深化行政管理体制改革

深化行政管理体制改革，是推进政治体制改革的重要内容，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键环节，也是建立完善的社会主义市场经济体制的重要条件。改革开放以来，我国行政管理体制改革取得重大进展，但与建设完善的社会主义市场经济体制的要求及推动科学发展、促进社会和谐的需要相比，仍然存在许多不相适应的方面，继续深化行政管理体制改革势在必行。

一、充分认识深化行政管理体制改革的重大意义

我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。深化行政管理体制改革，具有十分重要的意义。

（1）深化行政管理体制改革，是实现科学发展和建设和谐社会的迫切需要。长期以来，我国经济社会发展中一直存在着增长方式转变缓慢，资源环境压力加大，城乡、区域、经济社会发展不平衡等一系列突出问题。这些问题之所以久治不愈，根本原因在于体制机制不完善，特别是行政管理体制不顺。只有深化行政管理体制改革，才能更好地落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展；才能更好地落实以人为本的执政理念，促进社会主义和谐社会建设。

（2）深化行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。政府作为经济社会管理者所处的特殊位置，决定了其在体制改革中的主导地位和行政管理体制对整个经济体制的制约作用。这些年来，随着改革不断向纵深推进，相对滞后的行政管理体制改革对其它改革的牵制作用越来越大。必须看到，政企不分、政资不分的问题不解决，规范的现代企业制度就不可能完全建立；行政性垄断、地区性封锁不打破，统一、开放、竞争、有序的现代化市场体系就不可能最终形成；不理顺庞杂、错位的政府职能，不弱化行政手段在经济管理中的作用，就不可能建立起灵敏有效的宏观调控体系。因此，要建立完善的社会主义市场经济体制，就必须加速推进行政管理体制改革。

（3）深化行政管理体制改革，是全面提高对外开放水平的有效保障。对外开放的广度、深度、质量与水平都与政府管理体制状况密切相关。当前，我国对外开放面临着新的形势。一方面，经济全球化进程加快，世界科技迅猛发展，为我们有效利用国外市场和国际资源，吸收世界先进技术，提供了更好的机遇；另一方面，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局已经基本形成，提高对外开放水平，切实维护国家经济安全，成为我们面临的重要课题。对外开放带来的挑战，首当其冲的是对政府管理能力和管理规则的挑战。抓住机遇，化解风险，迫切要求深化行政管理体制改革。

（4）深化行政管理体制改革，是推进政治体制改革、发展社会主义民主政治的重要环节。行政机关是国家政权体系的基本组成部分，在党和国家各类机构中最庞大、最复杂，其组织和运转牵涉到国家经济、政治、文化和社会生活的方方面面。要发展社会主义民主政治，创造民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面，必须深化行政管理体制改革。

二、近年来我国行政管理体制改革的重要进展

改革开放以来，党中央、国务院大力推进行政管理体制改革，特别是先后进行了六次声势较大的改革。我国行政管理体制不仅已发生重大变化，并且也较好地履行了经济社会管理的重要任务。现将近年来（十六大以来）行政管理体制改革的重要进展简要总结如下，从中也可看到我国行政管理体制的基本现状。

（1）注重全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服务。自2003年上届政府组成之后，国务院在有效履行经济调节和市场监管职能的同时，更加重视了社会管理和公共服务职能。主要表现为：进一步加强和改善宏观调控，强化土地和信贷管理，强化节能减排和能源安全；加强金融监管、安全生产、食品安全和土地监察，深入整顿规范市场秩序，积极推进综合执法；着力加强社会管理，初步建立了社会利益协调机制、社会矛盾疏导调处机制、应对突发公共事件管理机制，特别是国务院先后审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面一百多个专项和部门应急预案；调整财政支出结构，强化公共服务职能，使义务教育、公共卫生和社会保障体系建设迈出了重要步伐。

（2）调整政府机构设置，进一步优化政府组织机构。根据完善社会主义市场经济体制和转变政府职能的要求，2003年和今年初进行了两次政府机构改革，对国务院有关机构进行了必要的调整，进一步理顺了部门之间的职责分工。机构调整的重点是，进一步完善宏观调控体制、金融监管体制和国有资产管理体制，统一内外贸管理体制，健全食品安全和安全生产监管体制，完善能源资源和环境管理体制，加强社会管理和公共服务部门，探索大部门体制。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置变为27个。

（3）贯彻实施《行政许可法》，深化行政审批制度改革。五年来，各级政府认真贯彻实施《行政许可法》，行政审批制度改革取得重要进展。国务院部门和各级政府分批取消和调整了一半以上的行政审批项目；另有一些行政审批项目移交行业组织或中介机构管理。此外，财政管理、政府投资管理、金融监管和国有资产监管体制等方面的改革稳步推进。投资项目核准和备案的体制框架基本建立。经营性土地使用权出让全面实行“招拍挂”制度。工程建设项目招标投标和产权交易制度、政府采购制度逐步健全。

