土地管理制度作为国家基础性、全局性的社会经济制度，其深化改革对完善国家治理体系具有重要作用。当前，金融已深入至土地开发、利用、保护等全过程，并形成了土地储备贷款、土地开发基金、土地信托等系列产品，土地与金融联系十分紧密。2013年召开的中共十八届三中全会作出了全面深化改革的部署，在土地领域提出了土地要素市场化配置、土地节约集约利用、集体经营性建设用地流转、宅基地制度改革、土地征收制度改革等多项内容（王世元， 2014）。随着我国耕地保护的强化和土地节约集约利用的进一步推进，诸多省市已将城镇低效用地再开发作为当前土地管理制度改革的重要突破口，国土资源部、浙江省等均出台了推进低效用地再开发的具体措施[1]。从宁波来看，城镇低效用地规模庞大，且在再开发过程中面临政府融资难、渠道受限，企业融资贵、还款压力大等突出问题，可持续的投融资机制尚未建立（李红强和唐忠杰，2014a；2014b）。因此，深入探究如何有效发挥金融的杠杆撬动作用，创新投融资模式，破解城镇低效用地再开发的资金瓶颈，将对宁波市加快推动低效用地再开发具有重要现实意义，有助于深化金融支持土地制度深化改革的研究，完善金融助推地方发展的手段。
一、宁波市城镇低效用地进展及再开发融资困境
（一）宁波市城镇低效用地现状
按照《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》的定义，城镇低效用地是指不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地；在“三改一拆”中计划实施改造和已拆除建筑物的土地（浙江省城镇低效用地再开发领导小组办公室，2014）。
目前，宁波市城镇土地利用结构不合理，低效用地普遍存在。从结构上看，宁波市城镇建设用地中，工业用地比例达46.2％ ，大大超出城市规划标准，特别是旧城区中的低效利用工业用地占比更高，亟须“退二进三”和“退二优二”。从土地利用强度看，宁波市城镇综合容积率仅为0.72，而国外一些发达城市的容积率一般在2.0以上，广东已完成的低效用地改造也将平均容积率由0.66提高到1.5（周力丰等，2013）。
据初步统计，宁波市共有城镇低效用地潜力约21.8万亩，占城乡建设用地总量的10％ 。按照目前国土资源部每年下达宁波3万～4万亩的新增建设用地指标，现有低效用地再开发可至少满足宁波市6年的用地需求（宁波市国土资源局，2014）。
（二）宁波市城镇低效用地再开发融资存在的问题
目前，宁波市城镇低效用地再开发进展缓慢，这除了现有利益分配机制不够完善外，还面临着融资方面的诸多困境，政府融资难、渠道受限，企业融资贵、还款压力大等问题十分突出。
（1）地方政府性负债偏高，房地产形势下行致使政府和开发企业资金缺乏。根据2013年宁波市政府性债务审计结果，截至2013年12月月底，全市政府负有偿还责任债务的债务率为96.2％ 。较高的政府债务率导致政府类低效用地再开发项目贷款授信受到限制，并且地方政府通过发债融资的规模受限、成本提升。再者，宏观经济下行、房地产市场萎缩和土地市场低迷，导致政府财政收入大幅紧缩、开发企业资金紧张。
（2）财税体制改革新形势下的投融资模式尚未构建完成。2014年以来，我国财税体制改革加速，国务院先后出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），明确将剥离融资平台的政府融资功能，政府无收益的项目需通过发行债券方式融资，有一定收益性的项目需政府专项举债或采取政府与社会资本合作模式（PPP模式）。但目前，新型投融资模式尚未完成构建，进而会对低效用地再开发的投融资产生直接影响。
（3）金融支持低效用地再开发的模式、产品尚有待完善。以往金融对低效用地再开发的支持，主要包括国家开发银行等开发性金融机构对棚户区改造融资、“退二进三”企业固定资产贷款或流动资金贷款、土地储备贷款等。但从总体上看，目前金融机构支持途径还比较有限，社会资本、基金、资产证券化、信托等运用还有待拓展。在财税体制改革后，金融机构在承销和购买地方政府债券、参与PPP项目运作和政府采购等方面的模式产品均有待创新完善。
