体制改革的主要阶段

1979年4月召开的中共中央工作会议决定对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，并提出要深入进行经济管理体制的改革。建筑业是城市各行业中管理体制改革起步较早的一个行业。从初步改革到全方位改革，建筑业体制改革和行业发展的30年历程大致可分为以下三个阶段。

1．初步体制改革（1979～1987年）

1979年3月，国务院决定成立国家建筑工程总局和城市建设总局，两个总局直属国务院，由国家建委代管。这是中共十一届三中全会后，重振建筑业和加强城市建设工作的一个重要转折。建筑工程总局成立后进行了一系列的调查研究，提出了振兴行业的一些措施。同年9月，建筑工程总局在北京举办了各省、自治区、直辖市建工局长及直属工程局、高等院校和设计院负责人参加的研究班，总结了新中国成立30多年来建筑业发展的历史经验和体制上存在的问题，研究探讨了建筑业体制改革的方向，提出了扩大企业自主权、改革材料供应体制、实行利润留成等试点方案。

1980年4月，邓小平同中央负责同志在谈到关于建筑业和住宅问题时，对建筑业的地位问题和住宅政策问题提出了指导性意见，为振兴建筑业指明了方向。邓小平说，从多数资本主义国家看，建筑业是国民经济的三大支柱之一，这不是没有道理的；建筑业是可以赚钱的，是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门；在长期规划中，必须把建筑业放在重要地位；建筑业发展起来，就可以解决大量人口的就业问题，就可以多盖房，更好地满足城乡人民的需要；关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策，城市居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。邓小平的重要讲话指出了过去不重视建筑业的错误观念，明确回答了多年争论的一些原则问题，即建筑业不是所谓“吃投资”的单纯消费部门，而是一个重要的物质生产部门；建筑业不是赔钱的行业；建筑业在安置就业和带动其他原材料工业发展方面有着举足轻重的作用。

为了进一步贯彻邓小平关于发展建筑业的指示，1980年5月，国家建委、国家计委和财政部等部门联合下达《关于扩大国营施工企业经营管理自主权的暂行规定》。这是建筑业进行体制改革的第一个行政规章，其主要内容包括：（1）改进供料方式，建筑材料逐步分配给施工主管部门，或直供施工企业。（2）恢复建筑产品的法定利润，按工程预算成本的2.5％计取，三年内不上交。（3）扩大企业财权，实行降低成本留成，企业各项自有资金可以合并使用。（4）地方国营施工企业的技术装备费由国家拨款改为按建设项目提取。这些措施对于改变吃“大锅饭”的状况，改善施工企业的经营管理和调动广大职工的积极性起到了重要作用，使建筑业的改革迈出了重要一步。

表2-2　　建筑业改革开放三十年大事记（1979～1987年）

国营施工企业经营自主权扩大以后，各地建筑业出现了经济包干等许多符合行业特点的经济责任制形式。1981年12月，国家建委、财政部、国家劳动总局、中国人民建设银行总行联合颁发《关于施工企业推行经济责任制的若干规定》，对建筑业实行的各种形式经济包干的经验给予了充分肯定。

1982年5月，国务院部委机关改革后，国家基本建设委员会与国家建筑工程总局、国家城市建设总局、国家测绘总局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组成城乡建设环境保护部（以下简称城乡建设部），主管建筑业。1983年2月，城乡建设部在总结几年来各地改革成果的基础上提出了“建筑业改革大纲”，包括推行施工队包工制、按产值工资含量包干、实行招标承包制等10个方面的具体内容。

1984年3月到5月，国务院多次召开会议，听取了城乡建设部和国家计委关于建筑业发展纲要和建筑业改革问题的汇报，对建筑业和基本建设管理体制的改革进行了深入的探讨，明确了改革的重点要放在三个方面，即建设资金有偿使用、建设项目实行投资包干制和工程建设实行招标承包制。同年9月，国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，从推行建设项目投资包干责任制和工程招标承包制、改革建筑材料和设备供应方式、改革建设资金的管理办法和项目审批程序、改革工程质量监督办法等16个方面，对推行建筑业和基本建设管理体制改革提出了要求。同年11月，国家计委、城乡建设部联合颁发或联合有关部门共同颁发了《建设工程招标投标暂行规定》《基本建设材料承包供应办法》《工程承包公司暂行办法》等配套文件。

