我国政府信息中心发展路径的重新选择

(一)我国政府信息中心发展路径的重新选择

1.我国政府信息中心的生存定位与发展问题

在我国，政府信息中心体系依托于20世纪80年代国家经济信息系统建设。目前，不仅各级政府都设有自己的信息中心，全国31个省(自治区、直辖市)、16个副省级省会城市、计划单列市、地级市以及1 200多个县都成立了自己的信息中心。从国家信息中心到部委、省、市、县各级信息中心及乡镇信息站、村级信息点，加上不同行业领域又分别在本系统内建有级别、规模不一的行业性信息中心，形成了纵横交错的组织网络，基本覆盖了整个社会。

这些信息中心推行国家事业单位管理体制，工作任务、人员编制以及经费均由政府主管部门指令性下达，其工作职责主要是为政府信息化提供全方位的开发、部署、实施、运营维护和持续升级服务，从硬件安装到软件开发、运营维护，从信息技术保证到信息咨询服务，涵盖了政府信息过程的每一个环节，在政府上网、网上办公、电子政务以及电子商务等项目中均发挥过不可替代的重要作用，在相当程度上，充当了我国政府信息化建设的引擎和助推器。但随着我国社会信息化进程的加快，电子政务的发展，各级政府信息中心存在的问题日益显现，主要表现为:

(1)职能定位模糊，政事不分、政企不分

从本质上讲，政府信息中心是政府公共信息资源管理的外围行政事业型组织，是政府专业化直属机构，其与政府信息管理部门的关系是管理机构与执行机构的关系。在实际运行中，许多政府信息中心既充当运动员，对所在行业、部门的信息化建设直接进行领导，也兼作裁判员，要承担所在部门的具体信息管理项目的组织实施。过于庞杂的职责范围导致各级政府信息中心业务管理的力不从心，既容易导致公共信息资源管理的缺位，也为公共信息资源的流失、寻租打开方便之门。由于没有明确的制度安排，一些信息部门可以将属于公共性的信息管理业务与营利性信息经营行为混杂在一起，甚至是一套人马两块牌子，难以从体制运行上真正保证信息市场竞争的公平以及公共信息服务的效果。

(2)效率低下，机构重叠、人员冗余、各自为政

一方面，政府系统内部信息部门林立，统计科、信访办、秘书科等部门间业务欠缺整合，使得因循行政体制的政府信息中心在信息系统开发、数据库格式规范与转换标准、网站建设标准等方面按照体制惯性各自为政、互不兼容，数据信息分散，流通渠道不畅，造成公共信息资源管理的体制性内耗。另一方面，信息中心与部门业务协同不足，不能够有针对性地提供专业化的高水准服务，信息资源管理成本高，风险大。

(3)责权分离，有名无实

1991年，国家经济信息中心更名为国家信息中心，表明各级政府信息中心的职责定位已不再仅仅局限于为政府当好“参谋”，而定位于面向企业和个人提供全方位的信息服务。但在实际运行中，政府信息中心更多地充当了业务部门信息化推进的技术开发与维护保障职责，对行业领域信息化建设的管理、指导薄弱，主动式信息服务稀缺。“理论上，政府信息中心有推进地区或部门信息化进程的职责，实际上信息中心却少有相应的决策权和指挥权。”^[67]

(4)供求脱节，功能—结构异化

长期的行政化运作使得各级政府信息中心形成了体制性惰性，即满足于政府行政指令性任务，面向社会的主动性信息服务缺失，由于对公众信息需求缺少深入细致的研究，所开发的信息产品在基层信息化实践中往往会“水土不服”。如没有适当的监督制约环境，政府信息中心就有可能逐步从社会公共信息服务的代理者蜕变为垄断公共信息资源并牟取私利的特权者，这样，行政性组织就可以冠冕堂皇地凭借其外围组织的延伸不断分割并占有公共信息资源。

2.政府信息中心的改革方向

随着我国电子政务建设的日益深化、全社会信息资源开发利用环境的不断完善，政府信息中心的改革问题已经引起越来越多的关注，2002年“中国CIO年会”的重要议题之一就是信息中心如何定位与发展。综观各方言论，有关政府信息中心的调整变化主要围绕职能设计、机构重组展开，具体的模式有:

(1)技术外包

目前国际上比较流行的方法是专业的信息化服务采取外包方式，将部分或者全部网络技术改造、软件开发、系统维护等IT技术与服务职能转交给外部专业化IT组织，并支付费用。如2002年，广东省佛山市将外贸、金融、税收、公安、交通等近20个领域的50多项信息化改造项目面向全社会公开招标。该模式的优点是:由专业化IT公司承担关键业务建设，既使信息中心避免了信息化项目建设失败的危险，充分发挥了IT企业的技术人才优势，也促使政府信息中心将更多的人力、物力、财力投入到所在部门的信息资源管理上。缺点是:IT企业的选择至关重要，一旦选择不好，就会造成信息化建设项目的失败。民政部最低生活保障系统项目开发就是一个很好的教训，该项目最先外包给中关村一家软件开发商，但由于软件公司内部管理变故，使得项目开发过程接连调换了三位项目经理，所开发的软件根本不能使用，只好重新开发，既耽误了时间也浪费了人力物力。

(2)IT分离

所谓IT分离就是将IT技术部门从政府信息中心繁杂的管理系统中分离出去，形成单独的IT公司。2003年4月10日，由铁道部信息技术中心牵头，会同华铁宏达信息集团，各铁路局、铁路分局及北方交通大学、铁道科学研究院共同投资组建的大型IT企业——中铁信息计算机工程有限责任公司正式挂牌，标志着“铁路信息化历史上一个新时刻的到来”，该公司在承担铁路信息系统运营维护、履行铁道部信息技术中心职能的同时，面向社会提供系统集成、软件开发、IT专业维修服务等，是部委信息中心体制创新的典型。一方面，IT分离预示了政府信息中心信息资源管理职责的加强，使各级政府信息中心能够集中精力强化对本部门、本系统信息资源开发建设的统一规划、科学领导与有效管理。另一方面，促使市场化运作进入政府公共信息资源开发建设领域，如贵州省信息中心创办了贵州黔信实业有限责任公司、贵州计算机开发公司等，努力从信息资源开发、信息咨询服务、信息技术应用以及信息技术培训等角度拓展空间。

(3)强化服务，理顺职责

民政部信息中心主任俞建良在论及民政信息中心的转型之路时指出，若想转变信息中心的职能，“十一五”期间信息中心要着重做好三个方面的工作。首先，为各个业务部门搭建基础的服务平台，这其中包括网络架构层面、信息化应用层面以及与民政业务有关的国家大型信息化工程层面;其次，与业务相关部委开展跨部门的业务合作;最后，就是进行业务系统之上的信息数据的深度挖掘。^[68]可见，技术外包以及IT分离在带来政府信息中心市场化运作的同时，也进一步增强了政府信息中心对公共信息资源开发建设利用管理上的全面领导，促使政府信息中心将工作的重心转移到信息化规划、协调与管理上，积极进行组织内部的管理创新，更加强调对公众信息需求的把握和信息服务对象的拓展，注重协调政府、社会和企业、公众之间的信息交流，切实承担起政府宏观信息资源规划的确定、指挥和宏观管理调控职责，积极发挥所在行业区域信息化的传播中心作用。