中国城镇化道路的探索与选择

第三节　中国城镇化道路的探索与选择

在制定城市化战略时要考虑我国国情，符合各地的区情和城镇化发展阶段的实情。我们要学习发达国家和地区的城市化经验，但不能照搬国外发达国家城市化的模式，要因时、因地制宜，实事求是，大胆探索。

一、小城镇发展战略是我国城市化初期的现实选择

小城镇发展战略是在我国经济体制和社会结构发生急剧变化的背景下产生的，带有很强的自发性，同时又得到了国家政策与制度的保护和推动。其原因有以下三个方面。

第一，发展小城镇是我国农村经济发展的必然结果。20世纪80年代，农村家庭联产承包责任制的实行，使农村劳动力的生产积极性大大提高，劳动生产力也随之大幅度增加。由此出现了两个结果：一是把大批劳动力从农业中解放出来，农业中首次出现了前所未有的劳动力过剩的局面；二是农产品开始出现阶段性的剩余，农产品的加工成为突出的问题。而劳动力和农产品的剩余，为乡镇企业的产生和发展创造了条件。

第二，乡镇企业的发展为小城镇的繁荣创造了条件。20世纪80年代中期，我国分布在村镇、乡镇和县城的乡镇企业异军突起，在全国国民生产总值中，“三分天下有其一”。乡镇企业的崛起，对城镇化的贡献表现在三个方面：一是吸纳了大量的农村剩余劳动力，增加了农民的收入；二是增加了乡镇的收入，为小城镇公共设施的建设提供了财力的支持，为小城镇的发展提供了现实的基础；三是在广大的农村社区开始了新的生产方式和生活方式，转变了农民的思想观念，是中国从农业社会向工业社会、从农业文明向工业文明转变的一次城镇化、工业化革命。

第三，政策和制度为农民进入小城镇提供了保证。1980年全国城市规划工作会议提出的“严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市发展方针，对小城镇的发展给予了政策上的支持。1984年，我国紧闭的户籍制度开始松动，对进入小城镇务工经商、自理口粮的农村人口实行户籍开放政策。这对我国小城镇的发展起到了至关重要的推动作用。1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动……”

二、对小城镇发展战略的反思

小城镇的发展是20世纪末中国特色城镇化道路的有益探索，是我国实施城镇化的重要组成部分，它在一定程度上既解决了农村劳动力转移、东部地区人多地少的矛盾，加快了我国城镇化的进程；同时，也避免出现西方国家特别是拉美一些发展中国家过度城市化的“城市病”。这种以乡镇企业为导向的城镇化道路符合中国当时的国情，一开始它就区别于国外人口向大城市转移的城市化道路。但随着我国社会经济的发展，小城镇发展战略越来越表现出它的局限性，主要表现在以下几个方面。

第一，小城镇发展战略是我国城市化初期的发展战略。我国东部沿海地区大城市人口密度高、农村人地矛盾突出、乡村工业有一定的基础，同时它又是我国改革开放的前沿地带。当农村改革实施以后，大量的农村剩余劳动力不能向大城市迁移，只好转向乡镇企业和小县城，从而走出了不同于西方国家“大城市—大工业”的城市化道路，而是走出了“小城镇—乡镇企业”的城镇化道路。我国东部沿海地区的城镇化是从小城镇开始的。经过30多年的发展，小城镇已经有了相当程度的规模，我国城镇化的进一步发展方向是农村人口向大中城市转移以及提升大中城市和小城镇的内涵及品质，实现小城镇和大中城市的现代化。

第二，小城镇发展战略忽视了大中小城市在城镇化过程中的作用。我国在城镇化的过程中，为了防止出现发达国家城市化中出现的“大城市病”，一直强调严格控制大城市规模，重点发展小城镇。这样抑制了大中城市在城镇化过程中所发挥的作用。从城市发展的要求来看，大城市的经济效益好，规模大，就业机会多，积聚和辐射力度很强，因而在城市体系完善的过程中，要有一定数量和规模的大城市。中小城市服务于所在的整个区域，是本区域经济和社会发展的中心，在本区域经济社会发展中具有带动作用，表现在聚集和传播着先进的生产、生活方式，并以此促进周边农村社区生产方式和生活方式的根本改变，在我国城镇化进程中，它们将发挥重要的作用。小城镇是城市与农村的联结点，它沟通着城乡之间的联系，不断将城市中的资金、技术、信息、文化、生活方式等直接扩散到农村，促进城乡的协调发展。因此在我国的城镇化过程中，只有发挥大中小城市的作用，才能实现城镇化整体水平的提高。