二、宁波城镇低效用地再开发类型及其金融需求
（一）宁波城镇低效用地再开发类型
由于形成原因、用途、方式的不同，宁波市低效用地再开发存在多种类型。例如，根据低效用地流转的方式，可以分为政府协商收回、政府收购储备、市场主体收购、原土地使用权人协议置换等方式（宁波市人民政府，2014）。结合《浙江省城镇低效用地再开发工作考核办法》，可将低效用地再开发划分为九种类型（见表1）。
表1 宁波市城镇低效用地再开发类型（浙江省城镇低效用地再开发领导小组办公室，2014）
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（二）基于不同类型的低效用地再开发金融需求分析
由于不同再开发类型的实施主体不同，且项目收益性也存在差异，故不同类型的低效用地再开发存在差异化的金融需求（表2）。
表2 不同再开发类型的金融需求
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1.协商收回
根据表1，协商收回的实施主体为市县政府，其中所涉及的资金主要为对原土地使用权人的经济补偿。在金融支持上，可采取当前的土地储备贷款加以支持。
2.实施流转
在实施流转这一模式下，所涉及的金融需求为市场主体收购、开发相邻多宗地块的投资建设资金或原土地使用权人联合开发的资金。显然市场主体是本模式下的再开发主体，因此此类项目与一般性的商业开发项目相同。在金融支持上，既可以采取固定资产贷款，也可引进信托、保险等资金，还可利用债务性融资工具和资本市场融资。
3.协议置换
协议置换中涉及两方面的市场行为：①政府对土地通过协议置换等方式依法收回，故可采用土地储备类贷款；②市场主体对新置换的土地进行开发建设。在这一模式下，企业借鉴实施流转下的各种模式进行融资。另外，从江东、奉化、镇海调研来看，协议置换中往往会对一批小型工业企业进行集聚入园，再将其原先占用土地进行集中开发。在这种情况下，这些零散工业企业可采取共同入股形式成立开发公司，由开发公司向金融机构融资，再对新置换土地进行整体开发。
4.退二优二、提高容积率
退二优二与提高容积率相类似，都是在不改变土地用途的前提下进行再开发。不同之处在于前者需利用已有存量土地将原有建筑全部拆除、重建，通过调整产业结构等途径提高土地利用效率，后者仅仅是增加建筑面积和提高容积率。在这两种再开发类型下，由企业作为实施主体，其金融需求为拆除重建原有建筑或增加建筑面积中的资金需求。在此类再开发模式下，与一般公司融资渠道相同，即可采取贷款、发债、信托等多种方式进行融资。
5.收购储备
收购储备是市县政府依法收回、收购土地使用权后，纳入政府土地储备并重新供应。在此再开发类型下，实施主体为市县政府土地储备机构，金融支持以土地储备贷款为主，也可尝试引入保险资金。
6.改变土地用途
改变土地用途是指经市县政府批准，企业利用已有存量土地对原有建筑通过拆除重建、拆改结合等途径，改变土地用途并办理土地使用手续。这一模式下，企业为实施主体，可采取的金融支持手段与协议置换类似。
7.提高土地利用效率
提高土地利用效率是指对没有合法用地手续的历史遗留用地，经市县政府批准，在保留原有建筑不变且不改变土地利用条件的前提下，通过技术改造等途径提高土地利用效率并办理土地使用手续。在此类模式下，原企业需补偿土地出让金，补办相关手续，而后取得土地使用权证。企业在补缴土地出让金中会产生一定的资金需求，一般可通过银行贷款满足。
8.其他低效利用土地再开发
其他低效用地再开发一般由政府主导来实施，多为公益性或准公益性项目。对于公益性项目，要按照国务院43号文要求，通过政府发行债券来解决资金问题，金融机构承销和购买债券。对于准公益项目，则推广使用政府与社会资本合作的模式，形成特殊目的公司（SPV）。SPV可通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担责任。
