规划过程的利益分析框架

5.1.2　规划过程的利益分析框架

城市作为公共政策是空间利益调控的重要工具，本小节按照“规划制定—规划实施”过程，划分规划过程的阶段，建立规划过程的利益分析框架。

1）利益分析对规划过程研究的意义

个体在规划过程中的行为都是为了增进自己的利益，这种行为是在与其他主体的互动中达成的，这种互动过程实际上就是利益博弈。博弈（game）又称对策，是指有利益关系的各方，在竞争和冲突的情况下，按照一定的规则行动，每一方都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低程度。博弈实际上就是一种策略选择，公共政策的成败，取决于各方参与者的策略选择，即博弈过程。

利益博弈有两种方式，非零和博弈与零和博弈。非零和博弈是各参与方得益和损失的总和不为零，即一方得益不一定会引起他方损失的博弈。在非零和博弈中，竞争策略对于参与博弈的各方不一定是最佳策略，允许他方得益不一定会使自己受损。因此，对博弈者来说，最佳策略可能是相互合作，从而使各方都获得最大得益。这时各利益主体之间可以结成相容性利益集团，实现共同利益。另一种是通过损害他人的利益来增进自己的利益，这是非合作博弈或零和博弈。这时利益主体之间的关系是排他性利益集团。在规划过程的不同阶段，各个主体之间利益关系在规划过程的不同阶段可能并不一样，在某一阶段可以结成相容性利益集团，而在另一阶段则变成排他性利益集团。

城市规划作为公共政策是空间利益调控的工具，从利益的角度对规划过程进行研究，具有以下意义：

（1）对传统研究视角的深化和创新。首先，利益分析视角强调城市规划是围绕空间利益，借助于公共权力而制定的，深刻地揭示了城市规划的本质特征。其次，从利益、公共权力的角度来揭示城市规划的内容，相比较于传统的从功能、形式和作用方式等方面描述性地分析城市规划的做法，为规划过程研究开辟了新的视角。第三，利益分析的视角将规划过程与利益主体之间的经济关系、政治关系和社会关系有机结合起来，具有宏观、开阔的视野。

（2）为规划过程研究提供了新的思路。利益分析将利益作为研究城市规划事件，构建规划过程的逻辑主轴。利益成为我们分析城市问题，制订规划政策，完善规划实施，实施评估的主要依据。在规划过程，人们的规划行为均是围绕公共权力和利益分配而展开。在规划过程中人们围绕利益关系形成利益结构，并因而形成各种组织和制度。利益成为研究的逻辑起点和研究的切入点。

（3）有助于更好地把握现实的城市问题。城市发展中的现象纷繁复杂，许多问题都被假象所掩盖。利益分析有助于我们更好地揭示各种问题背后的实质，为我们研究解决城市问题，提出规划的解决办法提供理论上的新支点。

2）规划过程的利益分析框架（图5.3）

“虽然制度构造着政治，但是它们一般并没有准确地确定政治行为的性质。”⁽²⁰⁾主体行为并不是主体偏好选择和外在制度安排的简单叠加，无论是怎样精巧的制度安排都会给主体留下机会主义行为的空间，而主体的偏好选择可能在特定的制度安排下，具有替代选择的可能。虽然上一章对主体空间利益行为作了分析，但这种分析是静态的，而进入规划过程中的主体行为更加复杂，仅仅依靠对主体行为需求和行为方式的推理，并不能充分推演出现实中主体的利益互动关系。此外，主体间的利益结构虽然可以深刻地影响主体的行为和他们之间的互动，但如果将这种影响过分夸大，则会陷入“决定论”的陷阱。

将城市规划理解为一个过程，即隐含着这一过程具有可遵循的规律。不同的理论学派对规划过程的划分形成了丰富多彩的分析模型，其中最重要的是阶段模型，即城市规划过程依据人类行为逻辑划分为依次衔接而又相互嵌套的几个阶段：获得信息、分析信息、决策、执行和反馈。这是一种对规划过程线性特征的总结，具有广泛性的影响，并形成传统意义上的“规划制定”、“规划实施”这两大阶段的划分，而我们整个规划制度的设计也是围绕这种划分展开。反映在城市规划行政管理过程上，也体现为“规划制定”和“规划实施”两个阶段。借助政策分析的视角，城市规划要成为公共政策，基本上可划分为规划议程确立、规划方案编制和规划合法化三个阶段。而城市规划实施过程基本上可划分为规划实施的开发许可和规划实施的监督检查两个阶段。

如果从主体互动的角度分析，不论是规划制定过程还是规划实施过程，都是关于空间利益配置的博弈过程，都是围绕某种土地使用方式和空间塑造方案展开的。它们都开始于某个主体对特定地块的空间开发的倡导，并与相关利益主体进行利益博弈，最后达成一致的“契约”，再由权威主体根据法定依据赋予该“契约”合法地位，形成对各主体都具有约束力的规则。在规划制定过程，规划主体是围绕某个规划编制这一“事件”展开互动，从规划议程确立到规划合法化阶段形成相对独立的阶段。而规划实施一般是围绕某个项目开发这一“事件”展开互动，从规划行政管理的角度分为规划实施的开发许可和规划实施的监督检查两个阶段，规划主体围绕项目开发“事件”形成互动。在这两个事件中，两个阶段的规划事件之间形成两个不同的主体群，同时规划制定过程所形成的规则又成为规划实施阶段主体要遵循的准则。但这并不意味着规划实施是规划编制自动延续，从实践中看，很少有开发项目是为了实施所编制的城市规划而启动。

即使是在不同阶段的子过程也是由不同阶段组成的连续过程，包括：议程的确立、交易过程、行政过程。其中交易过程是每个子过程的主要特征，可以说交易过程贯穿了规划过程的全过程，当然这种交易可以是公开地进行，也可以是隐蔽地进行，到底选择哪种方式取决于行动主体的策略选择。

下图结合规划过程的特征，分析主体如何在规划过程中进行空间利益交易，围绕空间利益的表达、选择、整合、分配、落实、反馈的过程，所展开的利益博弈过程。

图5.3　规划过程的利益分析框架