深化宁波文化体制改革的对策

深化宁波文化体制改革的对策_宁波文化强市建设研究

第三节　深化宁波文化体制改革的对策

当前和今后一段时期，是推动宁波文化大发展大繁荣的关键时期。宁波必须要以文化强市建设为目标，始终坚持以改革创新为强大动力，按照加大力度、加快进度、巩固提高、重点突破、全面推进的要求，进一步深化文化体制改革，转变文化发展方式，破解文化建设难题。通过大力营造体制机制新优势，推动和实现宁波文化跨越式发展。

一、有效发挥政府的主导作用，完善文化宏观管理体系

（一）深化公益性文化事业单位体制改革

公益性文化事业单位主要是指国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆等为群众提供公共文化服务的单位。公益性文化单位的专业特性使其文化产品很难成为私人物品或为排他性目的所用，没有能力和积极性去获取由市场分配的资源。改革的方向是增加投入、转换机制、增强活力、改善服务，主要任务是转换内部机制，激发内在活力。

1.调整投入结构

对公益性文化单位的财政投入，包括基本支出和其他资助，改为事业经费，实行项目预算。全面引入竞争机制，按照其承担的社会公益性、基础性业务项目的多少核定其财政补贴额度，形成一种倒逼机制，努力实现从“养人”向“养事业”、“养项目”的转变。同时，进一步完善鼓励捐赠和赞助的各项政策，拓宽渠道，引导社会资金以多种方式投入文化公益事业。

2.深化内部运行机制改革

进一步改进政府对公益性文化事业单位的领导，逐步将对公益性文化单位的直接领导，转为对公益性文化单位赋予自主权，使之具有独立法人资格，实现由微观管理向宏观管理转变。逐步取消事业单位套用行政级别做法，根据编制管理部门核定的机构数进行总量控制。以目标管理责任制为核心，面向群众、面向市场，自主开展生产、经营、服务活动，积极探索实行理事会决策制、事业法人负责制、专家委员会咨询制和职工代表大会监督制度。从政策法规上允许公益文化设施根据业务工作和群众需要，开展与主体业务配套、辅助的经营性服务活动，通过经营性收入弥补经费不足。

3.深化人事制度改革

根据公益性文化事业单位的性质、职能、特点以及文化艺术人才成长规律，通过理顺政事关系，下放人事管理权，引入竞争机制，建立起符合不同类型事业单位管理人员、专业艺术人员和后勤人员特点的人事管理制度。逐步扩大文化事业单位收入分配的自主权，探索知识产权、无形资产、技术要素等参与收益分配的新路子，适当拉开工资收入分配差距，对少数能力、水平、贡献突出的业务骨干和管理骨干，允许实行较高的内部分配标准，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。从政策和制度上保障公共文化服务事业单位人员的医疗、住房、养老保险、失业保险、离退休人员的待遇等一系列实际问题。

（二）深化国家扶持类文化事业单位的体制改革

国家扶持类文化事业单位主要是指党报、党刊、电台、电视台、重点新闻网站和时政类报刊，重要社会科学研究机构，体现地方特色的艺术院团等，实行事业体制，由国家重点扶持。这些单位不同于公益性文化事业单位，除了具有比较强的事业属性外，还带有很强的产业属性。有些单位内部又得细分文化产业部门和文化事业部门，因而其中很大一部分是和转企改制的改革统一进行的。

1.改进扶持方式，提高资金使用效益

政府对文化事业单位的扶持包括政策扶持和资金扶持两方面。政策扶持主要体现在为了保证国家文化安全和国家文化利益，在文化保护、政府采购、文化贸易等方面为事业发展创造条件。资金扶持主要是指政府在保障这些事业单位的人员工资和事业发展方面，给予必要的资金方面的投入和保障。

2.深化内部体制改革，增强内部活力

建立有效的经费保障机制、完善的管理运行机制和科学的业绩考评机制，切实提高服务群众的能力和水平，最大限度地发挥其社会效益。继续深化内部劳动、人事、收入分配制度改革，建立和完善广纳群贤、人尽其才、能进能出、能上能下、充满活力的用人机制；逐渐打破传统分配制度上的平均主义倾向，建立岗位绩效薪酬制度，按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬，向关键岗位倾斜、向艰苦岗位倾斜、向特殊优秀人才倾斜。同时，要积极参加社会基本保险，逐步建立市场经济条件下的人才保障机制。