第三，小城镇发展战略存在着严重的环境污染、土地浪费的问题。小城镇环境质量差，主要是因为乡镇企业在发展之初不仅规模小、科技含量低，而且多集中在造纸、化工、水泥等耗能高、排污量大的领域，基本上是粗放型的经济发展模式。由于这些行业经济效益不高，治污设施落后，加上小城镇的财力不足，很难有足够的能力对环境问题进行治理。乡镇企业在快速发展的同时，布局分散现象十分严重，造成土地和资源的浪费。此外，小城镇发展初期，由于总体占地面积过大，规划不科学，使城区土地未能得到有效利用。上述现象对于我国城镇化的可持续发展是十分不利的。

三、新时期中国城镇化战略的调整与选择

在21世纪，我国城镇化发展战略要吸取上世纪的经验和教训，既要考虑城市化数量的增长和规模的扩大、人口由农村向城镇和城市的转移，也要考虑已有大中城市的内涵和质量的提升。党的十六大提出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”在这一任务和目标的指导下，十多年来，我国城镇化呈现出一派蓬勃发展的态势：全国城镇非农业人口由2001年的3.3亿发展到2010年底的6.65亿，城镇化率由36.0%发展到49.68%，短短10年间增长了近20个百分点。其中，大城市和特大城市发展迅猛，而中小城市及建制镇发展平缓。随着经济全球化时代的到来，我们必须清醒地认识到不同城市对国民经济发展有着各自不能替代的功能、地位和作用，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称“十二五”规划建议）指出，按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展；科学规划城市群内各城市的功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区的压力，强化中小城市的产业功能，增强小城镇的公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展，走出一条中国特色的城市化道路。因此我们必须做好以下工作。

一是在已有的特大城市中，培育、发展国际性大都市，打造城市经济圈。毫无疑问，大城市是先进生产力最集中、最活跃的地方，是经济、科技、人才的聚集中心，21世纪的国际竞争实际上是城市的竞争，因此，发展好大城市是我们重要的战略选择之一。目前我国还缺乏面向国际、在亚洲及全球经济中具有较强竞争力或一定影响力的国际性大都市，亟须加快培育。为了适应知识经济和全球化的发展，我国的特大城市要大力发展知识产业——教育产业、科研开发产业、信息咨询产业、高新技术产业，同时要大力推进信息化工程——电子商务、电子政务、电子民务。一些先进的大城市和科技城市，应把发展信息产业放在重要的、突出的地位，使之成为城市发展的增长点。

随着经济全球化进程的加快，以大城市群为特征的全球城市体系新格局正在逐渐形成，大城市群也成为衡量一国国际地位和综合实力的重要标志。中国城市由原来功能分散向功能整合，并最终朝向以大型城市为中心的城市群发展是大势所趋。目前，全国具有这种意义的大城市群主要有三个：长江三角洲、珠江三角洲和环渤海城市群。它们正在发育之中。就发展前景来看，未来5至7年，这三大城市群都将进入新一轮发展机遇期，它们对中国总体经济实力的贡献将会进一步增大。因此，如何构建还处在雏形中的我国三大城市群以及对其进行有效整合，加快营造具有强劲竞争力的区域性经济高地以成为国民经济发展的重要支撑，就有着十分重要的现实意义。

二是大中小城市的发展应以提升城市的内涵和质量为目标，实现城市的现代化。城市化不仅包括农村人口向城市的转移，也包括已有城市的现代化。城市现代化所反映和要求的是城市发展质量方面的提高过程，它是城市经济高效益化、社会文明化、环境优质化和管理科学化（即城市经济现代化、城市社会现代化、城市环境质量现代化和城市管理现代化）的集合，它的重要物质条件是在科学规划指导下的城市建设。因此，大中小城市要不断提高自身建设水平，这表现在两个方面：一个是“宜人”，即建设宜人居住、工作、发展的优质环境，就是要以人为本，为民服务，满足人在居住、工作、发展方面的需要；另一个是“优质环境”，要真正绿化、美化、净化、静化城市。城市现代化的结果可以增加对农村人口转移的拉力和城市文明向农村社区扩散的辐射力，推动周边地区农村城镇化的进程。

三是加快发展小城镇。小城镇的发展是我国农村劳动力转移的重要渠道，即使在新时期，它仍然担负着推进农村城镇化的重任。小城镇发展若要与经济社会发展相适应，必须解决发展过程中出现的诸如环境、占地、经济效益低等问题。小城镇的发展要注意与其他各类城市的发展相结合，并把它纳入我国整个城镇化体系。小城镇发展的重点是县城和建制镇，集镇的数量要减少，建制镇的数量也应在规模扩大中适当减少，使少数基础条件较好、潜力较大的小城镇发展成为小城市，其中部分条件更好、潜力更大的发展成为中等城市。大多数小城镇应发展成为万人以上，且交通方便、设施配套、环境优美、特色鲜明，对农村经济具有辐射和带动作用。

