新闻体制改革略议

新闻体制改革略议

孙旭培

新闻改革至少有两层意义上的改革:一是新闻业务领域的改革，二是新闻体制的改革。业务领域的改革，自1979年以来已经取得不少成果。新闻体制上的改革则进展甚微，变化很小。而体制改革是新闻改革中带有根本性的部分。没有它，新闻改革就不可能迈出大的步子。

新闻体制改革，是政治体制改革的组成部分，其难度是相当大的。为此我们要认真研究这门学问，要研究现行体制是怎样形成的，为什么要改革，新体制的目标模式是什么，实现这个目标模式需要在思想上树立什么样的新观念。本人打算就上述问题，力图简明扼要地谈谈看法和设想。

现行新闻体制的形成及其特点

我国现行的新闻体制，来源于革命根据地时期品种单一而又分级别的党的机关报的体制。全国解放后，曾在短时期内(约两年多)出现过党报、非党报并存，国营、公私合营、私营报纸并存的局面，但不久便用根据地时期形成的党报政策，作为整个国家的新闻制度。民营报纸和民主党派报纸渐告消失，新闻事业(即便是工会、青年团报纸及各类专业报纸)，一概称为党的新闻事业，于是由党组织统管了全国各类新闻事业。这种体制之下，报纸的政治调门一样，发表的言论一样，只有新闻因各自报道的领域不同而有所不同。“舆论一律”、“千报一面”也就自然形成。

50年代初期，直到1956年，有一些新闻工作者和有识之士，曾希望我国新闻事业，既继承根据地革命报纸的传统，又继承国统区革命报纸和进步报纸的传统，不要照搬苏联的做法。但从1950年到1954年，我们大学苏联，“苏联的今天就是我们的明天”，在很大程度上丢掉了我们自己的特色。

当然，这种新闻制度的优越性也是不能否定的。它在宣传党和国家的方针、政策，促进和推动各项工作方面，在向人民群众宣传先进阶级的思想方面，能够表现其独有的长处。但是，正如本人在《论社会主义新闻自由》一文所谈到的，在这种新闻制度下，新闻工具只有正反馈机能，它接受正确信号加以增强，接受错误信号也只能增强，而不能加以减弱。这种机能上的特点，最终导致新闻工具建国以来多次为错误路线或错误的“长官意志”推波助澜、火上浇油。这种新闻舆论体制不适应或者说不可能同时传播两种及两种以上的不同或相反的意见、看法，倒习惯于“翻烧饼”、搞观点上的轮流坐庄，导致整个社会处于时“左”时右的选择中。因此，我们党提出的深受欢迎的“双百”方针，难以在这种体制下真正得到实行。

似乎可以这样说，我们党在建国以来的某些时期所犯的本来并不严重的错误，经过这种新闻体制的作用而被扩大了，社会主义民主的形象被这种新闻模式所损害了。因此直到今天，新闻宣传在人们心目中还没有获得很好的印象。

现在提出新闻舆论体制改革，对于建设社会主义高度民主，对于进一步提高党的威信，发挥社会主义优越性，都具有非常重要的意义。

新闻体制改革的思路:两种作用——多层次报业结构——两种标准管理

世界各国新闻事业遵循着不同的模式，其中有两种最为典型，以美国为代表的西方自由制和以苏联为代表的集权制。在西方自由制模式中，鼓吹“批评政府是报纸的天职”，强调自下而上的监督作用，否认报纸替政府作宣传的作用(尽管客观上存在这种作用)。苏联自十月革命以后直至苏共27大以前，都奉行一种集权制新闻模式，强调报纸的宣传作用、鼓动作用，乃至组织作用，一句话，就是执政党和政府运用报纸指导工作、指导社会的作用，不提也不准许报纸发挥自下而上的监督作用，其典型特征是，报纸被划分等级，下级报纸不得批评上级党组织和政府。

在构思具有中国特色的社会主义新闻制度时，笔者认为，我国社会主义新闻事业，应发挥两方面的作用，一是上对下的作用，即作为党和政府的宣传工具和喉舌而发挥的宣传作用、指导作用；二是下对上的作用，即作为社会舆论工具，对政府、政党和各官员发挥的舆论监督作用。

