文艺表演团体改革政策分析与路径选择

一、制度变迁与文艺表演团体改革

推动文艺表演团体改革的重点是明确改革的动力来源与动力机制，即改革是如何逐步推进和深入的。梳理相关动力机制研究，对新制度主义理论及研究工具的借鉴和应用相对比较成熟，如傅才武、陈庚以美国经济学家道格拉斯·C．诺思新制度经济学理论中的“两大行动集团理论”把中央政府归为第一行动集团，将地方政府归为第二行动集团，^[1]竺乾威用新制度经济学理论分析国有文艺表演团体转企改制的改革路径，认为其是自上而下的改革，是一种强制性的制度变迁。^[2]之所以借鉴新制度主义相关研究理论和方法，这与新制度主义重视制度在推动改革发展中的地位和作用的研究视角有很大关系。诺思在其枟制度、制度变迁与经济绩效枠一书开篇就指出：历史是重要的。其重要性不仅在于我们可以从历史中获取知识，还在于种种社会制度的连续性把现在、未来与过去连接在了一起。现在和未来的选择是由过去所形塑的，并且只有在制度演化的历史话语中，才能理解过去。^[3]这一论断既明确了新制度经济学的研究基石，也表明制度演化在经济社会发展中的重要作用。诺思认为，制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。从而制度构造了人们在政治、社会或者经济领域里交换的激励^[4]。对文艺表演团体改革而言，相关制度是推动文艺表演团体改革发展的主要推手，其中包括相关法律、法规、规章以及政策等等，在当下的发展环境中，其主要表现形式是相关的改革政策，它们共同形塑了与文艺表演团体发展有关的各方，包括政府、市场、文艺表演团体之间的关系和利益划分。在开展文艺表演团体改革发展研究时，选择制度构建视角具有非常强的实践性和有效性。在人类历史长河中形成了各种不同的制度，并产生了人类社会变迁中的路径依赖和锁入效应等等，^[5]这对文艺表演团体同样适用，改革中所要面对的改革难点和焦点正是由于国有文艺表演团体对新中国成立以来所形成的事业单位管理模式为主的发展路径过度依赖以及锁入效应的影响。这就需要持续推动制度的创新和发展，也就是制度变迁。制度变迁是新制度产生、代替或改变旧制度的动态过程，是从一个制度均衡向另外一个制度均衡转移的过程，^[6]也即制度的形成、发展与变革，因此，制度不是一成不变的。鉴于社会制度是复杂的、多样化的，社会制度的变迁过程也是多样化的，因此可以从不同角度和层次分析制度变迁。对文艺表演团体改革发展研究来说，我们更关注推动改革制度变迁的动力来源和动力机制，基于这一研究思路，我们选择从诱致性制度变迁和强制性制度变迁两个角度进行分析。林毅夫认为，所谓诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。然而，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。^[7]进一步梳理，从推动制度变迁“两大行动集团”理论分析，根据充当第一行动集团的经济主体的不同，又可以把诱致性制度变迁称之为“自下而上”的制度变迁，强制性制度变迁称之为“自上而下”的制度变迁。借鉴新制度主义相关研究理论和工具，剖析文艺表演团体改革发展环境，梳理相关改革政策措施，分析改革动力机制和发展路径，我们总体上认为文艺表演团体改革是由诱致性制度变迁向强制性制度变迁转变的一个过程，这一过程因新中国成立后文艺表演团体新型管理制度建立而缘起，以改革开放为起点，以2003年文化体制改革试点工作开展为突破口，一直处于持续变迁过程中。阶段性改革任务完成并非终点，文艺表演团体改革发展过程还在持续进行，制度变迁依旧处于渐进发展中。

二、深化文艺表演团体改革发展宏观背景剖析

作为我国文化体制改革重要组成部分、改革开放事业中的一个微观行业，文艺表演团体改革深受经济体制、政治体制及文化体制改革的影响。我国改革开放进程中每一步探索与突破都会对文艺表演团体行业发展产生不同程度的影响，这一点可以从国有文艺表演团体改革的“承包制”、“双轨制”、“多轨并存”、“转企改制”等改革路径和模式的选择和实践中看出。探索国有文艺表演团体改革深化、民营文艺表演团体转型发展这一课题，有必要首先对改革发展的宏观发展环境做简要分析和概括。