（4）全面推进依法行政，加快法治政府建设。2004年3月，国务院颁布实施了《全面推进依法行政实施纲要》，提出建设法制政府的目标和要求。近年来，行政立法步伐明显加快，规范政府行为的法律法规体系逐步健全。从2003年到2007年8月，国务院审议通过126件行政法规，提请全国人大审议的法律草案33件。同时，各级政府认真实施《行政许可法》、《公务员法》等法律，改革行政执法体制，完善行政执法程序，积极推行行政处罚相对集中和综合执法试点，行政执法行为得到进一步规范。行政复议工作不断强化，依法化解行政纠纷的功能进一步发挥；法规规章的备案审查工作得到加强。政府机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强，依法行政的能力和水平不断提高。

（5）坚持科学民主决策，不断提高行政决策质量。2003年3月国务院全体会议修订通过、此后又两次修订的《国务院工作规则》，明确提出实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督，并以此作为政府工作的三项基本准则。几年来，国务院高度重视决策的科学化、民主化，建立健全群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，不断完善重大决策的规则和程序，包括重大问题集体决策、社会公示和听证、决策责任追究等制度等。比如，凡对事关经济社会发展全局问题和人民群众切身利益的重大决策，都要认真组织专家学者研究、咨询论证和广泛听取社会各方面的意见，有效保证了决策的正确性。

（6）创新政府管理方式，加强行政监督。按照建设服务政府的要求，不断创新政府管理方式和服务方式，努力提高行政效能，增强政府工作的透明度和人民群众的参与度。一是全面推进政务公开。全国地市级以下政府政务公开已普遍推开，公用部门和单位办事公开正在形成制度。目前已有19个中央国家机关部门和单位、14个省（区、市）编制了政务公开目录。各地区各部门普遍建立了政务大厅、行政服务中心、行政投诉中心等机构，方便群众办事和监督。全国建立综合性行政服务中心2100多个，各级各部门公开办事窗口18000多个。二是大力加强电子政务建设。中央政府门户网站于2006年1月正式开通运行。75个中央国家机关部门和单位、31个省级政府、96%的地市政府、77%的县级政府都建立了政府网站。全国政府网站体系基本形成，大多数政府网还开设了公共服务栏目，实行网上办事。三是普遍建立政府新闻发布和发言人制度。与此同时，加强行政监督，推行行政问责制度，自觉把权力运行置于人民群众的监督之下。一是加大了监察、审计等专门监督和新闻舆论监督、社会监督，特别是强化了财政资金审计。二是大力推行行政问责制。中央加大了对失职渎职案件的查处力度，严肃追究重特大安全生产事故、重大食品药品安全事故、重大环境污染事件等的领导责任；加大了对落实党中央、国务院重大决策情况监督检查工作的力度，严肃查处了一批违反中央宏观调控政策、对中央重要决策执行不力的问题。三是各地区各部门广泛开展民主评议政风、行风活动，促进了政府部门及其工作人员廉洁勤政。

（7）加强廉政建设，深入开展反腐败斗争。近年来，中央加大了反腐倡廉力度。重点做了以下工作：一是认真开展治理商业贿赂专项工作。以治理工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购以及资源开发和经销等领域的商业贿赂为重点，开展了自查自纠工作，查处了一批涉及政府机关及其工作人员的大案要案，清除了一批腐败分子。二是着力解决损害群众利益的突出问题。各级政府加大教育乱收费和农村乱收费的治理力度，查处制售假药和医药购销、医疗服务中的不正之风，开展整治违法排污企业等专项行动。努力解决在土地征用、房屋拆迁、企业重组改制、安全生产等方面损害群众利益的问题，以及拖欠工程款和农民工工资等突出问题。三是坚决查处大案要案。几年来，查处了一批严重失职渎职和以权谋私的重大案件，严厉打击了各种腐败行为。四是抓好防治腐败的改革和制度建设。坚持用改革的办法解决产生腐败现象的深层次问题，加强制度建设，加快职能转变，推进管理创新，强化从源头上预防和治理腐败。

经过不懈努力，我国已初步建立起适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制。

三、深化行政管理体制改革的基本思路

虽然我国行政管理体制改革取得了重大进展，但面对改革开放和现代化建设的新形势，现行的行政管理体制和政府自身建设仍然存在许多不适应的方面。主要表现为：政府职能转变没有完全到位，政府管理的越位、缺位和错位现象依然存在，市场监管体制还不够完善，社会管理体系不够健全，公共服务职能仍然比较薄弱；政府机构及其权力、职责的配置还不尽科学，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题还比较突出；中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题没有得到很好解决；依法行政观念不强，依法行政的能力和水平还不高，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍；政府管理方式和管理手段比较落后，行政透明度与行政效率不高；公务消费不规范，奢侈浪费，行政成本高；一些地方、部门和少数工作人员还存在官僚主义、形式主义，失职渎职，甚至滥用权力、贪污腐败。加快行政管理体制改革，加强政府自身建设，仍是一项重要而紧迫的任务。

中共十七大对行政管理体制改革作出了重要部署，十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，并提出了深化行政管理体制改革的总目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这些都为我国深化行政管理体制改革指明了具体目标和前进方向。今后要通过深化改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及其人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，加速建设人民满意的政府。为此，深化行政管理体制改革应遵循如下基本思路：

