不是指最合乎需要，而是指现代社会最有效和最合理的组织形式。

韦伯官僚集权理论的核心思想来源于他的科层制理论体系，要充分了解韦伯对官僚制度的理论必须从他的整个科层制理论体系中全面理解。

2.1　《社会组织与经济组织理论》与官僚组织理论

《社会组织与经济组织理论》是韦伯官僚集权理论的最主要的著作，在书中他详细阐述了有关组织，制度，等级，权力等等方面的理论，他把人类行为规律性地服从于一套规则作为分析的基础。他认为一套支配行为的特殊规则的存在，是组织概念的本质所在。韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，他将社会所接受的权力分为三种:法定权力、传统权力和神授权力。它们应该建立在以下基础上:

合理基础——它是以一种对正规规则形式的“法律性”，以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权利的信任作为基础的（法定权力）。

传统基础——它是以一种对古老传统的神圣不可侵犯性及对根据这些传统行使权力者的地位合法性的既定信念作为基础的（传统权力）。

神授基础——它是以对某一个人的特殊的、超凡的神圣性、英雄行为或典范品格的信仰，以及对这个人所启示或发布的规范榜样或命令的信仰作为基础的（神授权力）。

韦伯认为人们对传统权力的服从是在习惯义务领域内的个人忠诚。领导人的作用似乎只为了维护传统，因而效率较低，不宜作为官僚组织体系的基础。超凡权力的合法性，完全依靠人们对于领袖人物的信仰，是非理性的，所以，超凡的权力形式也不宜作为官僚组织体系的基础。只有提供了慎重的公正的法定权力才能作为官僚组织体系的基础，这便是他推崇的合法型组织结构。有了适合于官僚组织体系的权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列六项特征。

1.组织中的成员应有固定和正式的职责并依法行使职权。组织是根据合法程序确定的，应有其明确目标，并靠着这一套完整的法规制度，组织与规范成员的行为，以期有效地追求与达到组织的目标。

2.组织的结构是由上而下逐层控制的体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服从的关系。

3.强调人与工作的关系。成员间只有对事的关系而无对人的关系。

4.成员的选用与保障。每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公开考试合格予以使用，务求人尽其才。

5.专业分工与技术训练。对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技术培训来提高工作效率。

6.成员的工资及升迁。按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其事业心。

韦伯认为，具有上述六项特征的组织可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。他从行政管理的角度详细阐述了这种合法型组织机构建立的几个相互关联的观念的适用基础。

1.协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它，然而，一般也要求在这个团体的权力范围内（倘若是区域团体，就是在区域之内），涉及团体制度视为重要的社会关系或者采取社会行动的人们，必须尊重它。

2.任何法律，按其本质都是抽象的规则的总体。司法就是把这些规则应用于具体的个案。行政管理就是在法律限制之内，并且根据一些得到团体制度许可的、没有违背团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益。

3.因此，典型的合法型的统治者即“上级”，由于他发号施令，所以要服从非个人的制度，他的号令是以这个制度为取向的；这也适用于那种不是“官员”的合法型的统治者，例如一位选任的国家总统。

4.服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法。即作为协会的成员、社区的成员、教会的成员，在国家里则作为公民。

5.根据第3，这样的观念也适用，即团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。

据此，合理统治的基本范畴包括以下方面。

1.一种官职事务的持续的、受规则约束的运作。

2.这种运作是在一种权限（管辖范围）之内，而权限意味着:

（1）一种根据劳动效益分工实际划定的承担劳动效益义务的领域；

（2）并赋予大致为此所需要的命令的权力；

（3）明确划定可能允许的强制手段和使用强制手段的前提条件。

这样一种按章办事的运作应该叫做“机构”。在这个意义上的“机构”，如同在“国家”和“教会”里设有机构一样，在大的私营企业、政党、军队里也都有。选任的国家总统（或者部长合议机构，或者选任的“人民代表”），也是一种这个术语意义上的“机构”。

3.职务等级原则，也就是说，任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构都有权向上级机构投诉或提出异议。同时，接受投诉的机关是否以及什么时候亲自用一项“正确的”法令去取代必须改变的法令，或者把这委托授权提出异议的、它的下级机关去处理，这个问题可以有不同的解决办法。