1．经济体制改革影响分析

党的十一届三中全会确立了将党和国家工作重心转移到经济建设上来的宏伟战略，制定了改革开放的发展战略方针，拉开了全面改革开放的序幕，我国社会主义事业进入了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。经济体制改革作为改革的主力方向，在曲折的探索道路上实现了一个又一个理论和思想上的突破，并以强大的生命力、辐射力和渗透力影响着改革开放事业的各个领域，为改革开放事业打上了鲜明的时代烙印。尽管我国经济体制改革并非一帆风顺，发展势头却极为迅猛：党的十二大率先提出经济体制改革要“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则”，十三大上升为“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”的发展理念。1992年，党的十四大正式提出“建立和完善社会主义市场经济体制”的宏伟目标，市场经济理念开始全面、深刻影响中国改革开放的进程。此后，经济体制改革理论不断创新，1999年党的十五届四中全会再次明确了推进国有企业股份制改革，建立公司治理结构的思路，党的十六届三中全会上提出了“发挥市场的基础性作用”的新理念，进一步明确了市场经济的基础性作用。党的十八届三中全会上又鲜明提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使“市场在资源配置中起决定性作用”的发展新论断。这一论断表明党和政府对市场经济发展机制的认识又前进了一大步，是政府与市场关系的一次重大理论突破，也表明我国坚定市场化改革方向的决心和信心。回溯我国经济体制改革历程可以发现，改革一直是围绕深化市场经济体制改革作为主线和核心，市场经济法则将进一步在我国经济发展中扮演决定性角色，这一指导思想必将持久、深入地影响我国各个领域的改革发展。尽管文艺表演团体行业改革发展有其特殊发展规律，我们也要充分认识演出市场本身就是市场经济的组成部分，要充分考虑当前我国市场经济体制不断成熟、完善的宏观发展环境，市场经济的运行机制也将会在演艺业发展中发挥越来越重要的调节作用，这是深化国有文艺表演团体体制改革的根本前提。

2．政府管理模式改革影响分析

在开启以市场经济为取向经济体制改革的同时，也就不可避免地开启了政府管理模式的改革。这一变革主要表现在以下几个方面：由全能政府向有限政府转变、由管制政府向服务政府转变、由权力政府向责任政府转变。^[8]这些变化表明在市场经济强有力转轨发展趋势之下，政府管理模式也在自觉不自觉地进行着变革，以更好地适应社会主义市场经济发展。政府管理体制改革的最终目标是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。^[9]这一改革目标对政府管理所提出的核心要求是：在法制轨道上，积极有效地进行管理和调节，充分发挥市场和企业的活力和效率，及时填补市场缺陷和矫正企业偏差，为市场主体创造良好的发展环境。通过不断地探索和实践，我国政府管理体制改革取得显著成效，具体表现在文化体制管理方面就是由“办文化”向“管文化”思维理念的转变，由管理系统内文化机构向服务社会广大文化机构的转变，文化治理理念提出并开始受到重视。这一转变的显著效果之一就是促进了民营文艺表演团体快速成长和演出市场的持续繁荣，为国有文艺表演团体深化改革发展带来了强有力的挑战和新的发展机遇。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标，这对政府管理体制机制改革提出了新的目标和要求，也必将会进一步推动政府管理模式变革，为文艺表演团体改革发展带来更为宽松的发展环境。

3．文化管理体制改革影响

政府文化管理体制改革是在党和政府对文化管理工作规律认识不断深化和总结的基础上对现有相关制度、规范的调整和革新。党的十一届三中全会以来，在经济体制改革持续深化影响和带动下，文化体制改革也在曲折中不断前行。1979年10月，邓小平代表党中央在第四届全国文代会致辞中提出了新时期我国文艺事业发展的一系列指导方针，其中特别明确了“文艺为最广大的人民群众、首先为工农兵服务的方向，坚持百花齐放、推陈出新、洋为中用、古为今用的方针，在艺术创作上提倡不同形式和风格的自由发展，在艺术理论上提倡不同观点和学派的自由讨论”。这些论述为“划清政治问题与文艺问题的界限提供了体制改革的方向和保障”^[10]，推动了我国文化体制改革的大胆尝试和探索。1980年文化部召开的全国文化局长会议明确提出“坚决地有步骤地改革文化事业体制，改革经营管理制度”，国有文艺表演团体经营管理职能再度开始受到关注。1985年和1988年国务院先后转发文化部改革文件，文艺表演团体改革“承包制”、“双轨制”先后在不同时期发挥了各自的作用和影响。1987年文化部等部门发布枟关于改进舞会管理的通知枠，对经营性文化娱乐活动予以认可。1988年文化部联合相关部门发布了枟关于加强文化市场管理工作的通知枠，正式提出“文化市场”的概念，明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。这标志着我国文化市场的地位正式得到承认，^[11]党和政府对文化产品商品属性认识得到加强，为文化体制改革由流程改革转向结构改革打下了基础。1996年，党的十四届六中全会就推动文化体制改革作出新的部署，要求改革要“遵循文化发展内在规律，发挥市场机制的积极作用”，市场机制作用再一次加强。2000年，党的十五届五中全会正式提出“文化产业”概念，这在我国文化体制改革发展史上具有划时代意义，反映了党管理文化理论的重大突破。在这一理论指导下，我国于2003年开启文化体制改革试点工作，经营性文化事业单位转企改制工作正式提上日程，我国文化体制改革翻开了全新的一页，以转企改制为主要路径的国有文艺表演团体改革模式逐步明确和成熟，极大地推动了改革阶段性任务的完成。

