规划方案编制过程中的利益整合

5.2.2　规划方案编制过程中的利益整合

规划方案编制过程本质上是不同利益主体达成一致的交易过程，规划编制所形成的特定的土地使用方案必定对应于某种空间利益的分配格局，不同的利益主体必然围绕土地使用方式进行利益的交易，因此规划方案编制过程中的利益整合特征明显。但是，长期以来无论是规划师还是其他主体，往往有意无意地强调规划方案编制的技术特征，在一定程度上掩盖了利益整合的特征。

在城市规划过程中，规划方案编制阶段规划师的参与程度最深，规划方案编制需要扎实的专业知识和工程技术的支撑，从而体现出强烈的技术特征。在规划理论发展过程中，物质空间规划论与系统理性规划使规划方案编制为技术理性所统治。有些规划师，特别是规划设计机构中的技术人员，由于自身角色的限制，日常工作主体内容即为工程设计，他们从实践体验角度强调城市规划方案编制的技术特性。而对于某些规划师而言，尽管在实践中体验到基于技术理性的规划方案的局限性，但出于自身利益的考虑，有意识地夸大和强调规划方案编制的技术特征，以此获得“技术权威”的职业地位。而政府部门可能从自身利益出发，有意识地抬高规划的技术特征，通过技术屏障的方式获取有利的结果⁽²⁸⁾。在方案的形成过程，不可否认技术具有重要的影响，但是技术的影响主要体现在规划编制的效率、成果的表达方式等技术性内容上。对于那些涉及空间利益分配的内容，主要是受各个利益主体行为的影响。

事实上，对于规划方案编制技术特征的强调往往与建立在规划方案编制“价值中立”（value free）的基础之上的，认为所编制的规划方案代表了公共利益，从而使规划师置于公共利益代言者的地位，而这种特征经常被利用来说服那些在规划编制方案中利益受损害的主体。但实际上，在公共决策和集体决策过程中，并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程⁽²⁹⁾。即使在规划方案的编制过程中，某些主体存在着促进公共利益的主观愿望，但这种公共利益已经带有主体的价值倾向。

在规划方案编制过程中，规划师及其所代表的规划设计单位、规划编制的组织者和规划方案的决策者对规划方案的形成构成直接影响，是规划编制主体。相关政府部门、审批机构、相关专家、开发企业和市民对规划方案的形成构成间接影响，是意见表达主体。这两组主体的关系如图5.6所示。

图5.6　规划编制过程中的主体关系

1）规划方案编制中主体的利益博弈

规划议程确立只是明确了规划所要解决的问题集合，但是对于同样的问题会形成不同的规划方案。美国社会学家塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）指出：“问题是什么，我们可能形成一致的意见。但是问题的性质是什么，以及因此应该制定怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见。如果我们将露宿街头的人看成是一个流浪问题，那么有关的政策反应就可能是运用法律手段，动用警察。”⁽³⁰⁾而规划师可能倾向于将之看成是住房问题，那么其解决方案就是提供更多的廉价住房。

（1）规划编制组织者与决策者

从规划议程确立过程可以看出，决策者更加关注与其利益需求直接相关的规划类型。为了贯彻决策者的意图，决策者会主动介入到规划方案编制过程中。在这种情形下，规划编制组织者就成为决策者意志的执行者，在规划编制过程中起到组织和协调的作用，成为决策者与其他主体之间的沟通桥梁。对于决策者不太关注的那一类规划，作为规划编制委托者的规划管理部门才具有对规划方案决策的自主权。因此，规划制度规定的规划编制组织者在实际情形中并不一定是规划编制方案的决策者，基本的政治制度安排要高于规划制度的安排。即使是决策者关注的规划类型中，决策者也只是对规划方案中的个别关键问题加以关注，大量相对次要和偏重于技术性的内容则留给了规划编制组织者。

（2）规划编制组织者与规划设计单位

规划编制组织者与规划设计单位之间的基本关系是建立在合同基础上的，以经济利益为纽带的委托——代理关系。规划设计单位必须按照合同要求，为规划编制委托者提供符合质量要求的规划设计成果，提供及时可靠的技术服务，这时两者关系表现为服务与被服务的经济合作关系，规划编制委托者作为雇主拥有主导权。在今天规划设计市场开放的条件下，规划编制委托者可以从国内外市场筛选合格的设计单位，规划设计竞赛招标制度更加强化了规划编制委托者的主导地位。加入WTO之后，中国成为世界上各大规划设计机构竞逐的主战场，与此同时，出现大批民营的规划设计公司，许多本属于事业单位编制的规划设计院也纷纷改制，在激烈的市场竞争中，对经济利益的追逐使规划设计单位被迫使迎合委托者的要求，以获得可靠的经济回报。当委托者与设计单位就规划方案发生冲突时，委托者的偏好更有可能得到实现。

