规划合法化过程中的利益确认

5.2.3　规划合法化过程中的利益确认

城市规划方案编制完成之后，并不意味着规划制定已经完成。为了保证其权威性和合法性，还要将选定的规划方案经过行政程序或法律程序使之合法化。规划方案只有经过合法化过程，才能成为合法有效的政策，才能得到有效的实施。政策合法化的概念可以从广义和狭义两个角度进行理解。从广义的角度，一般认为，能够被公众认可、接受、遵守和推行的过程就是公共政策的合法化过程。从狭义角度讲，主要偏重于从法律角度来解释公共政策合法化的概念，包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法，典型的有以下两种定义：“政策合法化是指经政策规划得到政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的系列立法活动与审查活动所构成”⁽⁴³⁾；“所谓政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程”⁽⁴⁴⁾。

从城市规划的合法化过程来看，主要有“审查”和“审批”两种方式。从现有的规划制度和规划实践看，审批是规划合法化中最为核心的过程，我国城市规划实行分级审批制度，拥有规划审批权的主体有国务院、建设部、区县级以上人民政府，也就是说规划审批权归属于各级行政机关。以南京市为例，南京市总体规划由国务院审批，区、县总体规划由市政府审批，主城区的详细规划由市规划局审批。审查则是针对具有立法性质的规划所需的程序性环节⁽⁴⁵⁾，如南京市城市总体规划报国务院审批之前经市人大及其常务委员会的审查，区、县总体规划也需经过同级人大及常委会审查后方能提交市政府审批。

1）规划审查过程中主体的利益博弈

从目前的实践来看，只有具备立法效应的总体规划，方才需要通过人大或其常委会的审查。这时规划审查的主体是人大或人大常委会，由于人大全体会议每年召开一次，因此实际行使规划审查权的是人大常委会。总体规划一般是由政治精英倡导，由规划主管部门负责组织编制，并向人大常委会汇报，他们具有使规划通过审查的动力。因此，在规划审查过程中，人大常委会与由政治精英及规划主管部门组成的倡导联盟是最主要的影响主体。从目前看，其他主体包括开发企业和市民，对规划审查活动的影响力很弱。这一方面是因为在我国利益集团对立法机关活动的影响还没有建立制度化的影响渠道（比如像西方国家一样形成有影响力的“院外游说集团”），即使有影响，也是通过非制度化的途径；另一方面，总体规划并不是实施性规划，所涉及的是城市宏观的发展战略规划，而开发企业和市民个体更加关注与其切身利益相关的详细规划。

规划审查是法律赋予人大常委会的权力和职责，但就每个人大常委会成员而言，规划与其个人的利益关联度比较低，虽然他们会从各自的立场对规划方案发表意见，但同时又得受人大机构制度的约束，并深受政府基本权力结构的影响，特别是受规划倡导者中的政治精英的影响。因此，虽然人大及其常委会具有规划审查的最终决策权，但这种审查制度更多地具有象征意义，而确保规划编制的内容和价值取向方面作用还是有限的，规划审查具有形式化的倾向，具体原因表现在以下几个方面：

（1）在中国政策主体的权力序列中，人大的地位有待提高。根据我国的现实情况，位于政策主体权力序列顶层的无疑是中国共产党。作为唯一合法的执政党，其权力超过其他任何一个主体，公共政策在很大程度上被视为党的政策。紧接执政党之后，从法律上讲，似乎应该是作为权力机关的人大。然而，在现实中行政机关的政策主体权力却远在人大之上。行政机关可以在党的直接领导下，对宏观大政方针以外的中观和微观政策具有很大的决定权。就个体而言，政治精英与人大常委们通常保持着良好的关系⁽⁴⁶⁾。进入审查程序的规划实际上已经得到党政领导的认可，他们在审查过程中也会发挥影响，因此在审查过程中几乎不会遇到什么实质性的障碍，使得审查的意义多停留在程序上。

（2）由于规划编制主体的汇报是常委会了解规划信息的主要渠道，而且时间和汇报的次数都有限，使得常委会对有关规划信息的掌握不充分。虽然，在常委会中一般设有城建环境资源专门委员会，但其中规划人才还是十分缺乏，大部分委员缺乏规划方面的专业知识，无法有效地鉴别规划方案中存在的问题，这实际上限制了委员对规划审查的实际能力，更容易接受编制主体的说服。

