我国城市可持续发展的路径选择

我国城市可持续发展的路径选择_现代城市发展与管

第四节　我国城市可持续发展的路径选择

城市作为一个复杂的生态经济系统，其系统内部各个要素之间，如城市人口、资源、能源、环境、经济、社会等要素之间的协调发展，是实现城市可持续发展的基本保证，也是城市可持续发展战略的重要内容。因此，城市可持续发展的建设，必须从城市发展能力、城市承载能力、城市保障能力、城市运转能力四个方面予以建设、提高。

一、提升城市的发展能力

要提升城市的发展能力，主要应增强城市的经济发展能力和教育与文化的竞争力。

（一）城市经济发展能力的提升

1.转变经济发展思路，大力发展循环经济

循环经济为工业化以来的传统经济转向可持续发展的循环经济提供了战略性的理论范式，从而从根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。20世纪60年代以来，循环经济发展模式在发达国家已得到广泛实施，并取得了较大的成效。我国要真正实现城市的可持续发展，必须摆脱“资源—产品—废物”的单向工业生产模式，建设“资源—产品—废物—再生资源—再生产品”的循环生产模式，走新型工业化道路，实现从“能源耗竭型”经济向“能源再生型”经济的转变。

2.调整和优化城市经济结构，提高城市经济竞争力

在我国已经加入WTO和国际市场竞争日趋激烈的形势下，要提高城市经济的整体素质和效益，要增强经济发展的竞争能力和适应能力，就必须对经济结构进行战略性调整。调整经济结构首先应当调整产业结构。城市第二、第三产业在GDP中一般占较大比重或绝大部分比重，在产业结构调整过程中，必须充分发挥城市的资源、区位、人力、财力等各种优势，用超前的眼光确定三次产业的战略地位，确定合理的支柱产业和非支柱产业以及优先发展的产业与后起发展的产业、基础产业和非基础产业，实现产业结构的合理化。

3.建设和提高企业发展能力

企业作为市场经济的主体，是实现城市经济可持续发展的关键。因此，企业发展能力的建设与提高，是城市经济发展能力建设的根本途径。企业发展能力的提高可通过调整企业组织结构、产品结构和技术结构三方面来实现。

（二）高度重视城市教育和文化发展能力的建设

教育对提高城市综合实力具有极为重要的作用。在城市的发展过程中，应把教育作为具有全局性、基础性和先导性的关键基础设施，摆在适度超前发展的位置优先发展，使教育成为城市现代化的物质、技术和精神的支撑基础。要深化办学体制改革，逐步形成以政府为主体、社会各界共同参与、公立学校与民办学校共同发展的办学新格局，形成多元化的投入机制，调动全社会投资兴教的积极性。

城市文化是城市的灵魂，是城市凝聚力和自信心的源泉，对经济的发展有着重要的影响和推动力。在推进城市可持续发展的过程中，我们要不断更新、完善城市文化，使其成为城市发展的动力源泉。一是加强历史人文景观的保护，突出城市文脉的保存；二是不断完善文化设施，发挥城市作为文化中心的功能；三是建设自然风貌与城市文化景观交融和谐的城市生态环境，赋予城市文化丰富的载体；四是优化城市文化市场环境，加快培育和发展文化产业；五是充分发挥人民群众在城市文化建设中的主体作用，始终保持城市文化的先进性。

二、加强城市承载能力的建设

城市承载能力的增强应包括城市资源承载能力建设与城市环境容量建设两部分内容。城市资源承载能力指在一定的社会历史发展阶段下，以可以预见的技术、经济和社会发展水平为依据，城市内资源经过合理配置，在维系良好的生态系统功能的前提下，能够持续支撑的最大经济社会发展规模。而城市环境容量是指城市在环境不致受害的情况下，其所能容纳污染物的最大负荷。城市的发展规模或污染物的排放总量，均不能超越城市的资源承载能力以及环境容量，否则该城市就无法可持续发展。

（一）城市资源承载能力建设

1.城市水资源承载能力建设

从城市水资源承载能力看，我国目前约有400多个城市缺水，其中100多个严重缺水，这表明我国这些城市水资源承载能力十分有限或其人口与社会经济规模已经超越了水资源承载力。要实现这些城市的可持续发展，必须下大力气提高城市水资源承载能力：一要强化公众水资源的忧患意识，加强城市节约用水和科学用水的教育和立法；二要采取积极措施，努力提高用水效率，工业方面要采用先进技术，淘汰落后工艺，提高水的重复使用率，生活方面要大力推广节水新产品和新技术，加快城市供水管网技术改造，降低管网漏失率；三要加快推进分质供水与“中水道”技术，重视污水资源化；四要加快推进水价政策改革，促进供水产业市场化，按照经济规律进行新水源的开发，通过水价的调整激励用户集资建设水源工程、节水工程、污水处理回用工程。