规划设计单位利益诉求能力首先取决于其自身拥有的信息、技术和知识上的优势，具体表现为该规划设计单位的资质、品牌以及具体规划设计项目负责人的能力。那些知名的国内外规划设计机构更容易获得规划编制委托者的信任，获得重大的项目，赢得更高利润回报的规划设计合同。某些规划设计项目负责人同时又是专家，那些高知名度的专家对决策者和参与规划方案评审的专家具有较大的影响，也更容易使其规划编制方案被接受。在当前有相当部分规划编制是市规划局委托市规划设计院完成，由于许多规划设计院是作为市规划局下属的事业单位，这就使得规划编制委托者不仅在经济上占主导地位，而且在行政上也具有主导性，在这种情形下规划设计单位最有可能成为体现委托者意图的“绘图工具”。即使这样，规划设计单位对规划方案依然具有一定的决策权限，主要是集中在技术层面。规划设计单位和规划编制委托者具有共同的利益交叉点，对规划编制委托者而言，高质量地完成规划编制任务是考核其工作业绩的一个指标，特别是他们在面对其他主体时，就会形成临时性的利益联盟⁽³¹⁾。

（3）决策者与规划设计单位

对政府中的决策者而言，他们对城市规划作用的认识与规划师是有差异的。在某些规划师看来，城市规划编制是一项技术性工作，应由规划部门主导完成，而实施规划则是一项行政性工作，主要应该由政府完成。但是对于决策者而言，现在的城市规划已经不仅仅是技术问题，更是政治问题、经济问题，他们需要从这些宏观问题出发对城市规划编制和实施提出要求。如果规划方案忽视了对城市政府发展意图的解读，特别是政府主要决策者在经济发展和政治上的考量，并体现到规划编制方案中去，规划就难以获得政府的支持，也难以实施。对决策者而言，规划的实际效用，尤其是对其政绩的显示效应是他们最为关注的内容。他们善于在规划方案中发现有利于体现其政治利益的内容，并要求设计单位加以凸现和强化，如果规划方案未能满足其需要，或者与其利益和立场相违背，他们就会要求规划设计单位修改方案和补充内容，直到符合他们的意愿。

努力使规划方案获得决策者的支持，是规划方案得以通过的决定性因素。规划设计单位会通过获得决策者的认可，向其他主体“施压”增加规划方案的接受度。此外，规划设计单位在规划过程中，为了迎合决策者的需要，主动揣摩和体会决策者的意图，并体现到规划内容和成果形式上⁽³²⁾。这就使得规划编制过程中许多问题被回避或被刻意模糊，规划越来越成为决策者实现政绩的工具。在实践中也会出现另一种情形，在规划设计单位的解析和论证下，决策者改变或修正原有的立场，逐渐接受设计单位的规划方案。当然，这种转变是建立在新方案给决策者带来的收益大于成本的前提下的。

2）意见表达主体的利益表达

不同类型和不同层次的规划方案编制过程，参与意见表达的主体是不同的。总体而言，规划方案编制过程的意见表达主体主要包括：审批机构、相关政府部门、技术专家、开发企业和市民。这些主体对规划方案的影响程度取决于该规划与主体的利益相关度、主体的表达能力和表达的途径。

（1）审批机构

审批机构是规划编制过程中的最高权威主体，拥有对规划的最终决策权。一般而言，审批主体的行政级别要高于规划编制主体。因此，那些需要由较高层级主体编制的规划类型，其审批主体越高，国务院、市政府、市规划局分别担当不同层次规划的审批主体⁽³³⁾。在现有的规划制度中，针对总体规划设置审查程序，审查主体一般由与规划编制主体同级别的人大或常委会来担任，以保障总体规划的法定地位。

审批主体主要关注的是与其利益相关度高的规划内容，比如由国务院审批的总体规划更加重视审核规划是否符合国家的规划政策导向、技术标准，规划是否符合国家对该城市的战略定位。由于审批主体拥有更高的行政级别，对编制主体具有强制约束力，审批一旦生效也对其他意见表达主体构成约束。审批主体对规划编制方案的意见表达途径不仅仅是通过正式的汇报和评审会，也会借助于非正式的信息沟通。规划编制主体为了使规划能够顺利审批通过，会通过各种途径去掌握和“体会”审批主体的意见，及时调整规划方案，以增加规划的“可批性”。