招标承包制的推行，改变了单纯用行政手段分配任务的方式，促进了建筑业组织结构的调整，形成了总包、分包、联合承包和合资经营等多种承包方式。1986年4月，为加强建筑安装工程总分包管理，明确总包单位和分包单位的责任，城乡建设部发布了《建筑安装工程总分包实施办法》，规定了实行工程总分包的条件和范围、总包单位和分包单位的责任、禁止转包工程、罚则等内容。为培育工程总承包企业和提高项目管理水平，1987年10月，国家计委和国家体改委等部门联合发布了《关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知》，确定18家国有大中型建筑企业为推广鲁布革工程管理经验、进行工程总承包企业的试点。

2．体制改革的深入和全面展开（1988～1997年）

1988年3月，国务院进行了机构改革，撤销城乡建设环境保护部，组建了建设部。新成立的建设部的主要职能在于对建筑业实行行业管理，协调和规划城乡住房开发和城市建设，负责建筑工程设计、施工和标准定额的管理等。在国家机构中成立建筑行业主管部门，是改革开放后产业发展的客观需要，这也标志着建筑业由此进入了全面展开体制改革的新阶段。

招标投标制度从1984年起全行业开始推行后，由于缺乏统一的招标投标法，建筑市场管理不严密，宏观控制不力，在工程发包承包领域出现了许多问题，不正当交易和违法违纪行为时有发生。为规范建筑市场秩序，遏制建设领域的腐败现象，1988年11月，建设部印发了《关于整顿建设市场秩序的通知》，整顿重点是整“倒”治贿，清查违法经营，解决危害改革和社会生活、严重干扰建设市场秩序的问题。1992年12月，为进一步确立和完善招标投标制度，建设部颁发了《工程建设施工招标投标管理办法》，规定除某些不适宜招标投标的特殊工程外，政府和公有制企业投资的工程项目的施工，均应实行招标投标。1994年6月，建设部会同监察部联合发出了《关于在工程建设中深入开展反对腐败和反对不正当竞争的通知》，要求严格实行工程招标投标，严禁任何形式的权钱交易。为了培育发展建筑市场体系，治理建筑市场混乱现象，1995年6月，建设部印发了《建筑市场综合管理试点意见》，对唐山、沈阳、长春、哈尔滨、杭州等14个城市进行建筑市场综合管理试点。1995年底，建设部与监察部联合召开了建设工程项目执法监察座谈会，针对建筑领域犯罪率高、危害大的现状，决定对建设工程项目开展执法监察，依法查处工程建设中的违法、违纪行为。

表2-3　　建筑业改革开放三十年大事记（1988～1997年）

另一方面，为杜绝建设领域招投标活动的不规范现象，确保工程招标投标制度的顺利实施，1994年，北京、重庆、衡阳等地区首先进行的集中发布工程信息的尝试取得了一定的成效。1995年，上海、郑州、石家庄等地相继建立了有形建筑市场，除发布工程信息之外，集中进行发包承包的交易活动。1996年，建设部总结了这些地区的经验，根据我国的具体国情和建设工程交易的特点，明确提出关于有形建筑市场建设的指导意见。同年，建设部会同国家计委、监察部、国家工商局等部门共同开展了建设工程项目执法监察，其中一项重要任务就是推进有形建筑市场的建设，大力推行工程招标投标制度。

工程建设领域实行招标承包制后，工程监理制也随之得到推行。为了提高投资效益和工程建设的管理水平，适应国内外形势变化的需要，我国自1988年开始，参照国际惯例推行了工程建设监理制，在部分城市和行业开展了工程监理试点工作。1989年7月，建设部通过总结试点经验，制定了《建设监理试行规定》，对政府监理机构及职责、社会监理单位及监理内容、监理单位和建设单位及承建单位之间的关系，以及外资、中外合资和外国贷款建设项目的监理等做出了具体规定，对建立和发展建设监理制度起到了很大的推动作用。1992年，建设部颁布了《监理工程师资格考试和注册试行办法》，建立了监理工程师执业制度。1993年7月，经国家民政部批准，成立了全国性跨行业、跨部门的监理行业组织——中国建设监理协会。1995年，为规范工程监理行为，保障工程监理工作有章可循，建设部出台了《工程建设监理规定》。从1996年起，建设领域开始全面推行工程监理制度。

企业资质管理方面，为进一步维护建筑市场的经济秩序，建设部在这段时期内先后对各类企业资质管理制度进行了两次修订：1989年颁发了《施工企业资质等级标准》《施工企业资质管理规定》，提高了对企业的建设业绩、人员素质、资产和承包能力等的要求；1995年出台的《建筑业企业资质管理规定》和《建筑业企业资质等级标准（试行）》，将企业资质等级标准划分为房屋建筑、冶金、有色、石油等34个标准，企业分为“工程施工总承包”“综合类施工承包”和“专项分包类施工”三类，并规定了相应的资质等级和营业范围。