（1）把行政管理体制改革作为改革攻坚阶段的重点加以推进。行政管理体制改革既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。金融体制改革、资本市场发展、国有企业改革、事业单位改革等也都离不开政府行政管理体制改革。因此，必须把行政管理体制改革作为全面深化改革的重点和新一届政府改革工作的重点加以推进。

（2）加快转变政府职能。这是深化行政管理体制改革的核心，也是改革的重点和难点。要通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，重点是理顺政府与企业、政府与市场、政府与事业单位以及政府与社会中介组织的关系，从而在制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。要全面正确履行政府职能，在改善经济调节和严格市场监管的同时，进一步加强政府社会管理和更加注重公共服务，加快建设服务型政府。坚持以人为本、执政为民，尽快实现从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变，不断改善民生，全面提高公共服务能力和水平，推进基本公共服务均等化。

（3）着力优化政府组织结构和理顺关系。要遵循精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。重点是要合理配置宏观调控部门的职能，整合完善行业管理体制，完善能源资源和环境管理体制，理顺市场监管体制，加强社会管理和公共服务部门建设。同时，积极理顺中央政府各部门之间的关系，明确部门责任，确保权责一致，健全部门间的协调配合机制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层级，降低行政成本。要理顺中央和地方的关系，规范垂直管理部门和地方政府的关系。

（4）突出加强依法行政和制度建设。依法行政是建设服务型政府的根本保障，必须全面推进依法行政。依法规范行政行为，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。要加强和改进政府立法工作，健全行政执法体制和程序，完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。在履行政府职能时，必须做到组织法定、合法施政、合理行政、程序规范、高效便捷、诚实守信。要推进政府绩效管理和行政问责制度，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。同时，健全对行政权力的监督制度，完善政务公开制度，加强政风建设和廉政建设，强化公务员队伍建设。在此基础上，要创新政府管理和服务方式，实现管理与服务的有机结合，不断提高行政管理效能。

（5）形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。这是现代行政管理系统正确组织和有效运行的重要标志。“权责一致”就是要做到有权必有责，实行权责对等；“分工合理”就是要尽可能避免机构职能上交叉重叠、政出多门的现象；“决策科学”就是要健全各级政府决策机制，使各项重要决策符合客观规律，减少决策失误，提高政府公信力；“执行顺畅”就是要保证法律法规和政策措施在全国范围内的有效执行，消除有令不行、有禁不止的现象，提高执行力；“监督有力”就是要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，提高政府工作透明度。

四、深化行政管理体制改革的任务和对策

当前，我国经济社会发展势头良好，人民生活明显改善，社会各方面对推进行政管理体制提出了迫切要求，这为深化行政管理体制改革创造了有利条件。我们认为，要及时抓住当前的有利时机，紧紧抓住转变政府职能这个核心，着力优化政府组织机构和完善行政运行机制，突出加强依法行政和制度建设，坚定不移地推进行政管理体制改革，力争在一些重点领域和突出环节取得突破。

（1）进一步转变政府职能，重点加强社会管理与公共服务

要按照适应市场经济发展原则、职权法定原则、简政放权原则，进一步推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把市场能够解决的问题全部交给市场，把社会可以自我管理的事务尽量交给社会，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，着力推进由“全能政府”向“有限政府”的转变，由“管制型政府”向“服务型政府”的转变，使“有限政府”主要体现在四项基本职能上。

第一，切实减少对微观经济的直接干预。减少对微观经济的直接干预，既是转变政府职能的前提和基础，也是关键和难点。尽管这项工作已取得很大进展，但一些政府部门仍然在管许多不该管、管不了、也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多；有的综合管理部门既管宏观又管微观，热衷于批钱批项目。究其原因，症结在于相关的组织基础、体制机制仍未得到根本改变。因此，切实减少政府对微观经济的直接干预，必须在组织及制度创新上狠下功夫。一是针对政府职能越位、错位的问题，对相关政府部门实行“瘦身”，消除政企不分的组织基础。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关一律不得干预。如行业标准的制定、市场信息统计、举办展会、职业培训、培育大型零售企业与大型批发市场等事务，不应再作为政府部门的职能。为此，对那些越位、错位行使职能的政府部门或相应内设机构应予以撤销或弱化，以从根本上消除政企不分的组织基础。二是推进新一轮财税体制改革，实现经济建设型财政向公共财政的转型。这也是转变政府职能、减少政府干预企业的釜底抽薪之举。地方政府围绕经济发展速度展开的角逐始于1994年的分税制改革，目前宏观经济中的各种问题都与这一体制有关。要彻底确立市场化导向的投资体制，最大限度地避免政府对微观投资行为的影响，包括不得代替企业招商引资、不得下达招商引资指标等，都必须加快推进新一轮财税体制改革。同时，还要辅之改革以GDP为核心指标的干部考核体制。三是深化行政审批制度改革，进一步取消和调整行政审批项目，简化和规范行政许可和审批程序。行政审批制度是现代国家最重要的政府规制手段之一，对于克服市场失灵、维护社会秩序具有积极作用，但设置过度则有导致经济社会失去活力的危险。我们在充分运用这一行政管理手段的同时，必须根据经济社会的发展需要，适时调整行政审批范围，对行政审批程序也要严格规范。首先，进一步缩小行政审批范围。对那些虽由政府部门承担，但可通过市场主体自主解决和市场竞争机制有效调节的事项，一律不再纳入行政审批的范围。必要的行政审批，可以上升为法律法规的，尽量通过法律法规的形式来体现。已取消的行政审批事项，要建立后续监管制度，防止反弹，并坚决杜绝变相审批行为。其次，完善行政审批的方式。能通过核准和登记备案方式管理的，一律实行核准和登记备案制度，核准和登记备案制度要真正体现效率和便利的要求。其三，规范行政审批和许可的程序。程序的安排要简单快捷，尽量减少中间环节；要公开透明，尽量降低运行成本；要科学严谨，尽量纳入法制轨道。对行政许可要制定操作规程，明确并公开许可事项的依据、条件、程序、期限等内容。其四，建立健全严格的内外部监督制度，切实加强对行政许可权的监督和制约。要抓紧制定改革行政许可方式、规范行政许可行为、实行行政许可责任追究的办法。特别是，要着力推进投资审批制度改革，进一步减少投资审批的范围，把审批限制在关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资类项目及限制类项目方面，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策。对必须审批的项目，要完善咨询论证制度，减少环节，提高效率，同时健全政府投资决策责任追究制度。真正实现由管制型政府向服务型政府的转变。