（3）其他利益群体的影响力有限。尽管在我国围绕城市开发形成了不同的利益群体，但这些群体对人大还没有形成组织化影响渠道。人大代表也许能代表所在的界别和地区对规划发表意见，同时更受到人大组织机构的影响。因此，开发企业等其他社会利益群体还无法通过规划审查制度对规划编制过程发挥实质性的影响。

从政策合法性的角度说，人大是由人民代表组成，具有广泛的代表性，因而是最高权力机关，市人大及其常委会具有一定的地方立法权，城市规划通过人大的审查可以强化规划的合法性，意味着规划得到了“公众许可”，在形式上说明公众认可了规划所形成的空间利益分配格局和途径。但是规划审查的形式化倾向使得城市规划平衡各个主体空间利益需求，实现对不同主体空间利益分配的政策功能无法得到体现，公众的真实意见无法在规划审查过程得到真实的和实质性的表达，规划审查也就失去了保证规划公正性的制度功能。规划审查的形式化倾向，使得人大无法充分发挥对政府的监督功能，反过来强化了政治精英对规划决策的主导性，那么规划很可能成为强势主体实现集团性利益的工具。

2）规划审批过程中主体的利益博弈

规划审批是所有法定性规划所必备的合法性程序，包括总体规划和详细规划。我国城市规划实行分级审批的制度，比如南京主城以外各城镇的总体规划应在南京市城市总体规划的基础上编制。卫星城镇的总体规划由市规划管理部门会同所在区、县人民政府组织编制，报市人民政府审批。县人民政府所在地镇及城市总体规划指定的县域内重要建制镇的总体规划在市规划管理部门的指导下由县人民政府组织编制，经县人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报市人民政府审批。县域内其他建制镇的总体规划由县规划管理部门组织编制，报县人民政府审批并报市规划管理部门备案。而南京市城市总体规划由南京市人民政府负责组织编制，提请市人民代表大会或其常务委员会审查通过后报省人民政府审查，转报国务院审批。在详细规划方面，“城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批”⁽⁴⁷⁾。

规划审批之所以由上级政府或其主管部门执行，一方面是源自上级政府对下级政府控制权力的要求，避免下一级规划破坏和挑战上一层级规划，保证规划体系的系统性和完整性；另一方面只有上级政府才具备协调区域内下一层级政府间空间利益冲突的权力。规划审批的内容主要有以下几个方面：①避免下一层级的规划与更大区域规划冲突，确保规划符合区域整体发展目标的要求，避免规划与相邻区域产生利益冲突。例如，南京市主城以外城镇的总体规划不得违反南京城市总体规划，符合南京市对该城镇发展的总体定位，同时该城镇总规不得损害相邻城镇的利益。②避免城市规划与相关部门规划产生冲突，协调与其他部门的利益冲突。1996年以来国家加强了对城市规划的审批管理力度，城市规划的审批增加了计划制定部门和国土资源部门乃至更多部门的会审，避免城市规划与土地利用规划、国民经济和社会发展计划相冲突⁽⁴⁸⁾。③审核城市规划的编制过程是否符合相关法律、法规的程序规定，以及规划编制主体资格的合法性等。④审核规划编制内容是否符合国家和地区的技术指标和标准规范，例如在城市总体规划审批中，城市土地利用必须符合《城市用地分类与规划建设标准》。

从城市规划审批所关注的内容可以看出，规划审批可以保证规划在总体方向和程序上的合法性，从利益协调的角度主要关注的是上下级政府间以及政府部门间的利益冲突，下一级规划主体间的内部利益冲突被忽视。一方面，这是因为审批机构并没有掌握充分的信息，无法作出相应的价值判断；另一方面，从政府事权的角度，审批机构对下一级行政单元内主体利益冲突协调的权力是有限的，更重要的是，下一级规划区域内部的利益协调问题并不是审批机构关注的焦点，审批机构同样也具有自己的利益诉求，与其利益诉求无关的问题，他们也没有充分的采取行动的动力。总之，从利益分析的角度，审批机构的审批过程并不都能保证规划在空间利益分配上的公正性。