通过考察文艺表演团体行业改革发展的宏观环境，可以发现改革的意识主要来源于党对文化管理工作规律认识的深化和把握，推动力主要来自于党和政府的政策力量，绝大多数推动改革的政策文件都出自党中央、国务院及各部委。从这一角度分析，有专家指出文艺表演团体改革特别是转企改制的推动力主要来自上层，是一种自上而下的改革，借用新制度经济学的观点，这是一种强制性制度变迁。^[12]这种强制性制度变迁保证了改革开放以来“中央政府、各级地方政府和文化行业为艺术表演团体改革提供了基本的改革动力”^[13]，却没有与自下而上的改革力量形成合力。尽管对上述观点存在不同看法，但它基本点出了目前文艺表演团体改革中存在的主要问题之一，同时也是我们研究改革的一个新的视角，即从分析制度入手，评估改革相关政策措施，进而根据宏观环境发展新趋势、新要求，持续推动制度变迁，探索完善改革政策体系发展之路。

三、文艺表演团体管理制度建立与发展

研究制度变迁，首先要明确制度的渊源与建立。诺思认为，绝大多数的制度变迁都是渐进的，战争、革命、征服以及自然灾害都会导致不连续的制度变迁，也就是正式规则的剧烈变动。^[14]新中国的建立使文艺表演团体原有的管理制度实现剧烈变动，原有管理制度和运营机制被完全颠覆，随之而来的是全新文化管理体制的探索和构建。随着社会组织的日益高度组织化，战争年代行之有效的军事化动员模式，用行政命令解决一切问题的工作方法，被沿用到大规模的经济建设和社会整合中，^[15]这一运作模式的理念和方法被融入文化管理工作当中并产生了极为深远的影响。当然，文化管理制度不会凭空产生，它有其制度的传承和延续，具体到新中国成立后文艺表演团体管理体制的制度基础，即包括了在革命战争时期各根据地形成的文艺表演团体管理体制和苏联意识形态管理模式特别是文艺表演团体管理体制等相关制度因素。新中国成立后，文化管理机构和制度相继建立，文化部的成立标志着全国性文化管理部门形成，文化管理“纵线”建立，此后地方文化管理机构相继逐级成立，形成与中央机关对口的地方各级文化管理部门，文化管理“横线”逐步形成，以此形成了中央、地方交互管理的“井”字形管理模式，这一模式延续至今并对文艺表演团体管理体制产生了重大影响。文艺表演团体发展延续了两条路径：第一，原有各根据地的艺术团体被改造为国家艺术团，一批军队文艺干部转业成为党委思想领导机关和国家文化行政系统的基本干部队伍，^[16]这一部分文艺表演团体率先纳入国有制并随着国家事业单位制度的实施而逐步强化。第二原有大量存在的民营文艺表演团体进行社会主义改造。文化部成立后，首要任务就是领导各地文化管理部门开展对民营文艺表演团体的改革运动。1951年5月5日，政务院发布指导新中国戏曲改革运动的纲领性文件枟关于戏曲改革工作的指示枠，正式拉开了民营文艺表演团体改革序幕。文件指出，一年多以来，各地戏曲改革工作已获得显著成绩。新戏曲已大量出现，并受到了广大群众的欢迎；许多艺人学得了新的知识与新的观点，成为戏曲改革运动的骨干。但在工作中亦存在若干缺点，最主要的是审定剧目缺乏统一标准，在编改剧本工作中还有某些反历史主义的、公式主义的倾向。针对上述问题，文件提出了相应的改革措施：一是戏曲应以发扬人民新的爱国主义精神，鼓励人民在革命斗争与生产劳动中的英雄主义为首要任务。各地文教机关必须根据上述标准对上演剧目负责进行审查，不应放任自流，而应采取积极改革的方针。二是目前戏曲改革工作应以主要力量审定流行最广的旧有剧目，对其中的不良内容和不良表演方法进行必要的和适当的修改。三是中国戏曲种类极为丰富，应普遍地加以采用、改造与发展，鼓励各种戏曲形式的自由竞赛，促成戏曲艺术的“百花齐放”。以上3条改革措施主要是针对改革戏曲本身，意在强化对剧本审查和表演形式的改造，重点明确了剧目审查制度，又称为“改戏”。四是戏曲艺人在娱乐与教育人民的事业上负有重大责任，应在政治、文化及业务上加强学习，提高自己。这一改革措施主要针对民间艺人学习教育，重在加强对艺人的管理和改造，重点是加强思想改造，亦称为“改人”。五是旧戏班社中的某些不合理制度，如旧徒弟制、养女制、“经励科”制度等，严重地侵害人权与艺人福利，应有步骤地加以改革，这种改革必须主要依靠艺人群众的自觉自愿。这一条改革措施主要针对文艺表演团体内部管理制度的改革。六是戏曲工作应统一由各地文教主管机关领导。各省市应以条件较好的旧有剧团、剧场为基础，在企业化的原则下，采取公营、公私合营或私营公助的方式，建立示范性的剧团、剧场，有计划地、经常地演出新剧目，改进剧场管理，作为推进当地戏曲改革工作的据点。这一条改革措施主要是针对文艺表演团体外部管理制度，其中特别强调了各地文教主管部门的管理权，推进改革的具体路径是公营、公私合营或者私营公助的形式推进戏曲改革。改革措施最后两条主要针对文艺表演团体内外管理制度，又称“改制”。这一改革文件的出台对文艺表演团体改革发展起到了根本性作用，它主要构建了文艺表演团体未来发展的方向和趋势以及管理模式，并在逐步加强对国有文艺表演团体管理基础上推进对民营文艺表演团体的管理。尽管在这一文件实施过程中出现了一些多头管理、非法干涉文艺表演团体活动等问题，但总体受到了广大艺人欢迎并推动了新中国成立初期我国戏曲事业的发展。