第二，进一步加强和改善宏观调控。宏观调控部门要重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变。具体来说，就是要统筹政策目标和政策手段，进一步促进国家经济社会发展规划、财政政策和货币政策协调配合；更多地运用税率、利率、汇率、价格等经济杠杆以及法律手段调节经济活动，把握好土地、环保等市场准入和调控的闸门；强化再分配职能，完善财政转移支付制度；加强经济预测预警，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性；加强经济信息发布，通过信息服务引导企业减少盲目投资行为；充分利用国内国外两个市场，健全应对贸易争端的有效机制，等等。此外，还应该在统筹城乡和区域协调发展、促进经济发展方式转变、促进就业等方面强化政府宏观调控职能。

第三，强化和规范市场监管职能。要继续深化市场监管体制改革，形成行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系；科学合理界定监管范围，确保监管到位；更加注重运用法律手段进行监管，严格规范执法行为，增强执法的公正性；适应对市场主体多元化、经营多样化和营销现代化的要求，创新监管方式，不断提高监管水平和效能。一是强化维护市场秩序和消费安全的职能。要坚决消除和废止影响市场流通的体制性障碍和限制性规定，加强对垄断行业监管，促进商品和生产要素在全国范围内自由流动。深入整顿规范市场秩序，严厉打击各种扰乱市场秩序的违法行为。大力改善生产和消费的安全环境，加强安全生产，强化对食品、药品、医疗服务等涉及人民生命财产安全领域的监管。创新市场监管体制和监管方式，加快建立健全市场监测、预警机制，加强市场监管信息服务。二是切实规范市场监管执法行为。要着力消除影响公正执法的体制性障碍，完善行政执法经费保障机制，严格执行行政执法机关“收支两条线”管理，从源头上杜绝乱收乱罚、收费罚款与部门利益挂钩的行为，切实解决执法争利、执法扰民等问题。全面推行执法依据、执法程序、执法结果等方面的政务公开，自觉接受社会和群众监督，确保正确行使执法权。三是积极推进综合执法和相对集中行政处罚权。要进一步明确不同层级政府对市场监管的责任，中央及省级政府负责市场监管的政策制定和工作指导，加强对大案要案的查处，具体监管执法应主要由市、县（区）市场执法队伍承担。调整和理顺部门职责分工，归并行政执法队伍，相对集中行政处罚权，切实解决多头执法、多层执法问题。四是推动和引导社会力量参与市场监管。要充分发挥行业组织的自律作用，引导广大经营者遵章守法、诚信经营、公平竞争。充分发挥社会舆论的监督作用和人民群众的参与作用，完善消费者申诉举报机制和受理查处机制，严厉打击违法经营行为。大力推动社会信用体系建设，加强信用监管，建立健全守信激励机制和失信惩戒机制。