3.整合文化资源，创新经营方式

在实现宣传业务与经营业务两分开的基础上，通过跨地区、跨行业合作，积极进行结构调整，运用兼并、重组、集团化等形式整合文化资源，消化那些没有发展前途的项目，开辟新的增长点，创新经营方式。新闻出版和广播影视领域要从加大投入、整合资源、优化结构、完善布局、创新技术、培养人才入手，不断创新宣传的内容、方法、形式和手段，进一步巩固和拓展宣传阵地，不断增强宣传的公信力、影响力。艺术院团要推动资本、艺术资源与市场资源的优化整合，强化经营意识，增强市场竞争力，通过市场机制充分调动文艺工作者的积极性，打造一批在国内外享有较高声誉，具有较大影响的知名艺术团体品牌。

（三）完善国有文化资产管理机制

1.建立和完善国有文化资产的考评监督体系

积极探索新型国有文化资产经营管理模式，建立和完善文化企业国有资产评价体系和领导人考核办法，研究制订国有资产出资人制度，完善文化企事业单位法人治理结构，确保国有资产保值增值。在宁波国有资产监管相关制度的基础上，结合文化企业国有资产监管和运营特点，总结宁波日报报业集团和宁波广电集团国有资产管理经验，出台并实施专门的市属国有文化集团资产监督管理办法。用量化、细化的指标，替代“社会效益与经济效益双丰收”的模糊概念，使国有文化资产的现代化管理成为可能。

2.设立国有文化资产监督管理专职机构

对具有传播党和国家意识责任的国有文化单位，由市国资委代表市政府委托市委宣传部对国有文化资产进行监督管理，宣传部成立国有文化资产监督管理办公室（加挂“文化体制改革与发展办公室”牌子），与市文化建设领导小组办公室合署办公，落实编制，明确责任，负责国有资产监督管理的日常工作，对委托权限范围内有关重大事项进行审定。

（四）深化文化产业投融资体制改革

1.推进文化产业投融资公共服务平台建设

以政府文化部门为主，加强与人民银行、财政、银监、证监和保监等部门的合作，主动与金融机构进行沟通，制定和细化宁波金融业支持文化产业发展的具体办法。充分利用文化产业投融资公共服务平台，整合各资本市场的资源，开展信贷、信托、债券、证券、基金、保险等多种类型的金融支持服务。同时研究文化产权评估、抵押、质押的具体融资优质项目库，解决文化企业和资本市场的对接问题。

2.开辟多种融资渠道，形成多元化投入机制

配合宽松的优惠政策，对于盈利性的竞争性文化行业，通过放宽市场准入政策，允许各种所有制的投资主体进行投资经营，如创业投资、风险投资、产业投资基金、私募股权投资、组合投资等，充分发挥市场机制的调节作用。对中小企事业文化单位，要广泛吸纳集体、民营、外资和自然人等社会资本，通过改组、改制加快产权多元化的进程，使国有资本逐步退出。宁波有着充裕的民间资本，而且目前正处在投资领域和产业选择新突破的关键时期，应因势利导，使民间资本尽快成为文化产业发展的重要力量。

3.组建文化产业投资公司

借鉴国际国内先进经验，将中央和省、市两级的文化事业建设费和市文化产业发展专项资金集中使用，组建文化产业投资公司，同时吸纳社会资本，成为由国有资本绝对或相对控股的混合经济的文化投融资主体，对发展前景看好的重要文化资源开发项目和新兴文化产业项目，进行引导性、示范性的投资与运营，发挥财政资金在引导创作生产、结构调整、产业升级等方面的示范作用。例如，上海市市委宣传部和上海市浦东新区政府共同拿出资金设立具有引导性质的文化产业投资运作平台——上海东方惠金文化产业投资有限公司，结合国资管理、公司制度和创投规则，探索建立起独特的“创业投资＋担保贷款”的经营模式，在激励文化企业的投融资体制创新上值得宁波借鉴。