规划审批过程并不是纯粹的技术管理过程，更是不同行政单元的主体对空间利益协调和控制权争夺的博弈过程，这种利益博弈主要是在上下级政府之间展开的。因为，规划审批的主体通常是上一级政府或规划主管部门，规划审批的对象是申请审批的地方政府，这两者的利益博弈本质上是局部利益与整体利益的博弈。这种博弈关系与中国政府的分权模式密切相关，上级政府对下级政府在人事和行政方面拥有绝对控制权，同时在地方政府经济方面拥有一定的经济自主权，如钱颖一的“维护市场的经济联邦制”⁽⁴⁹⁾。在城市增长导向的执政策略下，城市经济发展依赖于区县发展，因此，只要地方政府的规划不损害市政府更高层面的目标，就能得到市政府的支持。市政府关心的是规划所涉及的整体性问题，保证稀缺资源在全市范围内的平衡，如土地与投资。

对规划审批过程构成影响的主体还包括：规划涉及的相邻行政单元以及相关部门，因此规划审批成为多方利益博弈的过程。在这过程需要审批机关掌握充分的信息，让各个利益相关地区和相关部门充分表达意见，由于城市规划的综合性以及空间资源的稀缺性，往往使得利益协商过程旷日持久，有时还会陷入僵局，使规划审批过程冗长⁽⁵⁰⁾，或者只是原则性通过。

3）规划合法化过程中主体的利益确认

城市规划制定所形成的城市空间利用方式，表达了一定的利益分配格局，城市规划的制定过程，本质上是不同主体有关空间利益分配达成一致的过程。城市规划所涉及的土地资源配置在本质上是利益的分割、分配和交易，而运用纯粹的技术手段无法根本解决利益分配问题，有时还会加剧矛盾冲突。规划合法化就是为了在制度上赋予城市规划调配社会利益的权利，使城市规划真正成为具有利益分配功能的公共政策。作为公共政策的城市规划既要反映公共政策的要素，更要反映公共政策的组合及其在城市空间上的基本表现。目前，我国城市规划无论是在陈述方式还是编制程序上，都与公共政策的基本要求和运作过程不完全匹配，无法纳入其他部门的政策制定和执行系统中。规划成果的表达一般由图纸和文本组成，规划文本偏向于技术说明，而不是对人们开发建设行为的规范。规划成果表达只有符合政策规范，才能强化其合法性，这就要求将规划图则和文本转译为较严密的法律性条款，明确对开发建设行为的法律规范。这种转译不仅仅在于用另一种语言来叙述规划的具体内容，更重要的是针对规划文本的实施对象具体规定其义务和权利，表明规划支持什么，允许建设什么，在特定条件下可以建设什么，以及不准建设什么等等，当然最重要的应该是不准怎样⁽⁵¹⁾。也就是说，作为一个合法化的规划在社会意义上阐述其利益诉求的权利与约束，是对主体的利益确认。

目前在规划合法化认识上还存在一种部门本位主义的误区，即为了提高城市规划的法律效力，将不成熟或不符合相关法律规定的城市规划成果通过提升规划审批部门层级等方式，人为提升规划的法律层级，造成新的矛盾。从法律的角度，政府的规章并不具有调配社会利益的权利，而我们许多操作性的规划文件都是城市政府及其部门审批的，在法理上存在明显的缺陷。如果城市规划要真正成为调配社会利益的工具，必须使规划的实质内容和程序都纳入法治的框架，而且要使规划行为符合法治精神。作为法制化的城市规划首先体现在对各个规划主体行为的约束上，尤其是对政府部门行为的约束。规划界出于加强规划实施的目的，经常呼吁规划的法制化，但实施中只要求其他部门和行政对象依法执行规划，而在自己的行为中却总是喜欢用行政规章违背法律规定；或者出于利益目的，符合自己利益时就执行规划，违背自己利益时则弃之不用，或者修改规划。结果，规划合法化成为寻求扩大部门利益和权力范围的工具，出现立法部门利益化的问题。

从以上对我国城市规划制定过程的分析来看，我国城市规划的制定过程呈现出一种“内输入”的特点，社会利益表达和整合主要是由党和政府内部的各级官员来体察和认定，政策制定的动力主要来源于政治家的言论，政治家掌握着规划制定的主导权，规划成为政治家实现政治和经济利益的工具。