第四，加强和完善社会管理与公共服务职能。这是进一步转变政府职能的重点，也是深化行政管理体制改革、建设服务型政府的关键。增强和完善社会管理职能，重点是要进一步完善社会政策，建立科学合理的收入分配调节机制，实行积极的就业政策和反贫困政策，健全社会利益协调机制和社会矛盾疏导调处机制，加强社区和基层自治组织建设，完善应急管理体制、机制和法制，加强社会治安综合治理。这些社会管理要逐步从主要依靠政府管理转向政府管理与社会治理相结合；从以行政手段管理为主转向法律手段、经济手段与必要的行政手段相结合；从重管理、轻服务转向管理与服务的有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。加强和健全公共服务职能，重点是强化义务教育、基本医疗、社会保障和城乡居民公用生活设施等方面的服务，确保基本公共服务的可及性和公平性；公共服务和公共产品的提供，要实现从政府主办向政府主导的转变。这些任务的落实和实现，需要从组织机构、体制机制、财力投入和监管体系等的建立健全来保障。一是在组织机构和编制方面予以倾斜。相对于宏观经济管理、市场监管部门，我国的社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。要强化社会管理、公共服务职能，必须在组织机构与编制方面予以倾斜，增设相关的管理部门，以建立组织基础。二是改革体制机制，积极发展非政府组织。强化政府的社会管理和公共服务职能，但又不能政府唱“独角戏”，必须改革过去政府包揽一切的体制机制，充分发挥各方面的积极作用。要适应形势发展，采取必要措施，整合社会管理资源，大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，充分发挥它们在参与社会管理方面的作用。要发挥它们在社会监督方面的作用，提高社会的自主和自律能力，建立社会化的评估制度；发挥它们在满足社会多样性需求方面的作用，拓宽资金来源渠道，为社会成员提供政府不便和市场不愿或不能提供的公共服务，扩大群众对公共服务的选择空间；发挥它们在提供互助方面的作用，让群众自我组织起来，促进社会融合，解决社会问题，维护安定团结。在培育发展的同时，要注意加强规范引导和监督管理。这些都将有利于解决一些职能从政府转移出去、又无相应承接主体的问题，从而为政府职能转变提供良好的社会环境。三是创新公共服务体系和提供方式。在强化政府提供公共服务主体地位的同时，要建立政府主导、社会参与、机制灵活、监督有力的公共服务体系。加快推行事业单位分类改革，充分发挥公益类事业单位提供公共服务主力军的作用。特别是要创新公共服务提供方式，政府应在保证实现公共目标的前提下，以效率和效益最优为原则，采取直接生产、购买服务、民间采购和市场监管等多种方式满足公共服务需求。大力鼓励和吸引民间资本或其他社会力量提供公共服务；对必须直接由政府承担的公共服务和产品的生产，也要引入市场竞争机制。四是强化公共服务的财政保障职能。要加快建立公共财政体制，进一步调整财政支出结构，建立公共服务投入稳步增长机制，逐步提高公共服务支出占财政支出的比重，确立基本公共服务支出增长比例，保证财力与事权相匹配。强化一般性转移支付，积极推进基本公共服务均等化，保障地方政府提供基本公共服务的必要财力。优化公共服务资源配置，重点向农村、中西部、基层、困难群体和公共服务薄弱的领域倾斜，提高公共服务资源分配的公平性。五是加强对公共服务的监管。要坚持公共服务社会效益优先，增强政府公共投入使用的透明度，加强绩效评估。加强公共服务行为监管，确保公共服务不以营利为目的，提高公共投入的社会效益和服务水平。

（2）进一步优化政府机构设置，努力探索实行大部门体制

政府机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。为适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求，必须不断优化政府机构设置，并努力探索实行大部门体制。

其一，优化政府机构任重道远。我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次大的政府机构改革，政府机构设置的合理性得到不断改善。但是，随着改革开放的推进和国内外形势的变化，许多问题仍然较为突出。主要是：一些部门职能界定不清，部门职责交叉、多头管理、相互扯皮等现象比较严重；一些宏观调控部门集权过大，职责过多，集多种权力与职责于一身，既管政策制定，又管具体执行，还管市场监管，往往顾此失彼；有些领域专业部门设置过多、管理分散；社会管理和公共服务等部门设置相对较弱。针对这些问题，今年初以来，我们开始对政府机构再次进行较大调整，并开始探索大部门体制。这次改革方案突出了四个重点：一是合理配置宏观调控部门的职能，以形成科学权威高效的宏观调控体系。主要是对国家发展和改革委员会的职能做了适当调整，要求其进一步减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控，指导推进和综合协调经济体制改革，加强预测预警和信息引导等。二是完善能源资源和环境管理体制，促进可持续发展。为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会；同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，成立环境保护部。三是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门。其一，完善人力资源和社会保障体制，成立人力资源和社会保障部。其二，完善住房和城乡建设管理体制，成立住房和城乡建设部。其三，完善食品药品管理体制，将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。四是按照探索大部门体制的要求，对一些职能相近的部门进行整合，理顺部门关系。为加强整体规划和统筹协调，对相关职责进行整合，组建工业和信息化部。为进一步优化交通布局，发挥整体优势和组合效率，组建交通运输部。应当看到，本次中央机构改革方案虽已推出，但具体落实工作尚在进行之中，地方政府机构改革也要相继推进，大量工作尚未展开。我们认为，要落实好业已出台的改革方案，确保实现预期目标，必须重视和做好以下工作：第一，这次改革不是简单的机构合并，核心是转变政府职能。在过去的几次机构改革中，往往存在着机构或并或分但职能变化不大的问题，表面上关系理顺了一些，根本问题却没能解决。这次改革既要解决部门协调问题，更要解决职能转变问题。要防止机构在部门之间的分分合合、转来转去，切实把着力点放在职能转变上。特别是，新组建的几个部委大都设有副部级的专门局，是原有部门成建制挪进来的，要坚决防止“整体搬家”、职能未动的情况出现。此外，对于那些在这次改革中机构没有调整的部门，也要趁机促其大力转变职能。第二，关键是制定好“三定”方案。进行机构整合后，虽然部门之间的职责边界更清楚了，但部门间内设机构及其职责仍然存在着交叉和重叠的可能性，必须加强统筹管理。“三定”方案的制定往往是以部门意见为基础的，很容易受到部门利益的影响，特别是对那些权力和利益较大的职能，相关部门都会争相追逐。在制定“三定”方案时，一定要防止被部门意见牵着鼻子走的情况发生。第三，要防止新组建部门重新干预企业生产经营活动。这种情况特别容易发生在工业和信息化部及国家能源局上，有人担心原国家经贸委可能“复活”。为避免这一现象的发生，这些部门内设机构不能按照行业对口设置，而应按照企业发展的共性要求设置，如产业政策、标准管理、安全生产等。第四，必须加大内外部监督力度。在大部门体制下，原有的部门间制衡消失了，新组建部门的权力却更加集中和扩大了。在此情况下，加强内外监督至关重要，甚至攸关这次机构改革的成败。另外，从长远来看，这次改革确定的政府机构设置仍有不尽完备之处，许多方面需要进一步优化，特别是探索大部门体制的改革仅仅是个开端。总之，要真正建立起适应社会主义市场经济要求的行政管理体制，可谓任重而道远。