4.议事的“规则”可能是:

（1）技术性的规则；

（2）准则。

在这两种情况下，为了应用规则，要达到完全合理，就必须有专业培训。因此，在正常情况下，只有证明接受专业培训者成绩合格，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才允许被任命为“官员”。“官员”构成合理团体的典型的行政管理班子，不管这是政治的、僧侣统治的、经济的或者其他的团体。

5.（在合理的情况下）行政管理班子同行政管理的物资和生产物资完全分开的原则是适用的。行政管理班子的官员、职员和工人，自己不占有实际的行政管理物资和生产物资，而是以实物或货币形式向他们提供这些物资，而且他们负有报账的义务。同时存在着职务机关（企业）的财富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）完全分开的原则，以及职务工作场所（办公室）与住所完全分开的原则。

6.（在完全合理的情况下）不存在任职人员对职位有任何可能的占为己有。职务的占有并不是让官员占为己有为自己的目的效劳，而是服务于保障在他的职务上的纯粹事务的（“独立的”）、只受准则约束的工作。

7.行政管理档案制度原则，甚至在讨论规则或规章时，也是适用的。预备性讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令，都应该用文字固定下来。档案和官员们的持续行动结合在一起，就产生了办公机关作为任何现代团体行为的核心。

8.合法型的统治可以具有极为不同的形式。合法型统治的最纯粹类型，是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治。只不过是团体的领导者占有他的统治者地位，或者是依据占有，或者依据选举，或者依据继承人接班的指派。然而他的统治权力也是合法的“权限”。在最纯粹的类型中，行政管理班子由单个的官员组成，而对于官员们来说:

（1）个人是自由的，仅仅在事务上有服从官职的义务；

（2）处于固定的职务等级制度之中；

（3）拥有固定的职务权限；

（4）根据契约受命；

（5）根据专业业务资格任命（不是选举）。在最合理的情况下，通过考试获得证书，从而确认专业业务资格；

（6）采用固定的货币薪金支付报酬，大多数有权领取退休金。诚然，在有些情况下（尤其在私营企业里），出资人有权解聘，不过官员方面也有权辞职。薪金首先依据等级确定，同时也根据职位所承担的责任，此外，还要根据“身价地位”；

（7）把他们的职务视为唯一的或主要的职业；

（8）可看清自己的前程:职务“升迁”根据年资或政绩，或者两者兼而有之，取决于上司的评价；

（9）工作中完全同“行政管理物资分开”，个人不得把职位占为己有；

（10）接受严格的、统一的职务纪律和监督。

韦伯认为这种制度在赢利经济的企业里，或者在慈善机构或者任何其他追随个人的思想目的或者物质目的的企事业里，以及在政治的或者僧侣统治的团体里，都同样可以应用，而且在历史上也是可资证明的。他认为:

1.在私人诊所以及在教会医院里，其官僚体制在原则上是相同的。同样，大的资本主义企业也是这样。而且企业越大，情况越是如此。政党的运作，或者由称之为“军官”即特别形式的军事官员所领导的现代的、官僚体制的军队，也毫不逊色。

2.在任命官员的原则最纯粹地占支配地位的地方，官僚体制的统治也就最纯粹地得到贯彻。完全相同意义上的官员等级制是不存在的:仅就纪律而言，也永远达不到接近同样严格的程度。

3.契约任命即自由选择，是现代官僚体制的本质。

4.在官僚体制中，专业业务资格的范围在日益扩大。即使政党和工会的官员也需要专业知识。现代的“政府部长”和“国家总统”是一些不要求有专业业务资格的“官员”，这证明他们只不过是形式的而不是实质意义上的官员，正如一个大的私营股份企业的“总经理”一样。

5.固定的薪金是正常的，而且一般用货币来体现。

6.典型的“官僚体制的”官员是那些把职务作为主要职业的官员。

7.与行政管理物资分开，在国家的和私人的（例如在大的资本主义企业里）官僚体制中，完全以同样的意义实行。

8.合议制的机构在开始迅速减少，让位于实际上而且大多数是正式的集权主义的领导。行政管理应该是迅速而明确的，因而避免意见的妥协和转变为多数的意见，这种倾向对合议制的削弱、集权制的增强，起着决定性的作用。

