全面深化改革阶段文化体制改革的突破与联动

党的十八大以来，习近平总书记对文化工作提出了一系列的新论断、新思想和新任务，确立了文化发展繁荣的新坐标，为深化文化体制改革指明了方向。文化体制改革是一项复杂的系统工程，涉及事业和产业、政府和市场、宏观和微观、国内和国外等诸多环节，如何选准突破点，牵一发而动全身，实现联动，是全面深化改革阶段文化体制改革需要深入研究的课题。

一、转变改革推进方式：由“自上而下”到“自下而上”

从党的十六大做出深化文化体制改革的决策部署，到党的十八大前基本完成改革的阶段性任务，这个时期文化体制改革的推进方式，属于典型的“自上而下”，不仅有明确的“路线图”，而且有具体的“时间表”，并且采取行政方式进行动员部署和组织实施。

国有文化单位的分类改革，是整个文化体制改革的重点和难点，最难的是国有文艺院团和新闻单位，党的十八大前也已经基本完成。在分类的基础上，推动国有经营性文化单位转制为企业，便成为文化体制改革的中心环节。转制是有硬标准的，一是要摘掉事业的帽子，即注销事业单位法人、核销事业编制；二是获得企业的身份，包括进行工商登记注册、与职工签订劳动合同、按企业办法参加社会保险。文化体制改革10年，全国共计注销事业单位法人7000多个，核销事业编制超过30万个。仅凭这一点，文化体制改革确实是真改。

有人说，文化体制改革10年，国有文化单位的变化并不很明显，尤其是经营性文化单位转制，似乎只是换了一块牌子，因为管理体制改革滞后，经营性文化单位由过去的“事业单位企业化管理”变成了现在的“企业单位事业化管理”。这种现象是存在的，任其蔓延，会使人们对改革成果和成效产生怀疑。

党的十八届三中全会对深化国有文化单位改革提出了明确要求。与过去10年的改革不同，国有文化单位深化改革，在很大程度上受制于文化管理体制改革：一是党政部门能不能理顺与所属文化企事业单位的关系，实现政事分开、政企分开和政资分离、管办分离，使国有文化单位不再是行政附属物；二是政府部门能不能从过去的办文化向管文化转变，推动国有文化单位建立法人治理结构，无论是公益性的还是经营性的；三是政府部门能不能打破文化行政分业格局，改革和创新文化行政管理体制，为国有文化单位深化改革营造良好的宏观环境。

微观改革“倒逼”宏观改革，这是全面深化改革阶段文化体制改革的新特征，也是文化体制改革转变推进方式的主要推动力。过去10年，文化体制改革的推进方式是“自上而下”，文化管理部门是改革的组织者和实施者，手握改革的“发令枪”，相对而言，国有文化单位是改革的对象；文化体制改革的推进方式变成“自下而上”，国有文化单位就是改革的推动者和组织者，改革的路径设计和政策引导，都应充分体现国有文化单位的改革需求，相对而言，文化管理部门成了改革的对象，在全面深化改革阶段必须“革自己的命”。

过去10年，文化体制改革始终被一个问题所困扰，那就是国有文化单位的改革内在动力严重不足，这是与改革的推进方式密切相关的。“自上而下”推动改革，对于基层单位来说，改革就是外在的，是“要我改”，而不是“我要改”。特别是在大多数国有文化单位的日子比较好过的情况下，尤其缺乏改革的内生动力。

为激励改革，调动改革积极性，文化体制改革从一开始就非常重视政策激励，制定了一系列优惠政策，“早改早受益”、“谁改革支持谁”的利益导向十分明显。以政策激励改革，短时期内是一定会有成效的，但局限性很明显。如何建立和完善改革动力机制，使国有文化单位改革从“要我改”转向“我要改”，转变改革推进方式，由“自上而下”转向“自下而上”，就是一条有效途径。“自下而上”推动改革，改革的主角就不再是管理部门，而是国有文化单位，与之相对应，改革的动员机制将不再是行政命令，而是内在的利益驱动。利益驱动是最持久的改革动力，围绕着利益问题，改革就会呈现一幅“你追我赶”的全景图。任何一项改革举措，都必须认真倾听并呼应各利益攸关方的利益诉求，不断平衡包括投资者、管理者和劳动者等在内的各利益攸关方的切身利益。

