方案规划的程序

从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。

（一）问题界定

政策问题的分析、界定是政策制定的起点。政策问题则是指那些已进入政府议事日程的社会问题。由于实际状态与社会期望、理想之间存在差距，导致产生了各种各样的社会问题。社会问题是客观存在的，但能否被提升为政策问题却与决策者的价值观念相关。当决策者觉察到某一社会问题已引起社会广泛的注意和议论，这个社会问题本身也确实有解决的必要，并且也属于职权范围之内的事务时，决策者就会把它列入议事日程，作为政策问题进行研究处理。一般说来，政策问题各种各样，有些是社会普遍存在的、为社会各界共同关注的普遍性问题，如我国当前存在的环境污染问题、收入分配不公问题、失业问题。这些问题普遍存在，已成为社会公众关注的焦点，都属于政策问题的范畴；有的是急需解决的新问题，新问题是相对而言的，既有随社会发展而产生的新问题；也有原来的问题随社会发展其潜在严重性日趋增大而成为新问题。如随着我国加入世界贸易组织，国内产业布局、产品结构调整、经营方式转变、市场建设等方面的问题变得紧迫而严峻，这些问题都要求在新形势下制定新政策予以解决。

对政策问题的界定即问题的“诊断”，政策问题的诊断包括如下两个方面：

一是政策问题的症结分析。问题产生于社会现状与社会期望之间的差距，而这个差距，也正是政策问题的症结之所在。能否准确地找出这个差距，是制定出良好政策的基本前提。为此，对问题的诊断不能仅仅停留于一般化的模糊界定，对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、范围、程度及其价值或影响等，都要有一个明确的界定。如把建立和推行国家公务员制度作为我国政治体制改革中的一个重要内容，就是在对旧的人事管理体制中存在的主要问题进行诊断的基础上得出的结论。如在管理对象上，我国“干部”的概念不明，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长和才能的施展；管理制度不健全，缺乏法治等。只有准确地找出差距，才能针对问题，寻求相应的解决措施。在这一阶段，准确地区分政策问题的性质和类型，也是有效地制定政策的至为关键的一环。问题究竟是属于政治、经济还是社会的问题；是全局性还是局部性的问题；是分配性、调节性还是再分配性的问题；是结构优良、结构适度还是结构不良的问题等，决定了解决问题的不同方式、手段和途径。如再分配性问题（如对高收入者实行收入累进税制），通常很容易引起冲突，为此就须权衡利弊，谨慎从事。

二是政策问题的原因分析。问题的原因有主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近期原因和远期原因等。只有弄清原因，才能对症下药找出解决问题的方案。为此，要对问题产生的原因做纵向分析和横向分析。纵向分析是指从问题的表层原因入手，由表及里、由浅入深、一层一层地做深入地解剖，直到弄清不同层次原因之间的关系，找出根本原因。如国有大中型企业改革问题，表面上看来是个经济问题，实际上其根源在于旧体制下政企不分，政府对企业管得过多、管得过死，导致企业缺乏活力。它是与政治体制改革、转变政府职能密不可分的。横向分析是指对同一层次的各种原因及其相互关系进行分析，从中找到最主要的原因。例如，青少年犯罪问题，既有家庭、学校的因素，也有政治的、经济的、社会的、心理的、文化的因素等。究竟何者为主要因素，这就要具体问题具体分析了。

对问题及其原因的正确的分析，一要必须充分掌握信息。只有深入调查研究，广泛搜集资料，从而准确完整地掌握问题的各种相关信息，才有可能对问题做出全面深入的分析。二要遵循正确的指导原则。实事求是，一切从实际出发，如实地反映问题和分析问题，而不能为迎合个别领导人的意志，或从自身利益出发而弄虚作假、歪曲事实，报喜不报忧。三要运用科学的手段和方法。定性分析和定量分析相结合，全面分析和重点分析相结合，才能对问题有个正确全面的认识。

（二）目标确立

政策目标，也就是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，政策的目的就是要消除产生政策问题的根本原因。因此，对问题的正确分析是制定政策目标的基础。在对问题进行了科学的界定之后，方案规划就进入了第二阶段，即目标确立。目标确立是方案规划过程中的一个重要阶段。政策目标规定了政策方案的方向，为判断政策方案优劣提供了评判标准，又是未来检验政策执行结果的基本尺度。正确的政策目标具有导向和激励作用，能大大调动群众的主观能动性和为实现目标而奋斗的积极性，而如果目标选择错误，就会出现“制定了正确的政策，却解决了错误的问题”的情况，结果得不偿失。这方面的例子可以说举不胜举。为保证政策目标的正确性，确立目标时应注意以下问题：

1.目标的针对性

方案规划是有目的的活动，政策目标是为解决某个问题而确立的。因而，确立目标时必须针对实际问题，有的放矢，切中问题的要害，准确地选中解决问题的突破点，或是把握开拓发展的最好时机。

2.目标的可行性

一般说来，目标应具有先进性和合理性。既要高于现实水平，又必须是在现有条件下通过一定的努力可以实现的，即具有可行性。不具备实现条件的目标只能是空想。实现政策目标的条件一般分为两类：一类是实现政策目标所需要的各种资源，如经济、人力、技术、信息、权力资源等，这些常被称为政策资源；另一类是间接制约政策目标实现的环境条件，如国际国内政治环境、社会心理状况、公众的政治社会化程度、自然环境的变迁等。这些制约条件又可分为可控因素与不可控因素。只有可控因素或可利用的条件占主要地位时，政策目标才具有相应的可行性。如考虑到人们对物价改革的心理承受能力较弱及与其他西方国家不同的情况，中国的物价改革没有像德国、日本那样采取“一步到位”的政策，而是实行了十分谨慎的“稳步前进”的方案，一步一步地放开价格，每一步调整的幅度都比较小。