韦伯认为，纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，这是实施统治形式最合理的形式。在所有的领域里（国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等），各种团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理发展和不断增强相一致的。

官僚体制化的行政管理，其优越性是专业知识。专业知识的不可或缺性是受货物生产的现代技术和经济制约的。因而官僚体制的行政管理意味着根据知识进行统治。除了受专业知识制约外，官僚体制或者利用它的统治者，还倾向于通过公务知识，进一步提高其权力。

2.2　《论官僚制度》与科层理论

在韦伯的另一部代表作中，对科层理论做了系统的分析，“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）是韦伯科层理论的重要学理预设。韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有其合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的使用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令，得到特定人群服从的可能性称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的。作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人，还是通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。

这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别。一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型:

（1）情感类型行动（情感的正当性）；

（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；

（3）传统类型行动（习惯的正当性）；

（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）。

韦伯根据不同的行动类型，把科层制作了进一步的甄别。在他看来，科层制或许仅仅是指现代社会的科层制，对于其他社会而言，典型的科层制是不存在的，或者至少是残缺不全的。

韦伯认为命令—服从类型往往就意味着统治类型，它又是与行动类型紧紧相扣的。他认为，不同的行动类型构成了不同统治类型的基础，并发展出三种相互独立的统治形式，它们是基于传统背景之上的合法化统治、依靠个人魅力而建立的合法化统治和借助法律的正当性建立的合法化统治，韦伯将它们概括为传统型统治、“卡里斯马”型统治和法理型统治。这三种统治形式又被指称为三种命令—服从类型。

在第一种命令—服从类型中，个人出于由来已久的忠诚而服从一个领袖。人们认为领袖拥有权力，是因为领袖本人及其祖辈从来就处于统治者的地位，统治者因据有传统所承认的统治地位而具有使他人服从的权威。在这一类型中，家长制和世袭制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令—服从类型是三种形式中最不稳定和最易发生变化的。它的服从者对统治者怀有敬畏和完全忠诚的情感，相信领袖具有超凡的禀性、非常的气质或者是魔幻般的才能，认为他因为拥有启迪和喻示的天赋，而能够给服从者指明行动的方向，甚至能够创造奇迹。在法理型命令—服从类型中，由成文法律规定了统治者的地位，在这种情况下，个人对统治者的服从不是基于血统论、世袭制或情感依恋，而是根据人们所认可的法律对现实等级制表示承认。服从不是对个人的个性化服从，而是主要体现于对由法律规定的某个职位的服从。

韦伯指出在三种不同类型的命令—服从类型中，可能都曾产生过行政生活中的官僚主义化或者说是科层化的行为，在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中，科层化曾经在一些个案中明显地表现出来。例如，中世纪哥特式建筑当然是有着结构应力的考虑的（它需要成立科层化的机构具体处理这些问题）；古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式也是类似的事实。即使从国家政治看，许多前现代的社会形态已经通过发达而庞大的官僚主义机构组织自身，如新帝国时期的埃及、秦代以来的中国等等来体现。但是，所有前现代的官僚主义都可以看成是非理性的统治形式，因而它们不是真正程序化的典型的科层制行政管理。比如古代的中国，通过科举取士的办法实现了知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动，然而对官员的评价却主要基于伦理相对主义的标准，以及对皇帝的忠诚程度。在这里，谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全避免了对自身职位与职权的技术化与科学支持，并极端缺乏行政管理专业知识。由于用伦理主义的相对标准衡量官员的行为，依据一般是模糊的，官员在体制中的地位取决于上司个人的态度，从而大大发展了人身依附关系。

比较而言，韦伯认为各种现代官僚主义制度由于其明确的技术化、理性化和非人格化而表现出它的合理性。所以，他认为，现代官僚主义体制是当代世界的特征。他还进一步分析了现代科层制度所共有的而且是相互关联的几个要素。

1.现代科层制表现为一整套持续一致的程序化的命令—服从关系。各级官员由于受到非政治化的管理（对他们最主要的肯定评价是技术性要求），下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。科层体制是法律化的等级制度，任何官员的行动方向是由处在更高一级的官员决定的。