除上述建筑施工企业以外，工程勘察设计、工程咨询、建设监理等相关领域也同样逐步实行了资质等级管理。此外，为规范外商在中国建筑市场承包工程的经营行为，1994年3月，建设部发布了《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法》，从法律上明确允许外国建筑企业到中国境内承包工程，但同时对外国建筑企业也实行资质管理。

3．体制改革进入规范化和体系化阶段（1998～2008年）

1998年3月1日，《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）正式施行，结束了新中国成立以来建筑活动无法可依的局面，也标志着建筑业的改革发展进入了一个依靠法律手段规范市场秩序的新阶段。

《建筑法》共8章85条，对建筑工程施工许可和从业资格、建筑工程的发包和承包、建筑工程监理、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理以及相关的法律责任等做出了规定。《建筑法》的颁布实施，为加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全提供了法律保障，也进一步推动了工程建设的法制建设。1999年8月，九届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），并于2000年1月1日起正式实施。这是我国规范工程招投标活动的专门性法律，其中对建设工程项目的招标投标活动做了明确规定，为建筑当事人依法进行承发包活动提供了法律保障。

2000年《招标投标法》的正式实施，以及2001年末我国正式加入WTO，标志着我国建筑市场的发展进入了进一步对外开放和与国际市场接轨的新阶段。在这样的时代背景下，建筑产品价格计价模式的深入改革已势在必行。为了进一步规范建设工程工程量清单计价行为，统一工程量的编制和计价方法，维护招标人和投标人的合法权益，建设部编制完成的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）于2003年7月1日起作为国家标准在全国实施。该“计价规范”的公布实施，是规范建设市场秩序和招标投标活动的治本措施之一，体现了政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格的原则，有利于营造一个符合国际惯例的“公开、公平、公正和诚实信用”的市场竞争机制与市场竞争环境。

加入WTO后，随着我国对外开放的深入和市场经济的不断发展，建筑业的体制改革进入了新的阶段，在完善建设法规体系和市场监管方式、转变政府职能、规范市场运行规则和管理制度、深化企业产权制度改革、打破部门垄断和地区封锁、实现全方位对外开放等方面取得了一定成效。

为适应加入WTO后市场经济的发展要求，加快建筑业体制改革，2005年7月，建设部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部、商务部、国务院国有资产监督管理委员会联合颁发了《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，明确了加快建筑业改革与发展的指导思想和目标，强调在政府宏观指导下充分发挥市场配置资源的基础性作用，按照我国加入世贸组织的承诺，建立健全现代市场体制。

企业资质管理方面，建设部在这段时期内先后两次对施工企业的资质管理制度进行了修订：2001年，建设部颁布了新的《建筑业企业资质管理规定》和《建筑业企业资质等级标准》，把施工企业分为施工总承包、专业承包、劳务分包企业三大序列，每个序列分若干类别和等级；2007年，为了进一步改革行政审批方式，建设部更新了原有的资质管理规定，将企业的资质受理由过去定期集中受理的方式改为随时受理、限时审批，逐步向随时审批过渡，取消了企业资质年检；2007年，建设部发布了新的《施工总承包企业特级资质标准》，突出了对企业资信能力、自主创新能力和专业技术人员的要求。此外，为适应《行政许可法》的要求和勘察设计、监理行业发展的需要，2007年建设部颁布了《建设工程勘察设计资质管理规定》《工程监理企业资质管理规定》以及相应的资质标准。

表2-4　　建筑业改革开放三十年大事记（1998～2008年）

另一方面，针对建筑市场信用缺失问题，政府部门近年来在整顿和规范建筑市场秩序、加快信用制度和诚信体系建设等方面采取了许多措施。2002年，建设部开展了建筑业企业和专业技术人员的数据库及信用档案的建立工作，并制定了《全国建筑市场监督管理信息系统数据标准（试行）》；2005年，建设部颁发了《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》，要求各级建设行政主管部门加快推进建筑市场信用体系建设工作；2007年，建设部印发了《建筑市场诚信行为信息管理办法》，明确了不良行为记录信息的采集，主要通过各地建设行政主管部门及其委托的执法监督机构，结合建筑市场检查、工程质量安全监督以及政府部门组织的各类执法检查、督查和举报、投诉等工作来实现，并建立与工商、税务、纪检、监察、司法、银行等部门的信息共享机制；2008年，为推进建筑市场信用体系建设，建设部在建设部门户网站上正式开通了全国建筑市场诚信信息平台，与各地诚信信息平台实现链接，统一对外发布全国建筑市场各方主体诚信行为记录信息，这标志着建筑市场的信用体系建设进入了实质性工作阶段。