非政策分析过程的政策分析模式

非政策分析过程的政策分析模式也即是不从政策分析过程的角度提出的政策分析模式，而是从政治制度、精英、团体、理性等角度形成的政策分析模式。制度分析模式是基于对社会政治制度、政权体制的研究，从政治体制、政府、政党、社会利益集团、民众等政治因素与公共政策形成的关系出发进行政策分析。这种政策分析模式主要强调公共政策是一定社会政治制度下的产物，政策分析的核心是社会政治制度，主要分析政治制度以及在特定政治制度下政党、政府、利益集团、民众的行为对政策形成的影响与制约。政治制度是政策形成机制的客观制约因素，因而通过对政治制度的分析，可以加强对政策形成机制的认识，从而进一步加深到对公共政策的认识。

精英政策分析模式中的“精英”包括政治精英和政府精英，即社会上少数掌握政治权力和政府权力并支配政治和政府运转的杰出人物。这种分析模式强调政治精英和政府精英在政策形成中的作用，认为人类社会由少数统治者和多数被统治者两个阶级构成，少数统治者掌握着政治权力和政府权力，并享受着由此带来的利益，而多数被统治者只能受少数统治者的控制和支配。政治精英和政府精英掌握着政策制定和执行的权力，尽管在民主社会中公共政策被标榜所谓的民主性，但公共政策总是反映少数精英的利益和价值偏好。因此，政策分析的核心内容就是分析政治精英和政府精英的决策行为及其对政策制定和执行的作用。

团体冲突均衡分析模式也是政策分析模式之一，这种政策分析模式主要强调社会团体在政策形成中的作用。团体冲突均衡分析模式认为，在民主政治社会中，具有共同利益的个人都将正式或非正式地结合成某一团体，以便向政府提出他们的利益要求，力图通过政府协调达到自身的满意。因此，社会团体是政治社会的重要构成要素之一，团体间的冲突是社会政治的一种重要表现方式。当社会团体向政府提出利益要求和施加压力时，政府可以通过制定公共政策回应他们的需求，使团体冲突达到一种均衡状态。所以，政策分析的中心内容是对社会团体和他们的政治行为进行分析，以及对公共政策如何发挥特定职能使团体冲突达到均衡的过程进行分析。

理性政策分析模式是指以“经济人”假设为出发点，围绕着政策资源的投入和政策目标达到最佳化以及政策效益达到最大化的分析而形成的政策分析模式。这种政策分析模式认为，人的本质是追求效益最大化，而且人的知识、智慧和能力可以达到理性的分析结果，社会资源的有限性和公共需求的无限性要求公共政策必须达到最高效率。因此，政策分析的主要内容是采用理性的分析方法（包括数学方法、模型方法、计算机技术等）对政策目标和政策手段进行分析，使公共政策具有合理性，实现政策目标的最大化。

理性政策分析模式受到不少政策学家的批评，林德布洛姆是其中之一。他在批评理性政策分析模式的基础上提出了渐进政策分析模式。这种政策分析模式认为，由于人类知识、能力、信息的局限性和公共决策特点的制约，公共政策很难达到绝对理性。因此，公共政策制定并不能够完全颠覆原先的公共政策，而只能在先前公共政策的基础上进行局部调整和边际性变革，体现出一种“断续渐进”的过程。因此，政策分析的主要内容是对原先的公共政策内容进行边际性的分析，以提出与原先公共政策既有联系又有区别的公共政策。林德布洛姆认为，通常（虽非总是如此）在政治上切实可行的政策只是与现行政策逐渐的或稍微不同的政策。与现行政策大不相同的政策难免失败。此外，只专注于政策的逐步或微小改变，常常还由于其他原因而有助于提高政策的力量……决策者的分析集中于熟悉的、较为人知的经验上，由此可以大大减少所探索的不同政策选择的数目以及减少政策分析的因素的数量及复杂性。^[9]

理性政策分析模式和渐进政策分析模式既有长处又有不足之处。理性政策分析模式坚持对公共政策进行理性和科学的分析，这是可取的，然而人类在知识、能力、信息等方面具有局限性，公共政策的理性化是难以实现的，这是理性政策分析的不足之处。渐进政策分析模式对公共政策进行渐进的分析，可以有效地提高政策分析的实用性，但是这种分析模式过于保守，不能够满足变革社会的要求。为了克服理性政策分析模式和渐进政策分析模式各自的局限，发挥两者的价值，阿米泰·埃特佐尼等政策学家提出了混合扫描政策分析模式。^[10]这种政策分析模式认为，既要从宏观上对公共政策的内容进行科学、全面的理性分析，又要从微观上对公共政策内容进行局部的与边际性分析。从宏观角度对公共政策进行全面的分析，分析的内容越多越全面，那么政策分析就越趋近于科学和理性。在理性分析的基础上，针对重点的政策内容进行局部的和边际性的分析，提出解决问题的具体方案，这样可以有效地提高政策分析的应用性。因此，混合扫描政策分析模式较好地结合了理性政策分析模式和渐进政策分析模式的优点。

除了混合扫描政策分析模式外，叶海卡·德洛尔针对理性政策分析模式和渐进政策分析模式的局限性提出了规范最佳政策分析模式。这种政策分析模式认为，尽管人类的理性能力具有局限性，但是政策制定无疑应当以理性和最佳作为标准，因此在政策分析中要在可能的前提下努力增加理性因素，争取达到最佳决策。规范最佳政策分析模式强调在政策分析中，要更为详细地说明政策目标、更为广泛地寻求政策方案、精心地设计政策的效益期望值、进一步明确决策标准和政策范围。叶海卡·德洛尔在《公共决策再审定》一书中认为，规范最佳政策分析模式的分析过程包括总体分析、决策分析、决策后分析三个部分。总体分析是一种宏观性的分析，可以概括为七个环节，包括与政策相关的价值、环境、资源、利益分配问题分析，认定问题，设计决策体系和决策策略等。决策分析是具体性的政策制定过程环节分析，同样包括七个环节，即政策资源配置分析、政策目标、价值标准的先后顺序排列、备选政策方案的规划、方案成本效益预测分析、成本效益比较分析并提出最佳方案、最佳方案的执行期评估分析等。决策后分析是具体政策执行过程中各有关环节的分析，包括政策执行的激励措施分析、政策执行过程分析、政策执行效果评估分析等三个环节。^[11]