三、宁波市低效用地再开发的金融支持方案设计
按实施主体来分，宁波市低效用地再开发可分为企业主导类和政府主导类项目。这两类项目在运作模式、收入来源和外部监管等方面存在巨大差异。
（一）企业主导类低效用地再开发的金融支持方案
企业主导类低效用地再开发项目可采取发行企业债券、中长期银行贷款等多种方式支持。
1.企业债券
债券筹资的优点是能将债务本金偿还一次性挪到未来较长的一段时期后，大幅降低企业近期债务偿还压力。低效用地再开发的企业主体应利用好债券市场和政策窗口，发行企业债、私募债、中期票据等，降低企业融资成本。
2.中长期银行贷款
企业通过筹措一定的中长期贷款可以大幅降低偿债流动性风险，改善外部债务期限结构，充分发挥未来财力的信用空间。同时，通过固定利率贷款和利率掉期信贷产品，企业还可对低效用地再开发项目建设锁定债务成本和平衡期限结构。
3.产业投资基金
目前，《创业投资企业管理暂行办法》已经颁布，再开发主体可引入产业投资基金，共同参股低效用地再开发，并最终实现收益共享。各地在基础设施建设、城镇化等领域均有引入产业投资基金的尝试。
4.资产证券化
一些大型企业参与低效用地再开发时，可挑选部分未来有稳定预期收益的大型公共项目，通过金融市场发行多种资产支持证券，并通过引入保险机构和其他合格投资者合理分配风险资产。这种产品的特点是能够在降低资金成本的同时，通过滚动发行获得长期稳定资金来源。
5.第三方委托贷款
对于部分具有长期稳定回报的城市基础设施项目，则可考虑吸引包括保险资金在内的第三方委托贷款，解决中长期融资缺口。尽管《中华人民共和国保险法》对保险资金投向有所限制，但各家保险机构都在积极争取政策突破。
6.信托投资或贷款
对于具有稳定预期收益的公共项目，信托在融资期限、资金成本和风险规避上具有较高灵活性，受发行规模限制，未能实现滚动发行，因此只适用于短期筹资模式，发行规模有限。
7.国内外社会资本
企业可以通过开放股权投资领域、BOT／BT、IPO（initial public offerings，首次公开募股）、信托等多种方式吸收各类社会资本参与公共项目的资金筹措。目前，国家外汇管理局关于离岸公司投资国内项目的限制已经取消，这可能会带来潜在的海外投资者。
（二）政府主导类低效用地再开发的金融支持方案
对于政府主导类项目，主要以国务院43号文为准绳。按照市场化程度，将项目分为纯经营性、准经营性和公益性三类（见表3）。纯经营性项目是指具备市场化条件，可以通过市场进行有效配置的项目，这类项目已在企业主导类低效用地再开发中进行了阐述。准经营性项目是指有收费机制和现金流入，具有潜在利润，但因政策及收费价格没有到位等客观因素无法收回成本，附带部分公益性的项目，主要通过PPP模式和政府采购等方式进行金融支持。公益性项目是本身无收费机制，无资金流入，其目的是为了获取社会效益和环境效益的项目，通过政府发行债券的方式进行融资。
表3 不同再开发类型的金融需求
1.政府发行债券融资
对于公益性低效用地再开发项目，如道路、公园与绿地等公共基础设施建设，根据国务院43号文，以政府发行债券为主进行融资。发行债券是指地方政府通过发行一般债券或专项债券进行融资，并纳入预算管理，然后将资金投入到公益性项目中，偿还资金来源于一般公共预算收入或政府性基金、专项收入等。在政府发行债券过程中，金融机构可通过对地方政府评级、承销债券和购买债券等方式进行支持。
2.政府与社会资本合作模式（PPP）
政府和社会资本合作（public‐private partnership，以下简称PPP）项目，是指在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本之间基于双方签订合同／协议而建立长期合作关系，共同完成基础设施／公共事业项目的投资、建设和运营，为使用者提供最优公共产品或服务的项目。PPP模式适用于新建基础设施项目、存量基础设施的改扩建项目，以及存量公用基础设施资产和运营权的转让项目。在该模式下，金融机构支持的主体为社会资本或其与政府共同成立的股权多元化企业，可重点围绕特许经营、合理定价、财政补贴等核心要求，基于现行中长期项目融资模式进行创新和规范。担保措施主要依托项目自身资源构建，偿债资金来源为使用者付费和列入财政预算的政府付费及财政补贴。