为此，要建立以党报为中心、由多种类多层次的报纸组成的多样化的报业结构，报纸可以有党报与非党报之分，机关报与非机关报之分，有政治报与非政治报之分，有全民所有制与集体所有制之分，国办民办之分。所有这些报纸都是为人民服务的，但它们执行社会政治功能发挥上述两种作用时，允许各有侧重，促使报纸各具风格。

对于这种多层次的新闻事业，应该有两种标准管理，一个是法律标准，一个是党性标准。非党的报纸，只要服从宪法和包括新闻法在内的各种法律(至于报业按新闻职业道德自律，这是一种自我约束，其必要性自不待言)；党的机关报除遵守宪法和法律以外，还有党性的标准，即在依法工作的基础上，还要执行党的决议和指示。

新闻改革的总体设想——发展社会主义新闻自由

新闻自由是宪法规定的言论、出版自由权利借助新闻媒介获得的实现。换句话说，新闻自由是指公民通过媒介发表和获得新闻、享受和行使言论、出版自由的权利。此种权利只要不违反宪法和法律，都得到保护，不受侵犯。鉴于我国存在多层次的报业结构，新闻自由应该有两个层次上的含义。其一，自由与法律。“自由是做法律所许可的一切事情的权利。”新闻自由就是采写和发表法律所许可的新闻和言论的权利。其二，自由与纪律。对于党的机关报来说，新闻自由除了明确自由和法律的关系外，还要明确自由与纪律的关系。也就是说它除了服从宪法和法律外，还要服从党的纪律(包括党章、党的决议和党组织对新闻工作的指示)。

对于整个社会主义新闻事业的长远目标来说，社会主义新闻自由应该包含哪些基本内容呢？就是肯定新闻媒介要接受人民的监督、党的监督，坚持为人民服务，为社会主义服务的方向；同时允许新闻有相对的独立性，在法律允许的范围内享有不可干预的自由。根据这两个原则，可以认定:只要不违背事实，不违反法律(党报还要不违反党章)和社会公德，不损害人民利益，任何新闻、任何批评可以自由发表，新闻工作者的工作权利、政治权利不得因此受到侵犯；制定新闻法，实行法治新闻，做到追惩为主，预防为辅，文责自负，违法必究；新闻工作者强调自律，自觉地坚持向党负责和向人民负责的一致性；国家对宣传国策有功的新闻单位和新闻工作者实行奖励。(参见本人《论社会主义新闻自由》)以上内容，也可以看作我国社会主义新闻事业的目标模式。

这个目标模式，要靠不断努力，逐步加以实现。社会主义新闻自由是一个不断发展的过程，要求过快过急是不行的，应该是不断有所改革，有所创造，日积月累。

探讨渐进方案

千里之行，始于足下。有了长远的目标模式，还要有渐进方案。本文为此探讨一下近若干年内新闻改革和新闻事业建设可以采取的若干做法。

(一)按照党的十三大的精神，搞好党的机关报的改革，以带动其他类型报纸的改革

党的机关报改革收到成效，受读者欢迎，就能带动整个新闻事业面貌改观。最重要的改革是按照十三大报告去做，“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”、“发挥舆论监督的作用”。

为此，首先是报道面要扩大，信息量要增加，让读者拿起报纸觉得有新闻可看。适当减少重复报道(同一主题反复宣传的状况)，改变非事件性新闻大量充斥版面的状况。许多国家大事要在报纸上披露，增加政治透明度。报纸要既报喜又报忧，敢于打破某些禁区，揭露各类问题。新闻管理机关可确定报纸不能报道某些事，其余都是能报道的，不要再多加干预，以避免管得太多太细，有碍新闻工作者积极性、主动性的发挥。

另一方面言论尺度要放宽。党的机关报道要宣传党的政策、主张，使群众明确党和政府在提倡什么，要求什么。同时开辟“读者论坛”之类的专栏，有步骤地发表各阶层读者的不同意见，让党和政府的各级机关明白群众想些什么，要求什么。这样报纸才能真正发挥桥梁、纽带作用。当然，这个专栏要使读者一看就明白不代表中央的意见。对于四项基本原则和改革、开放等基本国策，或者其他重要政策，不作“要不要实行”的讨论，但可以作“怎样实行”的讨论。