根据戏曲改革发展进程，文化部于1952年颁布枟关于整顿和加强全国剧团工作的指示枠，进一步明确加强对国有文艺表演团体管理制度建设，重点提出加强剧目创作制度、演出制度和剧团管理制度建设，并提出“国营剧团应该反对单纯依靠政府供给的思想，也应该防止单纯营利的错误观点”，说明这一时期文化部管理思路还是明确支持剧团自我发展，非常重视文艺表演团体经营能力的提高。针对民营文艺表演团体管理，文件提出要加强管理，凡私营的职业剧团，应向当地县以上人民政府文化主管部门进行登记，报请省（市）人民政府文化主管部门核准。此外，文件还提出私营剧团经过民主改革，在演出节目和表演艺术上具有较高政治和艺术水平者，可由省、市或专区人民政府文化主管部门根据当地戏曲工作的需要，在剧团自愿的原则下，报请上一级的人民政府文化主管部门核准后，改为私营公助剧团。正是在这一条改革措施指导下，各地纷纷开展民营文艺表演团体登记工作，许多民间剧团开始向公助民办方式转变。剧团民办公助为主的格局1958年出现变化。^[17]由于纳入国家体制后可以获得政府补贴和创作资金投入，越来越多的民营文艺表演团体倾向于转变为公助民办的形式。在“社会主义改造”和“大跃进”运动中，这些民办公助剧团开始大规模被转为国营，剧团事业单位管理体制逐渐加强。新中国成立后经过社会主义改造逐步形成的文艺表演团体管理制度在曲折发展中不断强化，成为改革开放以后文化管理体制的制度基础，也是文艺表演团体改革的主要对象，对当前文艺表演团体管理制度改革仍旧发挥着其特有的影响，由此可见制度路径依赖的强烈性和持久性，这也是持续深化文艺表演团体改革的关键所在。

四、文艺表演团体改革探索与路径选择

自1978年党的十一届三中全会开启改革开放大幕至2003年文化体制改革试点工作启动这一阶段，我们称之为文艺表演团体改革探索阶段。文革结束后，我国文化事业进入全面复苏阶段，这一时期社会各个层面对文艺表演团体内部管理制度普遍不满，各个相关方面都希望通过推动改革使文艺表演团体重新焕发活力，从而实现各自的目的和期待，如政府主管部门希望通过改革增加有效供给，提高工作效率，剧团演职人员希望通过改革内部管理制度增加收入，拓展演出市场和发展空间，广大观众希望通过改革满足自身文化消费需求。这一时期的改革重点聚焦于文艺表演团体内部管理制度以及文艺表演团体与文化主管部门关系探索上，对推动改革形成了上下合力，但没有触及国有文艺表演团体的事业单位管理模式，属于诱致性制度变迁阶段。根据改革侧重点不同，我们把这一时期改革划分为两个阶段进行分析。

1．文艺表演团体改革启动与探索

1978年党的十一届三中全会之后，文化体制改革开启。在1979年10月召开的第四届全国文代会上，邓小平代表党中央国务院的枟祝词枠中，明确提出“继续坚持毛泽东同志提出的文艺为最广大的人民群众、首先是为工农兵服务的方向，坚持百花齐放、推陈出新、洋为中用、古为今用的方针，在艺术创作上提倡不同形式和风格的自由发展，在艺术理论上提倡不同观点和学派的自由讨论”，同时明确，“党对文艺工作的领导，不是发号施令，不是要求文学艺术从属于临时的、具体的、直接的政治任务，而是根据文学艺术的特征和发展规律，帮助文艺工作者获得条件来不断繁荣文学艺术事业，提高文学艺术水平，创作出无愧于我国伟大人民、伟大时代的优秀文学艺术作品和表演艺术”^[18]等重要论断，为文化体制改革指明发展方向。在此感召下，文化事业改革工作迅速展开。1980年2月召开的全国文化局长会议提出：艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多，要坚决有步骤地改革文化事业体制，改革经营管理制度，文艺表演团体改革序幕就此拉开。当时，受经济体制改革影响，文艺表演团体改革率先出现“承包制”改革模式和发展路径。1981年，以京剧名家赵燕侠承包北京京剧团为起点，“承包制”开始流行。北京京剧团的主要做法就是实行一团一队“补贴大包干”，只发工资的70%，其他大部分职工福利国家不再负担，演出收入除预留公积金和上缴单位外，其他部分以按劳分配原则进行发放。1985年，文化部颁发第一个系统改革文件枟关于艺术表演团体的改革意见枠，重点提出要合理调整文艺表演团体布局，扩大文艺表演团体自主权，改革和完善管理制度，解决分配上的“大锅饭”、“铁饭碗”等问题，充分调动演职人员的积极性。在这一文件推动下，文艺表演团体布局结构和人员结构开始大幅调整，承包制等改革试验普遍展开，但是基于当时演出市场发展和相关配套政策并不完善，改革远远没有达到预期目标。

