规划实施过程中的利益分配与落实

5.3　规划实施过程中的利益分配与落实

在20世纪上半叶，随着政策科学中实证主义的兴起，政策转化社会行动的过程被看成是理所当然的，不值得加以研究，有关的政策实施研究因此相对受到忽视。恰如葛恩所言：“学者们经常把关注的重点放在政策形成方面，而将政策执行的‘实际细节’交给行政官员。”⁽⁵²⁾通过社会实践，特别是20世纪60年代由约翰逊政府发起的“伟大社会”改革的许多政策项目没有取得预期效果，人们开始重视政策执行的研究和实践。在城市规划领域，20世纪70年代末美国规划学者约翰·弗里德曼对以往偏重规划制定研究提出批评，认为应当建立以某些行动改变世界的城市规划，建立以实施为中心的（action－centered）理性规划模式，在规划制定的同时就考虑实施问题，区别于理性过程规划将实施步骤放在后面。研究者很快发现，规划的有效实施与人们的相互交流与协商技巧密切相关，并由此提出了谈判规划（transactive planning）⁽⁵³⁾，并导致了后来交往规划理论的出现。此外，20世纪70年代，在美国的Wildvasky和Pressman倡导下，形成了规划实施研究的热潮。他们从奥克兰计划失败的教训中发现了规划制定与规划实施之间存在的鸿沟；通过个案研究获得了两项重要启示，即“规划实施不能与规划制定分离”，以及“多元参与者联合行动的复杂性”；他们认为，“要想使政策科学成为行动的科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系”⁽⁵⁴⁾。

城市规划实施实际上是将空间利益分配方案进行具体落实的过程。对空间利益分配结果的分析，主要目的是研究如何在规划中实现空间利益的维护与改进，分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利益还是少数人的利益，并由此对规划的政策效果进行价值分析。

规划实施过程基本可以划分为两个过程：规划实施的开发许可和规划实施的监督检查。