原有规划制度有关规划过程的规则

6.4.1　原有规划制度有关规划过程的规则

1）规划编制和审批制度中有关规划过程的程序控制

原有的规划编制和审批制度有关规划过程的程序的规定是一个薄弱环节。《城市规划法》、《南京城市规划条例》中均没有关于规划编制的程序规定。南京规划局文件《南京市控制性详细规划编制技术规定》将规划编制工作分为：①现状调查阶段；②分析阶段；③方案阶段，形成“方案成果”；④报审成果阶段，征求地区政府、有关专业部门意见，必要时征求公众意见后，修改完善方案成果，然后供专家审查，或进一步征求公众意见，各类成果注明“报审成果”；⑤根据专家审查意见及公众意见进一步修改完善规划成果，形成“报批成果”；⑥根据批复意见和规划局要求制定批复成果，并完成相关资料归档。

与规划编制相比，规划审批的程序控制相对严格。按照《南京城市规划编制管理暂行规定》，首先，规划组织编制单位对规划进行技术论证、方案评议（总体规划还要报人大常委会审查）；然后由规划组织编制单位上报给审批机关（应按照城市规划编制技术要点的要求报送成果）；审批机关就上报的城市规划成果组织专家咨询、评审及征求公众意见，专家评审意见和公众参与意见应作为规划修改和审批的重要依据；审批机关批准规划成果，并提出修改和实施意见，城市规划编制组织单位应及时按照审批要求修改并制作正式成果，在限定时间内报审批机关备案；城市规划管理部门在媒体上公布已批准的城市规划成果项目目录，并通过适当方式向社会公布城市规划编制成果。

制度还对规划调整的程序作出了规定，按照《南京城市规划条例实施细则》，城市总体规划调整或者修订由原组织编制部门负责，调整或者修订后的总体规划应当按照原报批程序报批。分区规划调整的内容应当报市人民政府备案，修订后的分区规划应当按照原报批程序报批。控制性详细规划的调整或者修订由原组织编制部门负责，其中，对总则的强制性内容进行修订的，按照原报批程序报批；对总则的非强制性内容以及执行细则进行调整的，由规划管理部门审批。

2）规划开发许可制度中有关规划过程的程序控制

与规划编制与审批制度相比，规划开发许可制度中的程序控制要详尽许多，主要体现在“一书两证”的申请、审核和办法程序上。从南京市规划局的实际操作过程看，规划许可的基本程序包括项目选址许可、建设用地规划许可和建设工程规划许可三个阶段，而每个阶段内部又分为申请、审核和颁发三个步骤。在实际工作中，会根据申请项目的性质增加或减少步骤。根据《南京市人民政府规划项目审批制度》，全市范围内重大而重要的规划项目需要上报市规划项目审批小组审批⁽⁵²⁾。

首先是建设单位或个人向城市规划行政主管部门提出规划许可申请，规划行政主管部门必须在法定期限内对申请人的申请材料进行审查，对规划许可的审查包括程序性审核和实体性审核两个方面。程序性审核是审查申请人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备。实质性审核是针对申请事项的内容，依据法律规范和按照法定程序批准的城市规划，提出审核意见。城市规划行政主管部门经过审核之后，根据规划许可申请的类别，分别颁发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。

图6.5～图6.7是目前南京市规划局办理“一书两证”规划许可的流程图。从流程图可以看出，每一职能分工都很清晰，而且在每一环节上都做了时限要求，似乎在理论上已经有了严格的程序控制。但是该流程的程序控制主要是出于内部行政管理的需要，虽然每一环节都做了时限要求，但是由于程序过于烦琐，即使程序控制设计得相当理性，在实际操作中也很容易造成整个过程时限不可预测的状态。此外，由于程序过细加之集体决策，每项规划许可过程都会在内部各部门之间按照各自职能分割、肢解。在这种状况下，很容易导致内部各部门以及相关责任人考虑各自的问题，各做各的决定，对整个规划过程却没有清晰的责任主体，产生相互扯皮、相互推诿的现象⁽⁵³⁾。

图6.5　南京市规划局《建设工程规划许可证》办理流程图

图6.6　南京市规划局《建设项目选址意见书》办理流程图

图6.7　南京市规划局《建设用地规划许可证》办理流程图

3）规划监督检查制度中有关规划过程的程序控制

原有城市规划制度中有关监督检查的内容主要集中在对城市规划实施的监督上，而对城市规划的制定过程缺少强有力的监督检查。由于现阶段城市规划在制定过程中的各个环节上存在着自身难以克服的问题，监督检查程序的缺失使规划实施陷入更加被动的境地。

规划部门对规划实施的监督检查主要有两项，一是建设工程开工订立道路红线界桩和复验灰线，二是建设工程竣工规划验收。但是，在我国城市的建设过程中，常出现擅自更改建筑坐标、建筑间距，出现超面积等现象，暴露出监管机构在工程过程中监督力度的不足。这主要是因为由于规划管理部门管理人员不足，难以对量大面广的建设工程实行现场监管，难以在第一时间发现违章和违法建设行为。而一旦建设完成后再整改，意味着巨大的社会成本，所以经常采用以罚代改的形式，使规划实施的监督检查未能落到实处。

南京市为加强批后管理，2006年市规划局出台了《南京市规划局规划验收工作规则》和《在建工程跟踪核查工作规则》。与此同时，进一步加强了规划审批的监管，出台了《关于实行规划案件办理的检查制度实施方案》，并通过对已结案的项目随机抽取检查，以办案程序、依法行政、工作效率、廉洁自律等为重点，进一步规范管理行为，提高办案质量，推进廉政建设。