为了进一步推进文艺表演团体改革，1988年文化部再次推出改革文件枟关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见枠，提出文艺表演团体改革发展的“双轨制”路径。在这一改革文件中，改革矛头直指国有文艺表演团体实行的由国家统包统管的体制，也即事业管理体制，提出要进一步调动社会各方面兴办艺术表演事业的积极性，为艺术家和艺术事业家提供更加广阔的活动天地，增强艺术表演团体的生机和活力，为此要把握好几个方面的关系：一是社会效益和经济效益的关系，以社会效益为主；二是文艺表演团体的属性定位，即应该是独立的社会主义艺术生产的经营实体，允许发展多种所有制和经营方式，这对促进民营文艺表演团体发展意义重大；三是关于薪酬制度，鼓励改革和人才流动；四是主管部门和有关部门与文艺表演团体的关系，主张尽量下放管理权限。从内容上来说，对于这几方面关系的把握和分析适合文艺表演团体发展规律，如果执行到位，将有利于繁荣舞台艺术。为了实现上述的改革目标，在改革路径选择上提出了“双轨制”，即需要国家扶持的少数代表国家和民族艺术水平的、或带有实验性的、或具有特殊的历史保留价值的、或少数民族地区的艺术表演团体，可以实行全民所有制形式，由政府文化主管部门主办。大多数艺术表演团体，应当实行多种所有制形式，由社会主办。这是一项非常超前的改革发展模式，其蕴含的改革精神与2009年文化部颁发的改革文件精神非常相似，可见其超前性和预见性。为了配合这一改革模式，文件还提出了人事聘任制、按劳分配制、剧团淘汰制、政府主管部门间接管理制及建立文化市场体系等措施。这是一项触及文艺表演团体改革发展根本制度的改革，但在推行中并未取得非常好的效果。从制度变迁角度分析，一方面，这一时期的改革政策逐步向文艺表演团体行业发展的规律和惯例靠拢，是对新中国成立之前文艺表演团体发展中一些成熟做法的继承和发扬，契合了各方的利益，有利于文艺表演团体发展壮大；另一方面，现有的国家统包统管的体制能够为文艺表演团体发展提供稳定的资金和政策扶持，已经被文艺表演团体看作自身的固有利益，难以轻易放弃。因此，尽管这项改革政策符合发展规律，但由于当时所处社会环境的影响，并没有取得实质性效果，改革重点又逐步回到文艺表演团体内部机制改革上来。

2．文艺表演团体改革转轨

1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，进一步解放和发展生产力的改革目标。经济体制大幅改革对文化体制改革提出了新要求和新的发展目标，给文艺表演团体改革带来新的发展轨道。在总结前面10多年文艺表演团体改革经验基础上，从1992年到2002年这一阶段的改革更趋现实，改革重点重新聚焦于文艺表演团体内部管理机制改革，包括管理制度、薪酬制度、人事制度、创作演出制度等。此外，由于受到这一时期事业单位改革、国有企业改革、文化市场发展、文化产业概念提出等多方面的影响，国有文艺表演团体改革开始逐步关注自身固有的事业单位模式这一根本制度的改革，并进行了有益的探索。

在党的十四大精神指导下，1993年文化部颁发枟关于进一步加快和深化艺术表演团体体制改革的通知枠。文件明确提出当前艺术表演团体体制改革中存在的问题：由于各地在经济、文化发展诸方面的差异，各地艺术表演团体改革的进展很不平衡，改革的成果还较为脆弱和单薄，改革的思路和视野还不够开阔，改革的外部环境和社会宏观机制还不配套，文化经济政策还需进一步完善，特别是艺术表演团体内部运营机制上的一些深层次问题还未解决，相当一部分艺术表演团体处于不能正常运转的状态，这里突出强调了完善内部管理机制的重要性。基于解决上述问题的改革思路，文件提出改革目标重点是适应社会主义市场经济的发展，建立具有中国特色的、符合精神文明建设需要、符合艺术自身规律的社会主义文化实体；确立自主经营、自我发展、自我管理、自我约束的运行机制；实行各类院团多轨并存，保住国家重点，放开社会办团；逐步建立艺术人员合理流动的新陈代谢机制，这里原来的“双轨制”发展路径转变为“多轨并存”，强调了发展中的包容性和多样性。为达到上述目标，文件提出：第一，要继续调整布局结构，鼓励社会办团。第二，完善领导管理体制，强化艺术表演团体独立法人地位。这一改革措施极其重要，是对文化主管部门和文艺表演团体关系的一次积极调整，有助于文艺表演团体摆脱文化主管部门附庸地位，增强文艺表演团体自主性。法人制的实施加速了文艺表演团体的改革进程。第三，提出人事制度改革，普遍实施聘任制。第四，实施薪酬制度改革，强化按劳分配理念。第五，培育演出市场，改善经营管理。1993年改革文件全面涉及文艺表演团体发展各个层面，特别突出了法人制度建设，从根本制度上促进了文艺表演团体改革。这一文件出台后各地纷纷推进改革，取得显著效果的同时也带来一些急躁盲进等问题。基于这一现象，文化部于1994年颁发枟关于继续做好艺术表演团体体制改革工作的意见枠，在提出积极稳妥推进改革意见的同时，还提出了改革中需要积极推进的三大制度：新型激励机制、演出补贴制、考评聘任制。这是进一步推进和完善文艺表演团体管理制度的重要举措，这些政策赋予了文艺表演团体更多的自主权和裁决权，有利于激发演职人员积极性和主动性。特别是演出补贴制进一步调整了文化主管部门和文艺表演团体的关系，激发了文艺表演团体创作演出激情。