二、打通事业和产业：从区分开到联系上

过去10年，区分文化事业和文化产业，开启了文化体制改革的大门。但区分不是割裂，只有区分开，才能联系上，而且是更高层面的、内在的联系。打通文化事业和文化产业的节点，就能推动文化体制改革迈上新台阶。

如果把文化事业和文化产业放到历史长河中去考察，二者的内在联系是显而易见的，一方面文化事业是文化产业的源泉，另一方面文化产业是文化事业的基础。

创作，无论是文艺创作、美术创作，还是学术创作，其灵感来源于生活、来源于思索，而素材则来源于文化资源。文化资源是人类的共同财富，聚集于公共文化机构，并通过多种方式惠及大众。从这个意义上讲，文化事业的发展繁荣，不仅有利于扩大公共文化消费，而且能够激发全民族的文化创造活力。不断涌现的原创性作品，若与当期文化消费相匹配，就会由文化企业配置资源组织生产，不断为文化市场提供文化产品和服务，满足人民群众多方面的精神文化需求，促进文化产业的快速发展。

我国是文明古国、文化资源大国。传承和传播中华文化，急需唤醒沉睡于仓库的文化资源，让不说话的文化瑰宝“动”起来、“活”起来。随着国家实施文化数字化建设工程，文化资源数字化取得重要进展。以文化资源数字化成果为原料，集成运用各种新技术，萃取中华文化之要素，并分门别类标签化，就可以形成“中华文化素材库”。建设“中华文化素材库”是文化建设的基础性工程，有针对性地加工与目前需求相关的文化资源，可以为文化创作生产全面数字化提供素材和要素，建立起中华优秀文化的传播和传承体系。

作为文化产业的成果，文化产品的相当部分将会积淀下来，变成文化资源，被公共文化机构征集、收藏。今天的文化产品，就是明天的文化资源。所以说，文化事业的繁荣，一定是建立在文化产业发展的基础上。要建立文化产业反哺文化事业的机制，采用政府购买服务方式，采购文化产品和服务免费或低价向公众提供，扩大公共文化产品和服务的来源，推动了公共文化服务的社会化。同样的道理，政府主导的对外文化交流项目，完全可以采用政府采购方式，避免因对外文化交流项目免费，挤压了对外文化贸易的空间，推动文化交流和文化贸易相互促进、相得益彰。

一提起公共文化服务，人们立即想到有实体形态的公共文化机构，比如图书馆、博物馆、美术馆等。数字化和网络化创新了诸多文化消费新终端，催生了文化新业态，这些新终端、新业态，比如计算机、电视机、手机、平板电脑，都可以成为公共文化服务的新载体，创造公共文化服务的虚拟场所和场景。公共文化服务借助电视机呈现、实现，就会出现电视图书馆、电视博物馆、电视美术馆，公共文化服务也面临转型升级。公共文化服务的价值在于，人们一旦需要时，可以随时随地借助任何手段得到，“即时可得”应当成为公共文化服务的新目标。无差别的公共文化服务，就可以满足多样性的公共文化需求。

三、变革生产方式：从封闭式小生产走向社会化大生产

文化生产具有特殊性，创作生产的个性化特征显著；文化消费也有规律，消费需求规模较大、消费时间相对集中。与集中式、大规模的文化消费相适应的文化生产方式，一定是开放式的、分工协作的社会化大生产，而不是封闭式的、“小而全”的小生产。深化文化体制改革，进一步解放和发展文化生产力，就要推动文化生产方式的根本性变革。

由于创作具有个体化、分散化和周期长等特性，特别是艺术生产以艺术家个人创作为核心，很容易使人产生一种误解，即文化生产与社会化大生产相去甚远。其实不然。创作的个性化和生产的社会化是对立统一的。一方面生产的社会化建立在创作个性化基础上，差异性的创作成果，为丰富文化产品的种类和样式奠定了基础，另一方面个性化的创作成果，只有通过集中化、规模化的社会化生产，才能在更大范围内传播和消费。文化生产的集中化、社会化是文化生产力发展的必由之路。