二、充分发挥市场资源配置的积极作用，培育现代文化市场体系

（一）加强文化产品市场建设

1.丰富文化产品市场

供给创造需求是文化产业的独特规律。文化产品感受性、互动性很强，消费者需求具有从众权威性，比如今天的苹果手机，已然成为一种文化符号，追随者趋之若鹜，这也是消费的文化模仿性。要加快建立有利于文化工作者各尽其才、各得其所，优秀文化产品不断涌现的激励机制，在激活传统文化产品市场基础上，推动高新技术与文化产业的融合，培育以网络为载体的新兴文化市场，打造出更多让消费者有独特心理体验、多姿多彩的文化产品。比如，作为全国十大影视城之一的象山影视城，目前其功能定位仅为拍摄基地和主题公园，今后还可以在影视投资、制作、经纪等影视产业和房地产、商务、旅游业互动的上中下游产业链上延伸，可以进行有宁波特点的文化创意，形成丰富的整体文化产品。

2.培育文化消费市场

把握国家促进消费需求的政策时机，扩大和繁荣我市文化消费。将文化供给与文化消费有效结合起来，开拓发展智力型、艺术享受型、娱乐健身型等大众消费项目，使文化生产和文化消费者形成良性互动。一是拓展大众文化消费市场，发展社区文化、企业文化、机关文化，提升基层文化消费水平。二是适应新型文化发展方式，推进电信网、广电网、互联网三网融合，培育新的文化消费增长点。三是积极发展文化旅游，合理利用非物质文化遗产，开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品、文化服务和旅游项目，发挥旅游对文化消费的促进作用。

3.开拓国际文化市场

立足于文化产品进出口贸易日益扩大的趋势，发挥藏书文化等特色优势，引导和支持国家级的书展、书市及其他文化产业博览、贸易活动落户宁波，争取在宁波保税区或杭州湾新区建立国家级文化出口试验基地，在市场开拓、技术创新、海关通关等方面给予支持，使宁波成为我国重要的文化产品与服务的出口基地和对外文化贸易大港。争取国家给予宁波文化项目行政许可的特许管理权限，给予吸引非公有资本进入文化领域的先行先试权，放开市场准入机制，鼓励吸引中外资本进入文化产业领域，着力打造一批具有国际竞争力的外向型文化企业，推动宁波文化产品和服务出口，扩大宁波文化产品在国际市场上的份额。

（二）培育文化市场竞争主体

1.增强国有文化企业的市场竞争力

国有文化企业包括国有大型文化企业集团公司、国有控股文化公司、国有投资文化公司、国有文化资产经营公司等。要真正成为市场主体，需要企业拥有在市场中进行资源聚集和组织生产的独立权益，并能独立承担相应义务和责任。这就需要进一步明确所有权与经营权，赋予企业更多的自主权，让“国有文化资产”成为真正的“资本”，使之成为享有民事权力，承担民事责任，依法自主经营、照章纳税、自负盈亏、自我发展、自我约束，对出资者承担资产保值增值责任的独立法人实体和市场竞争主体。当前，要着力推进行政性集团向企业集团转变，建立健全现代企业制度，推动文化企业单位以资本为纽带进行资源整合，提高市场竞争能力。

2.发展混合经济结构的文化企业

适应社会主义初级阶段所有制结构，鼓励和支持非公有资本以多种形式进入文化产业领域，大力培育发展非公文化企业，凡是法律法规未禁止进入的行业和领域都要向民营资本开放，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业发展格局。以文化发展“1235”工程为抓手，通过重大产业项目带动面上发展，积极引导产业集聚发展，着力提高文化产业的集中度和辐射力，打造文化产业航母。同时，坚持从宁波实际出发，更多关注和支持中小文化企业按市场规则在市场中发展，实现文化产品的差异性和多元化。