由于这两项政策符合改革各方的需求，受到了各地各部门的积极响应，并取得显著成效。在总结各地推进改革发展经验的基础上，根据我国经济社会发展实际，文化部于1997年颁发枟关于继续深化艺术表演团体体制改革的意见枠。文件重点提及了文艺表演团体管理中涉及的人事制度、聘任制度、考评制度、公开招聘制度、按劳分配制度、人才流动机制改革发展的方向，为内部管理制度完善夯实了政策基础。此外，文件还提到了改革经费投资机制，在加大经费投入的同时改革投资模式，提高经费效率。在这一改革文件推动下，国有文艺表演团体内部管理制度更趋完善，财政支持文艺表演团体的力度更大，投入方式更加合理，有力地推动了文艺表演团体繁荣发展。随着文化事业、文化产业两分法的提出以及中国加入世界贸易组织所面临的挑战，文艺表演团体改革开始触及最根本的问题，也即事业单位管理体制的问题。由于绝大多数国有文艺表演团体对事业单位管理模式已经具有高度依赖性，改革遇到非常大的阻力，改革迫切需要寻找新的推动力和发展路径，改革制度的变迁也开始由诱致性变迁向强制性变迁转变。

五、文艺表演团体改革路径突破与阶段性改革任务完成

对2003年文化体制改革试点工作开始到2012年文艺表演团体改革阶段性任务完成这一阶段的制度变迁可以解读为强制性制度变迁，即党中央自上而下强力推进改革，改革路径也非常明显，即以转企改制为主，其他改革方式为辅。进入21世纪以来，随着国家经济实力不断提升，国家对文化事业投入不断增加，国有文艺表演团体受到的财政支持不断增多，对原有事业单位管理体制更趋依赖。这个不难理解，作为事业单位，既可以享受国家完善的财政保障，又能积极参与演出市场竞争，从而两方面得利。改革不仅有来自国有文艺表演团体的阻力，还有来自“第二行动集团”的不同理解，以地方政府主管部门为例，经济发达地区财力雄厚，地方政府乐意保留文艺表演团体原有体制，以让其更好地服务于地方发展；有些地区经济落后，财政收支不平衡，又想借此机会摆脱财政包袱，显然，两种思想与中央改革精神均有出入，正是上述这些原因，使改革到此遇到强大阻力。为解决这一问题，作为推动改革的“第一行动集团”，党中央及相关部门全力推动改革深化，从试点工作开始，创新改革发展路径，顺利完成改革阶段性任务。