2.城市土地资源承载能力建设

从土地资源承载能力看，我国城市扩张发展普遍面临着巨大的土地资源供给压力。因此，作为城市可持续发展的必要条件，城市土地的可持续利用成为未来城市发展的必然选择。提高我国城市土地承载能力的途径主要包括：其一，科学制定城市土地利用总体规划，完善公众参与的规划决策机制，强化对城市土地利用总体规划和年度计划的管理，突出规划与计划的指导性和强制性；其二，优化城市土地经营机制，提高城市土地利用效益。切实遵循市场规律，提高土地招标、拍卖的比率；其三，加强对土地收益的管理，实行土地收益及使用情况的监督与公示制度；其四，积极理顺规划与开发的关系。

3.城市能源承载能力建设

20世纪80年代以来，面对改革开放带来的经济高速发展态势，我国城市能源供应一直难以满足城市经济迅速增长与居民生活水平迅速提高的需求，制约了城市的可持续发展，为了摆脱这种被动局面，必须进一步提高城市能源的承载能力。具体途径为：一是进一步提高能源利用效率，大力发展高效能源利用技术；二是创新能源政策，特别是要制定长期的能源价格政策；三是优化城市能源结构，加快发展天然气及清洁燃煤技术，要将煤炭的气化和液化技术作为远期技术储备；四是进一步优化我国电源结构，将水电、核电的发展作为我国长期的发展计划；五是大力发展可再生能源利用技术，提高可再生能源发电的环境效益。

（二）城市环境容量的建设

城市环境容量的承受量应以人类和生物能忍受、适应和不发生危害为准则。目前我国城市的环境污染问题日益成为制约城市可持续发展的一个重要因素。因此，改善城市环境质量、提高城市环境对社会经济发展的承载能力，已成为促进城市可持续发展的一项重要任务。提高城市环境容量的途径包括：一是提倡绿色生产，要把企业环境管理纳入生产管理程序，使企业生产与环境保护有机结合，鼓励绿色消费；二是要严把审批关，一切建设项目都必须严格执行环境保护的“三同时”制度；三是加强防污染设施建设，积极改善投资结构，探索环保设施的市场化运营模式；四是加大城市生态设施建设力度，提高城市生态环境质量，改善自然环境，维护生态平衡。

三、建立可持续发展的城市社会保障体系

城市社会保障，是城市市场经济可持续发展不可或缺的重要支柱，是协调社会各方面经济利益关系、缓解社会矛盾、维护安定团结的“稳定器”。在城市化的进程中，面对诸多矛盾与挑战，要保证城市的可持续发展，必须构建具有中国特色的、多层次的社会保障制度，转变社会保障机制，建立包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等在内的多层次的社会保障体系。现阶段我国城市社会保障能力的建设，具体来说，应从以下两个方面着手：

（一）保持就业形势的稳定

由于人口众多、劳动力资源丰富、城市化进展缓慢和经济结构调整等原因，我国面临巨大的就业压力，就业岗位不足日益成为城市居民收入差距拉大以及竞争社会隐患形成的主要原因。因此，需要始终将促进城市就业作为国民经济和社会发展的战略任务，将控制失业率列入国民经济宏观调控和城市可持续发展的主要目标。从我国城市经济发展现状来看，保持就业形势稳定的途径包括：（1）合理调整就业结构。在增加基本建设投资，积极扩大内需，保持国民经济快速发展的同时，通过产业政策的调整，重视发展具有比较优势和市场潜力较大的劳动密集型产业，特别是就业容量比较大的服务型企业和中小企业，积极发展民营经济，增加就业岗位，拓宽就业渠道。（2）建立市场导向的就业机制，同时，重视发展就业服务体系，为劳动者求职和企业用人提供指导、咨询与介绍服务。（3）制定和采取一系列优惠政策和培训措施，积极促进下岗职工和失业人员的再就业。（4）提高劳动者素质。通过多种途径，发展各级各类职业教育，努力形成全方位、多层次的职业技术教育培训体系，加强对新生劳动力、在职职工及下岗失业人员的培训。（5）帮助残疾人等特殊群体就业。采取集中与分散相结合和鼓励自谋职业的方针，促进残疾人就业。福利企业是集中安置残疾人的主要形式，政府可通过给予税收减免等优惠政策，鼓励发展福利企业，以吸纳更多的残疾人就业。