文化生产从封闭式小生产走向社会化大生产，将是文化生产方式的一次根本性变革。从封闭式转向开放式，意味着从小文化走向大文化，走出文化生产“内部小循环”、融入市场经济的“外部大循环”。从“小而全”转向社会化，意味着文化生产的分工协作体系日趋完备，过去相对独立的文化单位很可能变为产业链上的“车间”，使文化生产告别“小农时代”。

长期以来，由于文化建设的任务主要由宣传文化部门来承担，特别是由于文化具有意识形态属性，文化建设由党委亲自抓、党委宣传部门统筹协调，这就造成一种印象，文化建设似乎是党委部门、宣传文化部门的事情，政府部门一般不插手，甚至一提到文化、意识形态唯恐躲闪不及，形成了文化建设上的“两张皮”现象。变革文化生产方式要打破这种“两张皮”的格局。

“两张皮”的实质是割裂文化和经济的内在联系。事实上，文化和经济是相互融合的，文化生产有赖于国民经济体系的支撑，文化对国民经济发展产生一定的反作用力。伴随着文化体制改革，文化产业作为新的产业门类异军突起，对国民经济的贡献率越来越高。文化产业本身就是文化和经济相融合的产物，它已成为国民经济新的增长点。文化产业的兴起、成长正在改变着文化建设的“两张皮”局面，使文化融入国民经济体系。

文化已成为科技集成应用最广泛、科技创新最活跃的领域之一，正在实施的文化数字化建设工程，是文化和科技融合的典范。文化资源的数字化，可以用崭新的表现手法展示中华文明成果；文化生产的数字化，可以改造提升传统文化产业，催生新的文化业态，推动文化产业转型升级；文化传播的数字化，可以尽快形成覆盖广泛、传输便捷的现代传播体系；文化消费的数字化，可以使文化消费更加便利、有效需求规模迅速扩大。文化数字化建设为我国文化产业赶超发达国家提供了难得的机遇，也可为打破地区封锁和行业壁垒开辟新途径。

文化装备制造业是文化和科技融合的最佳切入点。无论是改造提升传统文化产业，还是大力发展新兴文化产业，最急迫的是提高文化企业的技术装备水平，大力发展文化装备制造业，特别是逐步实现文化装备的国产化，对于拉动国民经济增长的作用是非常突出的。

融资难，特别是中小企业贷款难，已经成为制约文化产业发展的“瓶颈”。一方面金融机构对文化产业比较陌生，另一方面文化企业大都是文化人举办的，对金融行业不够了解，存在着严重的信息不对称。文化企业对金融服务的需求是分层次的，文化企业也有一个创立、成长、成熟、衰败的周期，在不同阶段需要不同的金融服务。在文化企业和金融机构之间，应当搭起一座桥梁，加快文化和金融的对接。

四、调整国有文化企业布局：从行政配置到战略重组

国有文化企业集聚了全国最优质的文化品牌和文化资源，肩负着引领我国文化产业方向、维护国家意识形态和文化安全的重要使命。当前，国有文化企业的布局带有浓厚的计划经济色彩，急需在战略上进行调整。

过去，我国文化资源是按行政区域、行政级别等行政化方式进行配置的。在社会主义市场经济发展过程中，文化资源的这种行政化配置方式，已成为地区封锁和行业壁垒的体制根源，伴随着各地组建门类齐全的文化企业集团，这种体制弊端已暴露无遗，文化企业跨地域、跨部门、跨所有制经营难以实现，国有文化企业通过联合重组、并购实现做强做大的路根本走不通。

在过去10年的文化体制改革中，国有经营性文化单位尽管已从事业单位转制为企业，但目前依然是行政附属物，资产财务关系未与行政机关脱钩，政企不分、管办不分，对国有文化企业的管理，还带有较为浓厚的行政管理色彩。改革前叫做“事业单位企业化管理”，改革后变成“企业单位事业化管理”。这一现象在中央文化企业中尤为突出。