1．文化体制改革试点工作为文艺表演团体改革深化夯实基础

2003年党的十六届三中全会通过枟中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定枠，明确将文化体制改革纳入到完善社会主义市场经济体制的重要任务，并提出了改革的总体要求、基本原则、主要任务、工作重点及方针政策，开启了文化体制改革新阶段并对文艺表演团体改革提出新要求。从2003年6月份开始，改革试点工作在全国铺开。北京儿童艺术剧院、宁波艺术剧院等文艺表演团体被列为第一批试点单位。为积极稳妥推进改革试点工作，2003年中共中央办公厅、国务院办公厅转发枟中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见枠的通知，明确改革精神、具体要求及主要任务。具体到国有文艺表演团体改革，代表民族特色和国家水准的重点艺术院团实行事业体制，以政府投入为主，加大财政支持力度，改革扶持方式，提高财政资金使用效益，积极探索广泛吸纳社会资金的途径和办法。要适应市场经济环境，深化内部改革，增强自身发展活力，提高社会服务水平；一般性艺术表演团体要借鉴国内外的成功经验，实施公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度，真正成为市场竞争主体，在市场竞争中发展壮大。在改革试点工作伊始就提出了转企改制的主要路径，保留事业单位的仅仅是一小部分。在推动国有文艺表演团体改革同时，文化主管部门开始重视民营文艺表演团体发展，先后出台文化部、财政部、人事部、国家税务总局枟关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见枠，国务院枟关于非公有制资本进入文化产业的若干规定枠，文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版署、国家发展和改革委员会、商务部枟文化领域引进外资的若干意见枠等政策措施，鼓励社会资本投资民营文艺表演团体，推动民营文艺表演团体加快发展，为国有文艺表演团体改革提供增量，倒逼国有文艺表演团体改革。在总结试点工作经验基础上，2005年底，中共中央、国务院枟关于深化文化体制改革的若干意见枠颁发，进一步推动试点工作由点到面，逐步推开。2006年，文化部进一步下发枟关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见枠，文件指出，对艺术表演团体的体制改革工作，实行“一团一策”。从各地各单位实际情况出发，根据不同艺术表演团体的发展状况、市场环境和主管艺术品种的性质，确定具体的改革政策。对于从事的艺术品种具有大众消费特征，有较强市场需求的，可以先行转企改制。国家兴办的体现民族特色和国家水准的艺术表演团体，承担重要艺术创作、研究和艺术教育等公益性任务的艺术研究机构、艺术学校等单位，继续实行事业体制，由国家重点扶持，并按照“政府扶持，转换机制，面向市场，增强活力”的要求，制定深化改革的措施。

2．文艺表演团体改革阶段性任务迅速完成

在总结试点工作经验基础上，中宣部、文化部于2009年颁发枟关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见枠，直接提出了国有文艺表演团体改革的“路线图”、“时间表”、“任务书”。文件指出，国有文艺表演团体要坚持面向群众、面向市场，以转企改制为中心环节，全面推进体制机制创新，进一步解放和发展文化生产力，努力满足广大人民群众日益增长的多层次、多方面的精神文化需求。改革目标任务非常清晰，即加快转企改制工作步伐，积极培育新型市场主体。对市场发育相对成熟的歌舞、杂技、曲艺、话剧、地方戏曲等方面的国有院团，要确定转企改制工作进度，加大改革力度。除新疆、西藏外，各省、自治区、直辖市和计划单列市、省会城市2009年底前都要至少完成一家直属院团整体转企改制；试点工作基础较好的地区，现阶段要有计划地分期分批展开；2010年后将国有院团转企改制工作向面上推开。各省、自治区、直辖市要于2010年前选择一至两个试点县，推动县级院团转企改制，探索政府采购公益性演艺服务的方式，开发农村演艺市场。为完成上述改革任务，文件明确提出，要把转企改制作为深化国有文艺演出院团体制改革的中心环节，以多种形式探索转企改制，不断完善转企改制院团的企业运行机制。此外，文件还提出深化保留事业体制院团的内部机制和管理制度改革。按照面向市场、转换机制、增强活力、改善服务的要求，着力提高事业院团市场适应能力和发展活力。深化人事、社会保障和内部收入分配制度改革，完善激励和约束机制。改进财政投入方式，建立健全绩效考评体系，增强群众评价在考评中的作用，建立考评信息公开发布制度，强化评估结果与单位财政拨款、干部任用的联系。保留事业体制院团，须报经同级人民政府和上级文化行政主管部门批准。这一改革政策直指国有文艺表演团体改革根本制度问题，即事业单位管理制度，非常明确把改革事业单位管理制度作为整个改革工作核心环节、主要路径，明确提出改革的具体步骤。尽管这一政策已经非常详细，但远没有满足“第一行动集团”的目标要求，为进一步完成改革阶段性任务，2011年中共中央宣传部、文化部继续颁布枟关于加快国有文艺院团体制改革的通知枠，明确提出2012年上半年之前完成国有文艺表演团体改革阶段性任务。为完成上述任务，中央文化体制改革工作领导小组颁布保留事业单位性质的院团名单，其他国有文艺院团（不含新疆、西藏地区）都要转制为企业。鼓励已列入名单的保留事业单位性质院团转企改制。今后原则上不得新设或恢复事业单位性质的文艺院团。对转企改制文艺表演团体，要求严格标准、规范操作，按照现代企业制度要求，完善法人治理结构，建立充分体现艺术规律的经营管理体制。对保留事业单位性质的国有文艺院团，要求按照“政府扶持、转换机制、面向市场、增强活力”的方针，深化内部机制改革，形成自我发展的活力，在面向市场、服务群众的过程中不断发展壮大。对不具备进入市场条件、不再保留建制的国有文艺院团，可以注销。对地方戏曲、曲艺等国有文艺院团中，演出剧（曲）种属濒危稀有且具有重要文化遗产价值的，经批准可不再保留文艺院团建制，允许其转为公益性的保护传承机构，或将相关保护传承职能连同相关人员、编制和经费转入当地文化馆、群艺馆、艺术院校、艺术研究院所等机构，专门从事研究、传承和展演。上述改革措施就是所谓的国有文艺表演团体改革“五个一批”路径。在党中央及相关部委强力推动下，国有文艺表演团体改革阶段性任务基本完成，从制度变迁角度分析，这属于典型的强制性制度性变迁，尽管基本取得预期改革目标，却难免留下了种种问题，改革效果还有待于进一步评估，改革政策还需要在后续改革发展中不断调整与完善。