其二，深化政府机构改革需要把握的原则主要有以下几点：一是坚持转变政府职能原则。在未来一定时间内，转变政府职能仍将是行政管理体制改革的核心内容，政府机构改革也必须牢牢抓住职能转变这个关键。要把机构整合与职能转换密切结合起来，机构调整必须伴随转变职能，机构不动也要努力转变职能。要在全面履行政府职责上下功夫，在加强经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务职能。二是坚持提高行政效能原则。要按照精简、统一、效能和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，坚持职能与机构的有机统一，合理划分职能和设置机构，特别要努力探索实行“宽职能、少机构”的大部门体制。一个职能或相关职能尽量由一个部门承担，以避免职能交叉、协调困难、效能低下和推诿扯皮现象。三是坚持着眼长远和立足当前原则。推进政府机构改革，既要把握正确的长远方向，又要找准当前的突破口和着力点。要从更好地贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会和完善社会主义市场经济体制的高度出发，确立机构改革的中长期目标和部署；同时，必须从眼前着手，努力解决现实的突出矛盾和迫切问题。要把长远与当前有机结合起来，统筹兼顾，协调推进。四是坚持积极稳妥推进原则。政府机构改革，涉及很多方面的实际利益调整，是一项十分复杂而艰巨的工作，既要坚定不移地推进，也要审慎考虑实际情况和承受力，力求做到积极稳妥。在实际工作中，一定要总体设计，分步到位，把握改革的力度和节奏，对已形成共识而又看准的，要大胆地做；对尚存争议和条件不成熟的，则不宜操之过急，不追求一步到位，不毕其功于一役，确保改革平稳顺利地进行。

（3）进一步加强制度建设，重点推进依法行政

推进依法行政、建设法治政府，是深化行政管理体制改革的重要任务。各级政府及工作人员都要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，善于依法管理经济社会事务和其它行政事务，不断加强制度建设，推进科学民主决策，规范行政行为，强化行政监督，开展政府绩效评估和推行行政问责制度，使依法行政的意识和能力明显提高。

第一，完善科学民主决策制度。科学民主决策是各级政府工作的一项基本制度。要合理界定政府的决策权限，进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。凡是涉及经济社会发展的重大决策，必须坚持调查研究与集体决策制度，并充分听取社会各界的意见。与人民群众利益密切相关的重大事项，要实行社会公示或者听证。要建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度。对决策失误给国家和人民群众利益造成重大损失的，必须追究责任，确保行政决策的科学性和严肃性。

第二，健全行政立法和执法制度。这是进一步加强制度建设的重点。全面推进依法行政必须从制度上着手，只有深化行政立法和执法体制改革，不断完善相关制度，才能使依法行政具有可持续性。一是改革行政立法体制，加强立法工作。改革立法体制，完善立法程序，规范立法行为，提高立法质量，坚持科学立法、民主立法，扩大公众参与政府立法的范围，确保制度建设的科学性、合理性和公正性。当前，要重点加强发展社会事业、健全社会保障、加强社会管理、节约能源资源、保护生态环境等方面的政府立法工作。坚决防治借行政立法追求部门利益“合法化”的问题。为此，要建立行政法规和部门规章的审查机制。应尽快建立审查和撤消机制，废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规。在审查程序中，应当充分发挥各级人大和人大常委会的作用，有效地遏制行政立法权的滥用。二是继续完善行政执法体制。进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，克服多头执法、执法不公，甚至执法违法等现象。继续搞好综合执法试点，尽快在建立综合执法体制方面取得突破。三是加强对行政执法行为的制约和监督。实行行政执法依据和程序公开制度、执法过错追究制度和执法行为评议考核制度。推进行政执法责任制，做到权责一致，对违法或不当的行政执法行为，坚决予以纠正。