2.上述从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列安排的。在这里，权力矩阵并不反映在权力的个性特点方面，而是基于职务本身的组织构造。在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛。对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。在此种情况下，不允许科层中的个人随意扩大其行动的阈值并表现出所谓的“能动性”。即个人在科层体制中已经被物化与原子化，官僚制度就像一部运转良好的行政机器，它要求其成员只是做好自己分内的事，即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜。

3.现代科层的非人格倾向。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度，科层运作的主要指标是可操作性与效率，实证主义有时甚至是功利主义就大大占了上风，个人的性格和意志在这里难以有所作为，人身依附关系因为科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失了。个人和国家财产的实际分离以及个人权力资源与管理手段的分离导致个性化权威的虚化。所有这些都表明，现代官僚制比之前现代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受来自内部和外部的冲击。官员的体制内流动，现在不是由他的上司的个人好恶决定，而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化、年资、工作经验、责任心和敬业精神等等更加可以在形式上加以量化。用纯粹理性主义的观点看，个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人，而是个人拥有的特定职务，换句话说，他为客观的非个人的组织和组织目标服务。

4.现代科层的技术化倾向。现代科层拥有极为完美的技术化程序和手段，这也正是它之所以优越于前现代科层体制的突出优势。在技术化取向的支配下，现代科层不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化，组织行为的科学化业已成为各类科层的共识。这是因为，非此不足以回应现代社会的无论是来自程序或是系统外部的种种挑战。于是，个人的或者说是“卡里斯马”式的行动效应在此无能为力，现在受到专家指导的科层的行动方式更加一丝不苟，科层的日常工作大部分与信息、各种知识、对信息的收集整理归纳、多个可行的决策方案的提出以及对这些方案的进一步彻底的论证等等相关。不仅组织行为技术化了，而且组织目标及这些目标的确立过程也技术化合理化了。

韦伯本人在对科层制的分析中，同样也看到了科层制的形式合理性与非人性导致的问题，但他既不想否定现代官僚制的成就，也企望能够克服其业已被当代社会人们所普遍意识到的积弊。

1.由于官僚主义是最难破坏的社会结构之一，同时作为一种技术主义的必要性，对官僚主义决不能采取决裂的态度。试图用扩大公共领域的办法解决现代科层制，表面上似乎在倡导一种民主要求，但其结果必定是大大降低效率、法律秩序和物质发展水平这些现代文明成果。鉴于科层统治“铁的必要性”，韦伯建议通过发展国家的权力来克服现代科层制度中存在的非理性。既然科层制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性与非人性，从而提高民主国家的权力可以强化社会对作为人格化政治表征的国家的心理认同。对技术主义挑战的回应首先是提高国家在世界上的实力地位，通过经济发展、军事强化、政治建设等等历史的和现实的人类化的活动，抒发人们深层意识和感情上的共同体情结。

2.走出现代科层制困境的第二个出路，是铸造管理者的独立人格。韦伯认为，官僚主义使得几乎每一个管理者都淹没在技术绝对主义的情景之中，这种工具主义的正当性甚至已经成为集体无意识而得到人们的遵从，它是一种社会不自觉的潜在魔力。在当代组织的管理过程中，培育具有个性的、意志坚定、目标明确、对自身行动充满信心并且具有高度责任感的管理者或者说领导人，已成为十分迫切的任务。这种领导人至少应具备下述条件:

（1）他必须对从事的事业保持充沛的热情。因为只有热情才是坚定信仰的主要心理前提。

（2）他应该对从事的事业怀有持续的信仰。没有信仰的热情自然是十分浅薄的、缺乏独创性的。在信仰的召唤下，他的行动必然目标明确、意志坚决和负有深重的责任感及献身精神。现代企业管理中的企业家精神，正是指的这样一种信仰和信念。

（3）他的行动必须体现出在信仰与客观现实之间的某种均衡感，即充分考虑到理想和现实之间的差距，又矢志不移地为理想而努力。他不会因为现实限制而修正信仰，也不会由于信仰而无视现实；他不是鄙薄客观的超人，也不是随波逐流的庸人。当然，在个人意图的实现历程中，信仰应该始终处于统领的地位。