六、再论文艺表演团体改革制度创新

我们梳理分析了文艺表演团体管理制度从建立到改革阶段性任务基本完成这一曲折的发展过程，重点对推动制度变迁的正式制度进行了分析和论证。通过上述分析，我们发现尽管正式规则在推动文艺表演团体改革发展中起到巨大作用，特别是改革阶段性任务完成的最后阶段，“第一行动集团”倡导的改革政策成为主导力量并快速完成这一任务，但我们也发现有些改革政策尽管设计得非常契合实际，如果实施下去也会有助于文艺表演团体繁荣发展，但在改革实践中这些政策并未取得较好的实践效果，其中的原因需要我们进一步反思。按照诺思的理解，制度应该包含3个层次：正式规则、非正式约束以及实施机制的有效性，制度变迁之所以复杂就是因为制度变迁在实际上可能是一系列规则、非正式约束、实施的形式及有效性变迁的结果。^[19]在这3个层次中，到底哪一种力量起到更为主要的作用关系到制度变迁的效果，根据诺思的考察，即便是在那些最发达的经济中，正式规则也只是形塑选择约束的很小一部分，而非正式约束是普遍存在的，^[20]它包括了行事准则、行违规范、惯例等等。因此，尽管正式约束可能由政治或者司法决定而在一夕之间发生变化，但嵌入习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策难以改变的，^[21]这也是我们理解文艺表演团体改革政策的关键所在，即尽管转企改制可以在中央部委强力推动下快速完成，但原有制度文化的影响是不可能一夕之间改变的。

根据新制度经济学关于制度创新的理论，^[22]制度创新的全过程可以划分为五个阶段，结合形塑制度变迁两种力量的分析：报酬递增，以及以明显的交易费用为特征的不完全市场，^[23]我们进一步从理论上分析文艺表演团体改革。根据制度创新五阶段划分，第一阶段是形成“第一行动集团”抑或“首要行动集团”，他们能够预见潜在的经济效益，认为通过改革可以实现报酬递增，这属于制度创新的决策者、提供者。在文艺表演团体改革进程中，“第一行动集团”是党中央、国务院及中央相关部门，这是所有关系改革发展政策的制定者和推进者。第二阶段是“第一行动集团”提出制度创新方案的阶段。面对文艺表演团体改革这一课题，中央相关机构根据社会发展不同阶段和需求，先后提出多种改革方案，探索不同改革路径。第三阶段是“第一行动集团”对已经提出的各种创新方案进行比较和选择的阶段。对文艺表演团体改革来说，就是在不同改革方案中如何选择能够取得良好改革效果方案的阶段，这一阶段至关重要。第四阶段是形成“第二行动集团”也即“次要行动集团”。就是指在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得经济利益的组织和个人，它可以是政府机构，也可以是民间组织和个人。在文艺表演团体改革进程中，“第二行动集团”的构成根据实施政策的变化而不断变化，这主要是根据政策实施是否能够带来报酬的递增，这对政策实施产生巨大影响。在改革初期阶段，由于当时的管理体制对政府管理部门、文艺表演团体、演职人员都无法获益，因此地方政府和文艺表演团体都支持当时的改革政策，成为“第二行动集团”。然而，当改革政策一旦过于激进，触及对改革开放以后文艺表演团体已经形成的既得利益时，很明显就会招致强烈抵触，所以尽管转企改制为主要路径改革政策可以强制得以实施，但在改革中国有文艺表演团体并未成为“第二行动集团”的一部分，对他们来说，改革非但没有获得报酬递增，反而会给他们带来风险和不确定因素，这就影响到改革的效果。第五阶段是“第一行动集团”与“第二行动集团”协作，把制度创新变成实践过程的阶段。这就是制度实施的过程，如果改革政策能够为各方所接受，就会产生良好的实施效果，如对国有文艺表演团体内里管理制度的改革、对文艺表演团体效率的提升；同样，如果改革仅仅只能够给“第一行动集团”带来巨大收益，“第二行动集团”就会在实施过程中打折扣，改革政策效果就会可想而知。民营文艺表演团体管理体制改革进展顺利的根本原因就在于，尽管新中国成立后民营剧团退出历史舞台，但艺术发展规律是难以改变的，所以改革后在非正式约束推动下，民营文艺表演团体快速发展起来，此后改革政策不断给各方带来报酬递增，所以其发展顺利进行，并推动了民营文艺表演团体繁荣发展。国有文艺表演团体在改革过程中尽管不断努力革除计划经济体制下形成的僵硬的管理制度，但也逐步强化了对国家财政扶持的依赖和心理认同，尽管国家以强制性制度变迁方式推动这一改革，但并未收到良好的效果。所以说，国有文艺表演团体改革阶段性完成更像是一个起点，其中实施的各项政策还需要在实践中不断融合发展，以适应社会发展需求。