第三，加强行政监督制度建设。一是加强和改进行政监察工作。各级监察机关要积极开展廉政监察、执法监察、效能监察和责任监察，强化事前和事中监督，做到行政权力延伸到哪里，监督问责就落实到哪里。加强对政府职能部门和行政执法机关运用权力、履行职责、执法程序的监督检查，坚决纠正和查处有法不依、执法不严的行为。加强对行政决策、行政执行等施政过程和行政行为的监督，对不依法定权限、违反法定程序、造成重大损失的决策和行为，必须严肃追究有关部门和人员的责任。二是整合行政监督资源，加强行政监督与其他监督形式的配合。要把行政监察与审计监督结合起来，强化监察、审计等专门监督机关的职能作用。要建立和完善行政监督各职能部门之间的沟通协调机制，共同研究解决监督工作中发现的问题，发挥监督的整体合力。同时，行政监督部门要加强与党内监督、人大监督、政协和民主党派监督、司法监督的密切配合，将内部监督和外部监督有机结合起来，不断提高监督效果。三是创新行政监督方式。要善于运用现代信息技术手段创新行政监察和监督工作方式，建立和推广电子监察系统，对行政行为进行全程监控。要做好行政监督部门信息系统的联网工作，构建信息共享平台，实现监督信息互通。

第四，加快实行政府绩效评估制度。政府绩效评估是对政府履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合性评价。建立科学合理的绩效评估指标体系，充分发挥绩效评估的导向和激励约束作用，对于不断提高政府管理水平和服务水平，促进建设服务政府、责任政府和高效政府具有重要作用。要建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，以就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标来考核干部政绩。考评内容主要包括：履行职能和转变职能的情况，落实中央和国务院指示情况，部门之间互相配合情况，公共服务情况等等。要研究建立绩效预算制度和绩效审计制度，逐步形成政府绩效管理的长效机制。当前，一些地方政府存在着绩效评估形式化问题，如评估价值扭曲、评估主体单一、评估标准片面等。为此，要借鉴发达国家在政府绩效管理方面较为成熟的理念和方法，把政府绩效管理纳入到行政管理改革过程中，建立健全政府绩效评估体系。具体而言，首先，建立评估信息保真机制，如创新统计制度，健全信息甄别制度，完善统计数据质量保证体系等；其次，建立多元评估主体体系，完善公众参与和专家评估机制，科学确定评估权重，扶持独立的第三方评估机构的发展；再次，构建评估约束机制，对评估进行信度、效度检验，完善评估责任、评估申诉和评估监督机制；最后，探索政府绩效指标和标准，科学设立绩效目标，创新绩效管理方式、方法和手段，如引入360度考核、导入平衡记分卡、对地方政府进行星级评估、在地方公共部门导入ISO质量管理体系等。

第五，加大力度推进行政问责制度。要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，有责必问，有错必究，努力建设责任政府。在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级政府、政府各部门及工作人员的职责权限，明确责任范围，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范、明确，做到有权必有责、权责相统一。要明确政府及其工作人员的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，规定行政问责的主体、客体、方式和内容，规范行政问责程序，完善政治、行政、法律、道德与结果责任追究机制。要强化对政令落实不力的责任追究，强化对行政不作为、乱作为的责任追究，强化对决策失误的责任追究，强化对损害群众切身利益行为的责任追究，强化对预防和处置突发公共事件不力的责任追究。在实施中，要把行政问责与行政监察、审计监督和绩效评估制度等有机结合起来，把内部问责与外部监督有机结合起来，建立健全行政问责机制，进一步完善相关的法律法规。

（4）进一步推进廉政建设，重点抓好防治腐败的改革和制度建设

推进廉政建设是深化行政管理体制改革的重要内容。要深入贯彻中央关于党风廉政建设和反腐败斗争的部署和要求，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，围绕规范权力运行，推进体制改革和制度建设，抓好商业贿赂专项治理和解决损害群众利益的突出问题，扎实开展反腐倡廉教育，加强领导干部廉洁自律工作，深入推进监督工作，把政府廉政建设和反腐败工作引向深入。

一是要深化改革、健全制度，从源头上预防和治理腐败。要从根本上解决滥用行政权力问题，必须加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制。特别要解决权力过分集中和缺乏制约问题。邓小平同志曾指出：反腐败要靠教育、要靠法制，还是搞法制靠得住。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。遏制腐败要把制度建设作为重点，把廉政建设和反腐败的要求作为制度建设的重要原则和内容，坚持用制度管权、用制度管人、用制度管事，从根本上消除滥用权力的问题。比如，要进一步推进行政审批公开，实行“阳光”审批，推行网上审批；要完善政务公开制度，通过推进政务公开，促进政府提高工作透明度和行政效能；要规范干部任用提名制度，健全领导干部职务任期、回避、交流制度，完善科学的干部选拔任用和管理监督机制；要完善工程建设项目招标投标监督机制，强化对招投标重点环节的监管，等等。

二是要发扬民主，强化对权力运行的监督。推进廉政建设的关键是，着力解决权力过分集中和不受约束的问题。要加快建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，将权力运行的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下。要加强对权力的制约，特别是对领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督和制约。各级政府要在进一步强化来自政府监察部门、审计部门的专门监督基础上，主动接受人大监督、政协民主监督，接受新闻舆论监督和社会公众监督。