四、各地城镇化实践要因地制宜

我国“十二五”规划纲要强调，在城镇化进程中，要把加强中小城市和小城镇建设作为重点。在中西部地区，以县城为基础积极发展中小城市；在东部沿海地区，把有条件的中心镇发展成中小城市，与大城市和现有中小城市形成有序分工、优势互补的空间布局。这既可以形成并发挥聚集效应和规模效应，又能避免由于城镇过于分散而造成的土地浪费，还可以避免一些特大城市过于膨胀而形成的“城市病”。此外，由于我国东中西部自然地理、区位条件的差异和受有关制度因素的制约，因而三地的社会经济发展现状和城镇化发展特征不同，至2000年，我国东部地区城镇化水平为44.6%，中部地区为33.5%，西部地区为27.7%。所以我国在城镇化发展过程中，不能一刀切，套用某个固定的模式，而是要按照因地制宜的原则，分别确定不同地区的城镇化发展目标、重点及实现途径，从而有效地推进各地的城镇化进程。

我国东部地区自然条件优越，区位优势明显，工业发达，综合经济实力强，人口密度大，以大城市、特大城市为中心的城镇体系已初步形成，城镇化水平较高。但某些大城市也出现不少问题。因此，本区域城市化的重点应该放在城市内涵化发展上，逐步缩小城乡差距，促进城市化水平向更高层次发展。大城市今后发展的重点是：进一步完善城市基础设施，促进第三产业的长足发展；进一步调整产业结构，创造尽可能多的就业机会，使城市容纳更多的人口，并不断地改进城市环境质量。同时，本区域应走以分散型城市化为主的道路，即应在现有大（特大）城市的基础上，合理发展中等城市，积极发展小城市和小城镇，构建科学合理的城镇体系；按照注重经济效益、讲求协调发展的原则，引导大城市的传统产业向小城市和小城镇转移，促进大城市产业结构的调整和升级，形成一批大中小城市协调发展的城市群，并在实现乡村城市化和促进城乡协调发展上先行一步。

我国中部地区经济条件适中，无论是地理区位上还是发展水平上，都处于东西两大地带之间，城镇化已有一定基础。本区域部分省份大中城市相当密集，已基本形成了城镇体系；而另一部分省份城镇体系不够完整，缺乏经济中心城市，城镇化水平相对较低。本区域今后应走集中型城镇化和分散型城镇化相结合的道路，大中小城市发展并举，形成大中小城市相结合发展的格局。

我国西部地区地域辽阔，自然条件差，发展水平低，人口稀少和城镇密度小，城市布局松散，基本不成体系。本区域今后可以从以下几个方面来推进城镇化发展：一是完善和发展城镇化的增长点，适应全球化的发展需要，培育国际化的大都市，使之成为辐射力较强的新的经济发展中心，以此带动整个地区经济发展和城镇化步伐。二是构筑农村城镇化的增长带及沿线发展模式。三是开拓特色型城镇化模式。在新的历史时期，我国西部地区城镇化发展要取得突破性进展，必须注重区域的特色和现实情况，切不可盲目照搬别国或东部地区的城镇化模式。

【注释】

[1]胡顺延、周明祖、水延凯著：《中国城镇化发展战略》，中共中央党校出版社2002年版，第91～92页。

[2]胡顺延、周明祖、水延凯著：《中国城镇化发展战略》，中共中央党校出版社2002年版，第91～92页。

[3]宋俊岭、黄序主编：《中国城镇化知识15讲》，中国城市出版社2001年版，第116页。

[4]宋俊岭、黄序主编：《中国城镇化知识15讲》，中国城市出版社2001年版，第116页。

[5]胡顺延、周明祖、水延凯著：《中国城镇化发展战略》，中共中央党校出版社2002年版，第96页。

[6]宋俊岭、黄序主编：《中国城镇化知识15讲》，中国城市出版社2001年版，第117页。

[7]胡顺延、周明祖、水延凯等著：《中国城镇化发展战略》，中共中央党校出版社2002年版，第102页。

[8]1992年的数据见胡顺延、周明祖、水延凯所著的《中国城镇化发展战略》（2002年版），2007年数据来源于国家住房和城市建设部公布的《2007 年城市、县城和村镇建设统计公报》。