（2）相关政府部门

城市规划方案编制涉及不同层级的行政单元和相关政府部门。从行政层级看，城市是由不同层级的地方政府组成，主要层次分为区（县）、乡镇（街道⁽³⁴⁾）。城市的整体利益实质上是由不同层级的地方政府利益构成的，虽然城市政府对地方的政治、经济和社会资源有强大的控制力，但在分权化的体制下，城市政府也要尊重地方政府的利益，以充分调动地方的积极性。在转型期的政府竞争不仅发生在城市政府之间，也发生在同一城市内部的地方政府之间，出于自身利益最大化的考虑，地方政府行为常常演变为本位主义和保护主义，并且出现强烈的行政区划壁垒性特征。因此，在规划方案编制过程中，地方政府都会充分表达其利益诉求⁽³⁵⁾。

城市规划所涉及的空间资源配置关系到相关政府部门的利益，由于这些政府部门掌握其主管领域内相当部分资源的掌控权，而且在某些方面具有专业信息方面的优势，他们对规划方案所表达的意见，一般是从部门利益和主管行业角度出发，对规划方案的形成具有重要影响。在城市规划过程中，与城市规划密切相关的两个部门为计划部门和土地管理部门，此外，与城市建设相关度较高的部门在规划编制过程的参与度也比较高，如交通、市政、旅游和文物等部门（图5.7）。事实上，某些专项规划采用相关政府部门主导、或与城市规划部门合作编制的方式。南京市的城市对外交通、城市道路交通、长江岸线、加油站等专项规划，由于与城市空间规划关系密切，在规划编制和报批中采用规划主管部门主导，相关专业主管部门配合的工作组织方式。城市绿地系统、地下空间利用、市政基础设施、环卫、邮电电信、文化、教育、体育、卫生等专业规划则由专业主管部门为主导，城市规划管理部门配合的工作组织方式。

无论是相关政府部门还是基层政府，都具有丰富的参与规划过程的政治经验和技巧，作为政府组织，它的利益表达能力要高于其他主体。就意见表达强度来说，利益相关度越大的主体，表达强度越高。但是不论是相关政府部门还是基层政府，其意见表达的结果主要取决于在该规划事件中主体所掌控的资源，一般而言，在政府序列中越重要的职能部门和那些综合实力更强的地方政府，更有可能实现自己的利益诉求。在政府体制内，相关部门和基层政府的意见表达渠道比较通畅，因此，在规划编制过程中征询相关部门和基层政府意见，成为规划方案编制过程中的重要环节。

图5.7　城市规划部门与相关部门的关系

（3）技术专家

随着城市规划编制所涉及的领域日益扩展到更加综合的社会经济领域，介入规划编制过程的专家已不再局限于城市规划建设方面的专家，经济、社会、管理等学科背景的专家也开始进入规划编制过程，影响规划编制。专家对规划编制方案表达意见的主要途径是各种方案汇报咨询会，对相关专家而言这是显示其专业技术水平、树立专业权威地位的重要场合。在现代社会，专家系统是社会信任结构的重要组成部分，专家不仅被要求忠于“科学”的精神，还被要求承担公共知识分子为社会谋取公共福利的社会道德要求，这也是构成专家社会地位的重要组成部分。出于维护自身专业权威地位的目的，专家在表达意见时也会在努力规避损害个人利益的前提下，维护社会公共利益。

在强调城市规划的科学技术属性的社会环境下，专家意见对城市规划方案编制具有很大的影响。专家的威望主要建立在知识和信息资源的拥有上，在现代分工社会条件下，要寻求某一专门领域的服务，只能建立在对专家系统的信任基础上。由于专家在某一特定领域（尤其是工程技术领域）拥有较高的权威性，他们的意见对编制主体甚至决策者具有很大的影响力。但是专家的前瞻性觉察只有得到政治家的认同和支持才能进入政策议程，例如梁思成和陈占祥在20世纪50年代编制北京规划时，就预见到单中心规划对北京古城保护以及城市发展等方面的弊端，并提出了富有创造性的“梁陈方案”，但由于没有得到决策层的支持而无法实现，失去了调整北京城市空间结构的绝好机会。此外，现有规划制度对规划过程专家的责任没有明确的约束，由于专家是以“受邀”的方式进入规划过程的⁽³⁶⁾，使其受其他主体的约束较小，因此他们具有更大的表达意见的自由度。

（4）开发企业

开发企业更加关注那些与其开发项目密切相关的规划类型，特别是详细规划⁽³⁷⁾。一般而言，控制性详细规划是针对那些近期内要开发的地块提出的，而在该地块内有些开发企业已经获得了某些土地的使用权，形成了开发意向。为了维护自身利益，他们会积极地利用各种渠道向规划编制主体和决策者表达意见。开发企业的开发项目在规划方案中的比重，决定其对规划方案编制的影响力，比重越大影响力越大。比如作为政府重点工程和重点招商引资的开发项目，往往会在规划编制中得到特殊的照顾，在某些时候大型的开发企业甚至和政府形成联盟关系，参与到规划编制进程之中。编制主体出于加强规划可行性的考虑，会积极地征求开发企业的意见。