三是要继续深入开展治理商业贿赂专项工作。当前，商业贿赂在一些领域仍然十分严重，甚至有些国外的跨国公司也利用商业贿赂手段占领我国市场，使我国产业遭遇不公平竞争，自主创新能力受到削弱，给国家安全和长远发展带来隐患。商业贿赂违背公平竞争原则，破坏市场经济秩序，损害人民群众利益，毒化社会风气。要继续加大查办商业贿赂大案要案的力度，形成对腐败分子的强大威慑。对行政机关公务员利用审批权、监管权、执法权搞官商勾结、权钱交易的案件，要一查到底，决不姑息。对权钱交易、商业贿赂比较严重的工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发等领域的案件，要重点查办。对涉案金额大、涉案人员级别高、涉案范围广的重大复杂案件，要加大督办力度。不论是什么人，不论职务多高，只要触犯了党纪国法，都要依纪依法严厉惩处。与此同时，要抓紧研究制定近期能够见到实效的法规制度。强化对经营者和从业者的引导、约束和监管，对有商业贿赂行为的企业和个人，要实行高额经济处罚，降低或撤销资质，吊销证照，依法处罚。要加强社会诚信建设。通过这些措施，营造公平竞争的市场环境。

（5）进一步加快管理创新，重点推进政务公开

加快推进政府管理创新是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的必然要求。要按照建设服务型政府的要求，创新政府管理和服务方式，着力提高行政效能，增强政府工作的透明度和人民群众的参与度。各级政府都要转变思想作用、领导作风和工作作风，切实提高公信力和执行力。

其一，全面推进政务公开。政务公开应成为政府施政的一项基本制度。要坚持以公开为原则、不公开为例外，把涉及人民群众切身利益的各类权力运行过程作为政务公开的重点内容，扩大公开的范围和层次，规范公开的内容和形式。各级行政机关要抓紧编制政务公开目录，建立健全政务公开的基本制度，市（地）级以下政府要完善政务公开工作机制，省级政府和国务院各部门要加快推进政务公开。学校、医院和供水、供电、供热、供气、环保、公交等公共事业部门也要全面推行办事公开制度。要进一步完善政府信息发布制度。国务院制定的政府信息公开条例将于今年5月1日正式实施。这是进一步推进政务公开的重要举措，各级政府要以此为契机，大力推进政务公开，以促进政府提高工作透明度和行政效能，方便群众参与经济社会活动，监督行政行为。

其二，完善电子政务建设。电子政务在政府管理中发挥着越来越重要的作用，也是政府管理创新的重要手段。在新的形势下，做好电子政务建设工作，要加强统筹规划、资源整合、互联互通，着力深化应用、强化管理、保障安全，大力促进政务信息公开化、行政管理规范化和决策科学化民主化。一是建设好管理好统一的网络平台。继续加快电子政务网络建设步伐，加大各地区网络整合力度。各地要充分利用中央级传输骨干网的作用，做好与中央级传输骨干网的对接，并开展各自业务系统建设。各类已建的专用网络，都要逐步调整到统一的电子政务传输骨干网上来；所有新建的业务系统，都要利用统一的骨干网。二是大力推进互联互通和资源共享。要加强协调引导，统一数据接口，统一系统格式，统一技术标准，尽快实现互联互通。要进一步加强信息资源的开发利用，搞好政务信息资源共享和公开，加快信息资源的电子化、标准化，编制好政府信息目录，把各部门经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等信息拿出来共享。同时，要规范基础信息采集，实现基础信息共享。三是切实加强信息安全工作。要进一步完善措施、落实责任、健全制度，完善信息安全基础设施，综合运用技术、管理等手段，确保国家电子政务网络和业务应用系统的安全。要加强日常监管协调，健全网上舆论引导工作机制，加强对政府门户网站、重点新闻网站的安全管理，坚决防范各种影响安全的事件。

其三，加强政风建设。要扎扎实实地推进思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风等方面建设。要全心全意为人民服务，把人民群众满意不满意、高兴不高兴作为衡量一切工作的根本标准，坚决纠正以权谋私、与民争利和侵害群众利益的行为，认真解决损害群众利益的突出问题。要树立科学发展观和正确的政绩观，坚决克服形式主义、官僚主义和弄虚作假行为，办任何事情都要从实际出发，注重实效，不做表面文章，不搞“形象工程”、“政绩工程”。要腾出更多的时间，到基层去，到群众中去，到困难多、问题多的地方去，深入调查研究，解决实际问题。要牢记“两个务必”，发扬艰苦奋斗精神，增强勤俭节约意识，反对一切大手大脚、奢侈浪费的行为。坚决刹住违规建设楼堂馆所的不良风气。严格控制公务消费，规范政府机关公务接待，改革公务接待方式，探索公务接待社会化的途径；严格控制会议、差旅、出国考察和公务用车等支出，严禁用公款大吃大喝、游山玩水和进行高消费娱乐活动。要下大力气解决会风文风问题，进一步精简会议和文件，控制会议规模，提高会议质量，减少文件数量，增强文件的针对性和实效性。要全面清理和严格控制各种名目的节庆、达标评比和表彰活动。要采取切实有效措施，显著降低行政成本，加快建设节约型政府。

此外，还要重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用，积极探索协商、选择、间接的管理机制。要创造各种条件，让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。充分利用电子政务系统和报刊、广播、电视等媒体公开政务信息，完善政府信息发布制度，建立健全政府新闻发布和发言人制度。

（此文为《中国经济学术基金》2007年度资助课题《深化行政管理体制改革研究》主报告，作者执笔）