（二）城市保障制度的建设

目前我国社会保障制度正处于改革和转型的过程中，它对社会成员所提供的安全保障有限，因此，应加大力度，尽快完成社会保障体系的改革和转型，为居民提供基本的安全保障。

1.应加强养老保障制度的建设

养老保险是社会最基本的保障制度，我国的基本养老保障制度建设应注重以下工作：（1）改革企业职工基本养老保险基金的模式，探索实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。（2）扩大养老保险覆盖面，最终覆盖城镇各类企业的所有职工。为确保基本养老金的按时足额给发，应进一步提高基本养老保险基金的统筹层次和管理层次，使社会保障的共济性得以发挥，分散风险的功能能够在较大范围内实现。（3）实现养老保险管理服务社会化，退休人员的管理服务应逐步由企业负担转向社会负担。（4）进一步完善养老保险体系，增加企业的补充养老保险和机关、事业单位的附加养老保险。

2.加快医疗、失业保险、社会救济制度的建设

城市医疗保险制度应通过用人单位和职工共同缴费的机制，建立基本医疗保险基金，保障职工基本医疗保险。通过建立医疗保险统筹基金和个人账户，发挥互助供给和个人自我保障的作用，形成医、保、患三方制约的内在机制，控制医疗费用。在医疗保险之外，可建立大额医疗费用的互助制度，为解决社会统筹基金最高支付限额之上的费用。国家还应该逐步建立社会医疗救助制度，为贫困人口提供基本医疗方案。

失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是形成市场就业机制的必要条件。国家和城市政府应通过建立社会保险基金，使员工在失业期间获得必要的经济援助，并通过专业训练、职业介绍等手段，为其重新就业创造条件。

社会救济制度是针对城市贫困人群（其家庭收入低于当地最低生活保障标准）的最低生活保障制度，它对我国经济转型期间的社会稳定起着十分重要的作用。城市居民最低生活保障所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金项目，专账管理。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所需的费用来确定最低生活保障标准，家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。

四、注重城市运转能力的建设

要实现城市正常、高效的运转，必须从城市系统的功能出发，合理组织配置各种城市要素并保证其协调性。因此，城市的运转能力首先体现在城市管理上，要求城市管理对城市生态、经济、社会与空间格局各个方面进行合理调控，综合统筹，以实现城市整体功能的协同和放大。另外，要实现城市的正常高效运转，还要注重城市交通的建设和城市减灾防灾能力的建设。

（一）城市管理能力的建设

城市管理，是一种建立在现代物质文明基础之上的，为城市活动和发展提供科学的、民主的、法制的保障和有效的控制，运用现代管理手段，以实现最大综合效益的政府行为。要提升城市的可持续发展能力，在城市管理工作中必须不断更新管理观念，创新管理模式和提高管理水平。

1.树立现代化的城市管理观念。要坚持“以人为本，以环境为中心”的指导思想。要遵循“人性化”的原则，充分尊重人的存在和价值，不断满足人们日益增长的物质文化需要，包括现实的需要和可持续发展的需要。

2.建立规范高效的城市管理体系。一是按照城市建设与管理并重、建设与管理分离的原则以及城市管理专业化要求，组建城市管理局，统辖城市管理综合执法，统一负责城市管理的法规条例、政策、规划的研究与制定、组织实施执行，协调、指导与监督全市的城市管理工作，确立城市管理在整个政府职能中的重要地位。二是统一管理模式，明确市、区、街、社区四级管理的职责与职权。市与城区两级政府都有责任管理城市，形成“以市为中心、以区为重点、以街道和社区为基础”的城市管理体系。

3.建立完善城市管理法律法规体系。从法律法规上确立城市管理机构和城市管理执法主体地位及职能范围。形成比较完整、统一的城市管理与执法工作法律体系。做到城市管理机构依法设置，依法管理，依法行政。

4.可考虑成立城市管理咨询组织。针对城市管理的复杂性与广泛性，许多方面涉及公众的切身利益，需要加强城市管理的公开性和民主性，以便使城市管理获得公众的支持。

5.建立城市管理数字化系统，建成城市管理对象、管理过程和管理评价数字化的城市管理决策支持、执行支持、监控支持系统。实现城市管理数字化。

6.建立城市管理运营市场化机制。要深化改革，探索“建管分离、政企分离、政事分离、事企分离、管养分离”五分离的城市管理运行机制；探索运用市场机制改造城市公用事业的路子，通过特许或委托等方式，加快制定有关政策，实行对公用事业或自然垄断行业特许经营或委托经营的方式和办法。