对国有文化企业布局进行战略性调整，前提是加快国有文化企业的公司制改造，以实现国有文化资产的资本化、证券化。这就要求国有文化资产出资人到位，否则，在国有文化企业布局调整特别是并购重组过程中，一方面极容易形成管理真空，造成出现国有资产流失，另一方面也缺乏实实在在的推动者。党的十七届六中全会前后，中央和部分省份已建立起国有文化资产管理的工作机制。但在实际工作中，由于没有理顺党政机关与文化企业的关系，出资人机构与主管主办部门在工作上无法有效衔接，在国有文化企业管理上形成了“九龙治水”局面。党的十八届三中全会已明确要建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一。这件事已经拖不得、等不起。

对国有文化企业布局进行战略性调整，一定要与建设社会主义文化强国、推动文化产业成为国民经济支柱性产业、形成文化开放格局的要求相适应。要依照国家文化发展战略和规划，科学划定国有资本在哪些领域必须绝对控制、哪些领域需要相对控制、哪些领域可以不控股甚至退出，在此基础上研究提出国有文化企业发展的指导性目录，作为国有文化企业布局工作的基本遵循。对于国有文化企业必须进入的领域，国家要采取有效措施，鼓励国有文化企业跨地域、跨部门并购重组，引导文化资源和生产要素向优势企业适度集中，打造一批实力强、影响大的国有及国有控股骨干企业；鼓励国有文化企业通过并购重组等方式，进入新兴产业领域，抢占发展的制高点。对于国有文化企业可以退出的领域，可比照国有企业改革时采取的措施，做好资产处置和人员安置等项工作。

要充分发挥中央文化企业的引导作用，以组建若干家中央文化企业集团公司为重点，通过采取国有资产行政划拨等方式，加大对地方国有文化企业的资产和资源的整合力度。鼓励已上市的地方国有文化企业通过收购等方式，从目前的分业经营逐步走向混业经营。

五、创新文化行政管理体制：从行政分业到完善职能

过去很长一个时期，文化被划分为文化艺术、广播影视和新闻出版三大行业，并隶属于不同行政部门进行管理。随着各种文化新载体、新业态不断涌现，原有的行业界限越来越模糊，导致了文化行政上的尴尬。

自2004年起，一项旨在突破文化行政分业局限的改革悄然推进。这项在副省级及以下城市推动的文化市场综合执法改革，一是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的市场监管职能，整合组建了统一的文化市场综合执法机构；二是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的行政职能，整合组建新的文化行政责任主体，业内简称“三局合一”。

文化市场综合执法改革的全面完成，预示着不再按行业而是按职能设置和调整文化行政部门已是大势所趋，文化行政分业的历史行将终结。2013年国务院机构改革，将新闻出版总署和广电总局合并，文化行政管理体制改革又迈出了坚实的一步。从今年起开始推动省一级合并新闻出版和广电两个行政部门。另外，中央外宣办（国务院新闻办公室）已经并入中宣部。可否以此为契机，按照职能重新设立文化行政机构。

可选择的方案是，将文化部和新闻出版广电总局的公共管理职能归并在一起，组建新的文化部；将两个部门现有的行业监管和市场监管职能归并在一起，组建国家文化监督管理委员会（简称“文监会”）；将两个部门现有的体制改革、资产管理和文化产业规划的职能分离出来，组建国家国有文化资产监督管理委员会（简称“文资委”）。

意识形态管理只能加强而不能削弱，这是文化体制改革的底线。在文化体制改革以前，文化单位大多数都是事业单位，怎么管理事业单位，我们积累了大量经验。但是，文化体制改革10年，只是少量的国有文化单位保留在事业单位序列，大多数都转制为企业，甚至于已经实现了股权多元化，还有一些成为上市公司。在这种情况下，意识形态管理面临前所未有的新课题，即从过去主要管文化事业单位，转向现在主要管文化企业。

对文化企业的管理，属于意识形态管理的重要组成部分，也是意识形态管理的新课题。随着国有文化资产管理机构的设立，对文化企业的管理就多了一种方式，意识形态管理随之也多了一个手段。适应这种新变化，需要学会如何用管资产的方式去管文化企业，如何用管文化企业的方式去管导向，如何把管资产与管人管事管导向结合起来，“四管齐下”，提升国有资本的控制力、影响力，引导文化产业健康发展。

（本文系中央党校“第62期文化建设和文化体制改革厅局级干部进修班”课题研究报告，作者为执笔人）