3.目标的系统性

政策所要解决的问题常常是比较复杂的大问题，因而政策目标往往不是单一的，而是多目标的有机结合，存在着总目标和子目标构成的多层次的目标体系。在这种目标体系中，子目标往往是总目标的分解，或者是实现总目标的手段，而总目标则是子目标的归并、综合。并且这多个目标中各项目标的重要性和相互关系也不同。因而在确立一项政策目标时不能只考虑该目标本身，而应着眼于整体，全面考虑，照顾对上下左右各项目标的影响，根据实际情况合理地确定目标结构，尽量减少各项目标相互之间的冲突与摩擦，使之相互配合、协调一致，共同为实现总目标而奋斗。如企业改革的本身是一个复杂的系统工程，在强调转换企业经营机制，建立现代企业制度的同时，必须抓好劳动人事、工资、保障三项配套制度的改革，才能使改革得以顺利进行，收到较好的系统效应。

4.目标的规范性

政策目标必须符合一定的规范。即：第一，政策目标要体现政策制定者所代表的社会利益。我国的各级政府官员都是人民的公仆，政策目标必须反映广大人民群众的根本利益和愿望。第二，各地方、各部门的目标要符合党和国家的总路线和总目标，下级部门的目标要服从上级部门的目标。第三，政策目标应当符合宪法、法律的规定以及国家权力机关的决议和决定。第四，政策目标要符合社会的道德规范和行为准则。一项政策目标如果有悖于人们的价值观和信仰，必然会招致群众的抵触和反对，因而也就难以实现。

5.目标的具体性

政策目标是定性与定量的结合形态，它必须是具体明确的。概念、时间、条件与数量等方面都要清晰界定。具体地讲，政策目标必须表达准确，含义清楚、单一，对其只能作一种理解，否则就会使人无所适从而各行其是；时限要求、适用范围、约束条件要具体；凡可能量化的目标应尽可能量化，以建立具体的衡量标准。如某市年度工作计划中，确立了下个年度“保持经济持续、稳定增长”的目标，这一目标就比较含糊。如改用“保持年经济增长率在6%~9%”之间，这一目标就比较清晰明确了。即使是对于某些性能综合、结构复杂的政策目标，也应将定性和定量相结合，尽量避免伸缩性较大的含混目标。

（三）方案设计

方案设计就是针对政策问题，依据政策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程被形象地称为“大胆假设，小心求证”的过程，也就是首先大胆设想，提出各种方案设计轮廓，然后对方案轮廓进行严格细致的具体化加工。

第一步，轮廓勾画。轮廓勾画，就是要从不同角度、不同途径提出多种多样的方案设想。轮廓勾画主要包括两个方面的内容：一是为实现既定的政策目标，大致可提出多少个政策方案；二是将各方案的轮廓勾画出来。如行动原则、指导方针、政策的发展阶段等。

轮廓勾画必须遵守以下两个基本准则：一是政策方案应尽可能多，方案应多样化，即一定要搞多方案选择。政策方案不仅应包括各种可能实现政策目标的方案，还应包括预防方案、应变方案等。政策制定在于选择，有比较才有鉴别。如果没有多种方案以供选择，这样的决策是没有意义的。二是要满足整体上的完备性和个体间的互斥性。所谓整体上的完备性，是指应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏。这是保证最后能选定最优方案的一个重要条件。所谓个体间的互斥性，是指不同的备选方案之间必须彼此独立、相互排斥，而不能相互重复和包含。

第二步，细节设计。政策方案的细节设计，就是将政策方案具体化，确定实现政策目标的各种措施，如政策界限的规定和相关机构的设置、人员配备和物资经费的保证等。轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想象力，而细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。

（四）后果预测

为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。方案后果的预测应当包括两个方面：一是对客观条件变化的预测；二是对方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。客观条件分为有利条件与不利条件，条件的有利与不利，直接影响着政策实施所付出的代价和所产生的效果的不同。方案规划者在设计方案时主观上当然愿意从有利条件出发，然而条件是不断变化的，有时从有利变为不利，有时从不利变为有利。制定政策时，必须对这种变化的可能性事先作出充分的估计，这就有必要进行预测。

（五）方案抉择

在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。政策方案的评估是方案择优的前提。评估要科学客观，才能做出优化选择。所谓评估，就是采用一定的标准，将备选方案按优先顺序加以排列。政策标准是一种把政策目标、备选方案和政策效果联系起来的政策范畴，它直接影响到我们对备选方案的选择和对效果的计量，在执行中还影响到对政策的评估。实践证明：在许多政策制定场合中，方案选择错误的原因主要不在于方案失当，而在于标准失当或模糊。因此，确立适当而明确的标准是十分重要的。

政策方案抉择的基本依据在于元政策的要求和价值标准。具体说来，有如下一些标准：①有利于元政策的实现。政策方案本身体现基本国策的精神，符合国家总体发展战略目标。②能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准。③消耗的政策资源尽可能少。④实现政策目标的风险程度尽可能小。⑤政策方案实施中产生的副作用尽可能小。当然上述标准并不是绝对的，由于政策问题的复杂性，常常会出现这样的情况，有的方案能较好地实现政策目标，但费用高、风险大、副作用大；有的方案只能基本上实现政策目标，但费用低、风险小、副作用也较小。它们往往互有利弊、优劣难辨，这就要根据实际需要来进行抉择。