7.建立城市管理社会化机制。实行公众参与机制，促进与培育城市治理多元化主体，充分采用分权、授权、谈判、协商、合作、自治等方式方法，发挥各方面的积极性，形成城市管理的合力。要通过社会组织提高参与水平，促使市民参与城市管理与服务的生产、供给与维护，形成政府、公共部门、非政府组织、企业、社区、志愿组织共同参与的城市治理的良好局面。

8.建立城市建设、管理投入新机制。公布统一的基础设施投资目录和投资政策；拓宽和规范以资本方式和经营权方式投资基础设施的渠道；建立城市管理费用良性增长积累机制。

9.加强对城市管理的宣传和研究。各地特别是地级以上大城市要重视对城市管理的研究和宣传，提高市民的公共意识和素质。

（二）城市交通的建设

交通是城市的动脉，是城市物流、人流、资金流、信息流运转的通道，高效率的城市交通系统是高效益的城市经济建设和高质量的生活环境的重要保证。因此，应该高度重视城市交通，使其在资金、土地、人力等资源使用上得到充分保证，以便建立起快捷、方便、安全、高效的城市交通系统，促进城市经济的腾飞。

1.应加大城市交通建设的投入，努力改善城市道路网的布局，使严重不足的城市道路容量得到有效的扩展。同时，也根据城市发展的方向，对新城区道路进行有效的规划，满足新城区发展的交通需要。在一些特大、超大城市，积极通过轨道交通的建设，缓解普遍道路交通拥挤的现状。

2.在整个城市交通系统中，要明确公共交通优先发展的原则。国际经验表明，采用公共交通优先发展的政策和措施，可以有效改善交通运营水平，缓解城市交通拥挤，达到投资少见效快的目的。在我国城市人口快速膨胀，城市用地不断向外扩张的发展时期，优先发展公共交通，也应当成为中国城市交通未来发展的基本模式。为此，应加大对公共交通系统的投入，积极推进公共交通运输经济的市场化进程，鼓励私人部门加入城市交通运输设施的建设和经营，支持多种所有制的城市公共交通运输企业的建议和发展。同时积极探索政府对公共交通运输的支持补贴方式。

3.在鼓励汽车产业发展的同时，在一些大城市也应制定对私人小汽车使用的限制制度，鼓励城市居民更多地利用公共交通方式。

4.要实现城市交通的顺利发展还应加强城市交通管理。包括道路管理，交通设施管理，以减少交通阻滞，增加道路通行能力。另外要加强宣传和教育，使市民树立高度的交通意识，自觉遵守交通秩序，保证城市交通的通畅、和谐、有序。

（三）城市防灾减灾能力的建设

城市的安全生存环境，对城市社会经济的可持续发展具有极其重要的作用。然而，自然灾害、意外事故、重大疫情、人为破坏……形形色色的灾害越来越多地威胁着城市安全。因此，加强城市防灾减灾能力的建设，是我国城市可持续发展面临的重大挑战，每个城市都要努力去解决减灾系统及其规划建设中的问题，并实施从管理、科技、立法等一体化的综合对策，具体措施包括：一是提前制定国家减灾规划并建立国家减灾管理常设机构，同时每个城市都要建立强有力的综合减灾管理机构，改变我国目前的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，以增强城市的灾害应急管理能力。二是加大对城市灾害中人为致灾因素的研究力度。研究要点至少应包括：关于减灾政策及决策咨询专家系统研究、灾害风险评估等；关于国内外人为灾害对比及规律性分析；关于中国21世纪可持续发展中的人为灾害制约机制的可靠性战略规划等。三是加强减灾法制的建设。我国的灾害管理还缺乏完整而严密的法律体系，涉及救灾等方面的法律法规还存在空白。必须组织力量编制《国家减灾基本法》（主法）以及《城市防灾法》（子法）等。除了加快编制新法外，还要在《城市规划法》中增加防灾减灾条款以强化规划设计中的可行性研究的内容。四是要将城市减灾的超前意识落实到城市减灾规划中。尤其要在城市规划设计及大型工程方案中，增加防灾减灾必备程序及内容的风险分析研究等。五是加强减灾文化的建设。六是加强对防灾减灾技术的研究，实施科技减灾。目前，我们的防灾减灾系统化的基础研究还不够，救、抢险技术、手段也还比较落后，因此，要特别建立安全减灾是生产力的概念，加强高科技在救灾工作中的应用和推广。七是加强防灾减灾队伍的建设。

【注释】

[1]郑锋：《可持续城市理论与实践》，人民出版社2005年版，第1—2页。

[2]郭培章：《中国城市可持续发展研究》，经济科学出版社2004年版，第9页。

[3]郭培章：《中国城市可持续发展研究》，人民出版社2004年版，第10页、第110页。