3.政府采购模式
政府采购模式对支持主体的限制相对较少，适用范围较广，是对PPP模式的有益补充。当前，财政部在大力推进政府购买服务。因此，在城镇低效用地再开发中，对于适合采用市场化方式供给、社会力量适合承担且能够承担的公共服务，可按照政府采购模式给予融资支持；从担保措施上看，依托借款人自有资产和权益以及项目自身资源构建。偿债资金主要依靠《政府采购合同》项下的政府采购资金及借款人综合收益。
4.土地储备贷款
土地储备贷款是比较成熟的金融产品。但随着国务院43号文出台，目前对于各级储备机构进行土地储备融资的过渡期政策尚未明朗，故应密切跟进土地储备贷款相关政策进展。
四、开发性金融支持宁波市城镇低效用地再开发的对策分析
（一）积极参与政策设计和重大项目谋划
当前宁波市城镇低效用地再开发正处于政策制定和规划编制中，下一步将进入规模化再开发阶段。应发挥开发性金融的规划先行优势，主动参与全市低效用地政策的制定，在投融资模式创新、金融支持等方面提供专业建议，推动市场、信用和制度建设（李红强和唐忠杰，2014a；2014b）。开展低效用地再开发的投融资规划编制，统筹安排谋划近、中、远三个阶段和不同类型项目的融资总量和融资方式，有针对性地提出一揽子融资方案。
（二）大力推动PPP、政府购买服务、政府发债等新型业务
根据国务院关于地方政府性债务和预算管理的最新文件，抓住全市进行PPP项目推广示范的契机，在低效用地再开发领域选择一批以“使用者付费”为基础、收费定价透明、有稳定现金流进行PPP模式的应用示范项目。争取国家、省市各级政府提供全方位的业务指导，将低效用地再开发项目纳入政府采购清单，推广使用政府购买服务。同时，可尝试将低效用地再开发为绿地、公路等公益性项目，争取纳入政府发债融资。
（三）发挥综合金融协调优势，引导社会资金进入
发挥开发性金融机构的综合金融服务优势，在投资、贷款、债券、租赁、证券等方面加大支持，实现母子公司协同（胡怀邦，2014）。积极促进银团贷款业务，积极引导国有商业银行和股份制商业银行共同组建银团贷款，扩大政府及企业社会融资总量。通过开展资产证券化、簿记、融资租贷、发行债务、夹层投资、银证信等业务，引导市内外资金支持宁波市低效用地再开发建设。通过BOT／BT、TOT（transfer—operate—transfer，移交—运营—移交）和PPP等共建模式，吸引民间资本积极参与低效用地再开发。
（四）推动政府开发主体向国有资本运营公司转变
推动现有政府类低效用地再开发的融资平台向国有资本投资运营公司转变，使得有一定收益、可市场化运作的投融资平台转型为国有投资公司或公共服务提供商及政府采购平台，实现资源的统一协调、负债的统一管理，并通过控股或参股等形式，推进国有资本有序进退、合理流动，提高国有资本配置效率和推动企业市场化运作。
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作者单位：国家开发银行宁波市分行
[1] 2013年3月，国土资源部出台《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（国土资发〔2013〕3号）；2014年9月，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；2014年5月，浙江省人民政府出台了《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号）。
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