为了提高党务和政务的公开程度，应该考虑在以下几点上逐渐实现制度化:(1)凡是新制定一项法律，其草案都应在相应的全国性报纸上公布，让全国人民参与讨论。如果因此报纸需要加张而增加支出，可从立法经费中给予补助。(2)逐步扩大对人大会议报道的深度。人大代表在代表大会的发言应该受到选民的监督，因此要增加电视现场转播，激发人民群众的参政热情。同时还应适当报道各专门委员会的讨论情况。(3)重要的经济与社会发展计划、重要的改革方案，都要在报纸上发表要点，进行讨论，征集各种意见，修改完善。(4)重大建设项目，如建设三峡电站等，可在报纸上讨论争鸣，充分权衡利弊，以便趋利避害。

(二)新闻立法与新闻道德建设

我国新闻立法工作起步多年，现在应该加紧进行。新闻法应该有别于“图书、期刊、音像出版法”，单独制定。立法工作应广泛征求新闻与社会各界的意见，应有公开舆论的配合，有关重要条款应在报刊上讨论、宣传。新闻法草案应在报刊上公布，以便公众讨论。这部新闻法要适合中国国情，具有中国特色。同时它必须是一部开明、进步的新闻法，与建设高度民主的目标相适应。

在制定新闻法的同时，抓紧制定新闻职业道德规范，推进道德自律。新闻道德与新闻法，后者是强制性规范，前者是非强制性规范，应双轨并行。记协同时也应该是自律组织。

(三)要适当创办一些新型报纸

我国新闻法从现在起草、修改到颁布，恐怕还得假以时日。可否先在北京、上海、广州等地试办三五家新型社会主义报纸。这些报纸的特点可以是:(1)不是哪一级机构、部门的机关报，对宪法和法律负责，实行道德自律，办报中做到向党负责和向人民负责的一致性。(2)其总编辑可以是自荐或推荐出来的，经过新闻出版部门考核认可的。(3)实行总编负责制，经济上自负盈亏。(4)这些报纸都有宣传国策的义务，但言论尺度宽一些，新闻的采写和编排都可以有自己的风格。比如可按普通老百姓的新闻价值观念采写和编排新闻，像香港《文汇报》、《大公报》那样。不一定像现在许多的报纸那样，以绝大部分版面来登指导各行各业生产和工作的新闻。

试办这类报纸，可以为新闻法的一些条款的最后定稿提供经验和启示。如办得不好，可调整其总编辑，也可以在新闻法颁布时不予登记。

(四)对新闻事业的多层次的领导与管理

首先，党对党报的领导要改善。比如，只在某些大事来临时交待宣传方针，在某一段时间内强调要注意的问题。不作过多的干预。非主管部门不能直接要求报纸报道什么、怎样报道，也不能因报道不合自己口味，过多地指责新闻单位，除明显的失实、错误需要更正以外。

在适当的时候，还可考虑除党中央机关报以外，党的各级机关报社长、总编辑由同级党的代表大会选举产生的问题(列宁时期连中央机关报的领导人也是由中央选举委员会选举产生的)。

地、县级报纸，不宜办成党委机关报，可参考马克思时代的党报形式，组成由党委、人大、报纸各方面人士参加的编委会，加强报纸的舆论监督功能，这对于监督下层，防止腐败，是很有意义的。在法律范围内给予其一定的自由，可使舆论监督充分一些，让基层的某些问题及时披露出来，以便尽快让省里知道，让中央知道。一旦出些偏差，因其发行范围有限，影响不很大，也不难补救。因此，地区以下报纸不办成党委机关报，利多弊少，对此可不必顾虑太多。

新闻业的管理与控制应该是多层次的，党委(包括宣传部门)、新闻出版署(局)、记协、司法部门等，可以从不同的方面，以不同的形式实施管理职能。不必处处由党组织出面。还可考虑成立社会管理组织，像许多国家都有的新闻评议会，由新闻界、非新闻界人士按比例组成，这种委员会只起评论、监督、咨询、建议的作用，不起领导的作用。这样的组织似可挂靠在人大下面，除少数办事人员外，委员都是兼职。当然，上述多层次的管理形式，只有在社会主义新闻自由有越来越多的发展的情况下，才是必要的。

新闻改革与新闻观念更新

要想使新闻改革，特别是体制改革得以顺利进行，就得摒弃一些与时代不合拍的陈旧观念，确立一些与我们几十年来的传统的思维方式并不相同的新的新闻观念。毛泽东同志说过:“一切民族、一切国家的长处都要学，政治、经济、科学、技术、文学、艺术的一切真正好的东西都要学。”(《论十大关系》)西方新闻观念中有一些是需要我们加以摒弃和批判的。但是一些有价值的观念，我们要善于吸取，为我所用。比如:

(一)知晓权观念。瑞典1766年制定的《新闻自由法》，就赋予报刊以披载政府公文的自由，从而为民众了解政府信息提供了法律保障。这可视为知晓权观念的萌芽形态。到本世纪四十年代，知晓权(或译了解权、知情权)这个概念在美国产生，很快在西欧各国流行起来。日本战后引进的是西方民主自由观念，其中知晓权观念的发展，改变了日本新闻事业的面貌。知晓权的理论认为，政府不过是实现民意的机关，因此民众有权了解政府工作的一切情况，只有这样才能做出明智的判断，并对它进行有效的监督。由此理论派生出“情报分享”观念。美国《情报自由法》在原则上要求政府公开其所持有的一切信息资料，并规定了保密权的限定条件，政府提供信息资料的义务。公民向政府索取某种信息资料，政府应依法提供。超过三十个工作日，尚未提供该由它提供的资料，就属违法。

无产阶级首先要打破物质财富占有的悬殊，还要打破信息财富占有的悬殊。西方社会前者不可能实现，后者做得好一些。我们实现了前者，但后者还须作很大努力。要彻底清除“民可使由之，不可使知之”的信念，逐步扩大信息公开，让各种信息充分地为人民所知晓，这是建设社会主义高度民主的基础，也是发展社会主义经济所必须。

(二)排气阀观念。这种观念是指把社会比作一个大锅炉，必须安上排气阀，即安全阀，使之不致爆炸。新闻舆论工具，由于能把各种意见及时宣泄出来，因此能起到社会排气阀的作用。社会主义社会尊重人民表达意见的自由。即使一些意见不适应当时政治的需要，但只要不违反宪法和法律，不违反四项基本原则，报纸就要有适当的篇幅予以表达，即在保证主流舆论发展的同时，适当反映一些不一律的舆论，这既是发挥一种宣泄作用，也是上下间的一种对话渠道。这样有助于社会的良性运行、协调发展。

我们常有把新闻自由与安定团结相对立的认识，以为只有报纸上舆论一律才是安定团结(其实“文化大革命”时期报纸上是真正的舆论一律，却无安定团结可言)；而报纸上发表各种不同意见就会思想混乱，就会损害安定团结。这是低估人民作为历史创造者的主动性和承受能力，是以封闭社会形成的认识看待信息时代所造成的。近十年来，我国改革舆论逐步深入，社会改革日益深化，人民群众心理承受能力不断增强。更何况当今世界，从一些第三世界国家到许多社会主义国家，新闻自由都在迅速发展。这一切使得新闻改革、新闻搞活不但能为人民所接受，而且成为他们的迫切要求，成为大势所趋。这就要求我们更新观念，更新工作方式，善于在运动中求平衡，习惯于在新闻自由的条件下工作，这样做虽然难免出现小弊，但可得大利。我们过去是，平常舆论一律，到一定时候就来个大转折，发生大动荡。这种状况使得一些人平时不相信报纸，大转折时不相信政治。这是“积小震为大震”的结果，实不可取。而现代许多国家，都已习惯于通过新闻媒介释放“社会能量”，“化大震为小震”。两种不同的治国之道，孰利大弊小，孰利小弊大，是显而易见的。

(本文由作者提供，写于1987年12月，发表于《北京广播学院学报》1988年第6期，再发表于孙旭培著《新闻学新论》，当代中国出版社，1994年7月)

作者自评

这是我国改革开放以来最早的一篇探讨新闻体制改革的论文。它是在作者研究新闻自由、新闻立法的基础上，以自由和法制为框架对我国新闻体制的宏观思考，也是作者在研究美国自由制模式、苏联集权制模式的各自优势和弊病之后，对我国新闻体制的构想。就论述新闻体制改革思路、总体设想和渐进方案之完整性而言，迄今仍是唯一的一篇。本文主张“要建立以党报为中心、由多种类多层次的报纸组成的多样化的报业结构”，提出“报纸可以有党报与非党报之分，机关报与非机关报之分……”以及“两类报纸，两种标准(法律和党性)管理”的观点，为20世纪90年代都市报的出现、生存和发展提供了理论根据和舆论氛围。最近几年网上仍有褒奖此文的言论。