现有的规划制度并没有为开发企业提供意见表达的正式渠道，他们会在政府官员和相关专家中寻找代言人，通过代言人来表达自己的利益诉求。此外，开发企业对微观的详细规划编制的影响力比较大，而对宏观规划编制的影响十分有限，比如城市总体规划和城镇体系规划。

（5）市民

将市民的意见纳入规划编制过程一直为学界所提倡和呼吁，但是反映到规划制度规定方面，原则上规划的编制过程应当广泛征求公众意见。如根据新的《城市规划编制办法》，城市规划编制的组织方式，由原来单一的政府部门组织编制，转变为政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的组织原则。但是，关于市民和社会组织如何参与规划编制过程的途径、程序并没有明确的规定，只是在作为部门规章《南京城市规划编制管理暂行规定》中提及⁽³⁸⁾，而在《南京城市规划条例》中并没有明确的规定。从南京的实践看，目前规划编制的公众意见征询在实施中的实效性比较弱，事实上规划修改一般是按照专家意见进行，而市民的意见过于分散或者被认定为“片面、不专业”而无法认定。从目前的规划制度规定看，市民参与还停留在初级阶段，那些受规划直接影响的市民，他们的意见表达通常是在规划公布以后，或者是在规划实施时。由于市民意见表达的制度渠道不够完善，使得本应该在规划编制过程暴露出来的利益冲突被掩盖⁽³⁹⁾，其结果是要么导致这部分群体的利益严重受损，要么使矛盾激化升级，诱发规划实施过程中的过激行为。

3）规划方案编制的利益整合

在规划方案编制过程中，决策者只有对最终选择的规划方案形成一致的共识，规划方案才能最终被制定出来。在方案抉择过程中决策者达成共识就要将各个主体的利益诉求进行整合，利益整合的途径通常有三种，即交换、说服和强制⁽⁴⁰⁾。

（1）交换

城市规划是政府为了解决和协调主体的空间利益矛盾而制定的行为准则。要形成大家能普遍接受的规则，交换是主要手段与形式。交换是以利益差别为基础的，表现为两个或两个以上的利益主体彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成各方都能获益的交易行为。交换必须具备一些基本前提：各方都拥有一定的能力使对方得到利益满足的资源；各方都愿意通过谈判来解决问题；各方都愿意遵守最终达成的解决方案。比如如果政府出于公共利益的目的，需要改变城市空间的用途或开发强度时，政府则必须为调整支付成本，弥补利益受损害者的损失。基于此，城市规划还必须评估当地政府的空间利益调控能力，主要是行政能力和财政能力。在市场经济和法治社会中，政府在建设过程中有多大的征收能力和建设能力，也是确定土地使用改变的决定性因素之一⁽⁴¹⁾。

（2）说服

说服是指某一主体以另一主体为对象，试图证明自己在选择某一决策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。说服不同于交换的地方在于，主动说服的一方不会改变原有的立场、价值和利益，只是要求被说服的一方相信自己，并理解和支持自己。规划师经常采用“向权力讲授真理”的方式，努力说服政府官员采纳自己的方案和意见。规划师能否成功说服“政府官员”并不在于规划师所掌握的所谓“真理”，而在于方案是否符合“政府官员”的利益预期。因为，政府官员的利益需要也是可以替代的，比如用牺牲短期利益获得长远利益，牺牲局部利益获得更大的整体利益。

（3）强制

在规划方案决策中还常常使用强制的方式。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，迫使与自己利益不一致的其他主体放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。强制往往通过命令和威胁两种具体方法来实施。命令就是处于优势地位的决策者要求其他主体服从自己的选择，接受自己确定的立场和态度；威胁则是让对方知道不服从将失去更多的利益，从而迫使对方转向服从。在科层制结构中，处于绝对权力中心的政治精英具有强大的强制能力。

在规划方案编制的利益整合过程中，规划师所具有的空间统筹和协调能力是其在合作网络中取得主动地位和优势的有利手段。比如佛山区域绿地专项规划中，规划师尝试以“区域绿地保护”为平台，以“协作式规划”理论为指导，与城市各有关部门及地方政府合作，编制能容纳各方利益和目标并能获得广泛认同和支持的区域绿地专项规划。除了争取各部门的支持，规划师还充分利用空间规划的技术，积极地协助各部门在空间上落实资源保护目标、部门规划和具体项目。比如农业局提出希望结合“区域绿地”规划完善其农业园区的规划，规划师协助其在区域绿地的空间布局中落实农业园的选址定点⁽⁴²⁾。