3.培育文化中介机构和行业组织

文化中介机构和行业组织在文化市场中具有服务、协调、自律和监督等重要功能，是文化产业大发展不可或缺的重要支撑。要积极发展文化经纪代理、评估鉴定、技术交易、推介咨询、担保拍卖等各类中介服务机构，制定和完善文化中介机构管理办法，引导其规范运作，向品牌化、专业化方向发展，不断提高服务质量。要大力培育文化行业组织，鼓励各类文化行业协会等行业组织依照法律和章程，履行市场协调、行业自律、监督服务与维权等职能，促进行业健康发展。改革现有的行业协会，实现政府与行业协会分开，逐渐将一些不适合由政府行使的职能交给行业协会。同时依据文化事业和文化产业的特点，发展一批自愿结合、自治管理的文化行业组织，使之在提供行业信息、咨询服务、人才培训、行业自律、公益活动等方面发挥重要作用。

（三）加强文化生产要素市场建设

文化生产要素包括资本、产权、人才、信息、技术等，在前面提到的深化文化投融资体制改革、进一步明晰国有文化企事业单位产权的基础上，还应着力抓好文化人才和科技市场建设。

1.增强人才队伍培育

创新人才培养、引进、集聚机制，正确处理充分调动广大文化工作者积极性与培养造就大批文化领域创新型、复合型、外向型、科技型等新型人才的关系，着力打造“六个一批”人才。^[5]创新人才激励机制，像重视高新技术、金融业等产业人才一样重视文化人才，扩大资本、知识产权、技术、管理等要素参与分配的范围和额度，激发文化工作者的积极性和创造力。建立文化人才荣誉制度，加大激励力度，表彰奖励作出突出贡献的文化工作者，营造尊重创造、尊重文化、尊重人才的良好社会环境。重视基层文化队伍建设，落实公共文化事业单位尤其是基层综合文化站的人员编制，确保基层综合文化站队伍的稳定。

2.增强科技创新

科技创新与体制机制创新一样，是加快文化发展的强大动力。建立健全以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文化创新体系，充分发挥企业对自主创新的积极作用，进一步鼓励企业对文化新兴业态中的核心专利和关键技术开展原始创新。加大政策扶持力度，特别是加强技术创新服务与支持，完善培训服务、技术服务和成果转化服务平台建设，引导文化企业实现技术整合和集成，提升文化企业的创新能力。鼓励运用现代科技手段改造传统文化产业，把文化科技研发纳入全市科技创新体系，制定文化产业支撑技术的类别和范围，运用税收政策鼓励文化集成应用高新技术。

三、大力建设文化强市的良好环境，完善文化体制改革的保障体系

（一）建立健全文化体制改革的组织领导体制

文化体制改革是一项系统工程，离不开党委和政府的强力领导。党委领导要进一步改进方式，确保掌握对重大事项的决策权、对宣传业务的审核权、对主要领导干部的任免权，动员组织各方面力量支持和参与改革，为文化体制改革提供坚强的组织保证。宣传部门要牵头研究制订改革方案，具体指导改革工作，协调解决改革中出现的问题。政府要合理分解职能，优化配置资源。一方面，使政府的文化资源和文化职能更多地集中在发展公益文化方面，保证文化惠民真正落实；另一方面，加大政策和制度的方向引导力量和资源激发力量，把民间文化资源真正转化为现实的文化生产力。

当前应着力调整充实由市、县（市）区委主要领导任组长的文化建设领导小组。切实把文化领域的改革和发展作为“一把手工程”，纳入目标考核体系之中。根据本地区文化改革发展的实际需要，制定本土化的文化发展政策。加大部门之间的协调和配合，建立健全部门联席会议制度，确保配套政策能够切实得到落实和贯彻。同时根据新的情况，研究制定新的改革政策和措施，为文化体制改革提供更为有力、更为有效的政策保障。

（二）完善财政投入保障机制

1.建立公共文化服务体系经费保障机制

统筹规划，保证公共财政对文化事业投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。根据文化事业单位的分类，采取普遍支持与重点扶持相结合的方针，合理投入。以农村和社区为重点，探索公共文化设施一体化，扶持公共文化机构的技术改造和设备投入，保障基层公共文化机构正常运转和开展基本公共文化服务所需经费，优先安排涉及广大人民群众切身利益的文化项目。加大对宁波特色文化研究与开发的资金支持，挖掘地方历史文化宝库，鼓励文化创新，丰富和弘扬“宁波精神”，打造宁波特色的文艺精品。

2.完善对文化产业的财政投入机制

一般能让企业去干的、能让社会去干的事，政府少参与或不参与。在文化产业示范区和基地建设、文化科技新技术新产品研发、文化集群建设、文化产品和服务出口等方面，可加大扶持力度，由财政通过贷款贴息、资本金注入、项目资金补助、税收减免等政策给予支持。对于必要的政府扶持项目，可请创投公司评估投资风险和回报，创投认可的政府才跟进支持。

（三）建立文化发展的评价监督机制

1.建立财政投资与补贴的监督机制

一方面，要督促财政对公益文化财政政策的落实。比如，落实市和县（市）区文化规划、纲要等政策性文件的规定，年文化经费的投入要高出地方经济增长率1～2个百分点的规定，每县每乡均建设文化站图书馆等基础文化设施的规定，等等。另一方面，建立资金投入的绩效评价机制，将为公众提供服务的质量和数量作为确定财政投入的重要标准，确保资金使用的社会效益和经济效益。

2.逐步建立文化事业单位综合运营效益评估体系

着重考核社会效益、经费自给率、公共积累情况等主要指标，制定相应的奖惩政策。扩大公众对文化事业社会效益的评价参与权，把评估体系从评价硬件水平，改到评价服务水平和群众的满意度上，将老百姓的文化生活满意度列为文化事业单位绩效考核的一个标准。

3.加快建立文化产业发展评价体系

抓紧做好新老文化产业统计口径（2004年版与2012年版）的衔接工作，确立科学的统计标准。当前各地的文化统计口径不一，造成各地的文化产业统计数据没有可比性，影响对文化产业发展的宏观规划与管理。只有明确的概念和清晰的统计标准，才能对文化产业发展进行合理评估，更好地推动文化产业发展。

深化文化体制改革，既是建设文化强市的题中之义，又是建设文化强市的强大动力。当前，宁波文化强市建设的宏伟蓝图已经绘就，文化城市建设的步伐不断推进。我们必须紧紧抓住文化发展新机遇，牢牢把握文化城市的发展方向，不断推进文化体制改革，进一步解放和发展文化生产力，努力铸造宁波文化的新辉煌，为激励人民奋勇前进提供强大的精神动力和智力支持。

参考文献

［1］彭立勋.文化强市建设与城市转型发展：2011年深圳文化蓝皮书.北京：中国社会科学出版社，2011.

［2］王文英，蒯大申.文化体制改革与上海文化建设：2005年上海文化发展蓝皮书.上海：上海社会科学院出版社，2005.

［3］谢永康.宁波发展蓝皮书（2007）.宁波：宁波出版社，2007.

［4］王晓刚.文化体制改革研究.北京：中共中央党校出版社，2007.

［5］刘学民.深化文化体制改革的思考.红旗文稿，2010（17）.

［6］胡惠林.论文化体制改革.开发研究，2005（4）.

［7］陶彦霓.文化体制改革与文化创新.云南社会科学，2004（4）.

［8］曹普.20世纪70年代末以来的中国文化体制改革.当代中国史研究，2007（5）.

【注释】

[1]胡惠林：《论文化体制改革》，《开发研究》2005年第4期。

[2]陶彦霓：《文化体制改革与文化创新》，《云南社会科学》2004年第4期。

[3]王晓刚：《文化体制改革研究》，中共中央党校出版社2007年版。

[4]曹普：《20世纪70年代末以来的中国文化体制改革》，《当代中国史研究》2007年第5期，第99页。

[5]“六个一批”人才：2004年宁波市委宣传部出台《宁波市宣传文化系统“六个一批”人才工程实施意见》提出，造就一批理论专家，一批名记者、名编辑、名主持人，一批出版专家，一批作家、艺术家，一批名运动员、教练员，一批文化经营管理专家。