5.2.1 规划议程确立过程中的利益表达
规划议程确立（planning agenda setting）是指某个主体从各自的利益需求出发，为解决城市发展中的问题，提出规划编制或空间开发的倡议，并运用各自的利益行为能力，力图使各自关切的问题纳入公共政策的过程。一般而言，政府是规划编制法定的决策主体，特别是法定城市规划只能由相应行政级别的政府来组织，但是某些项目在获得规划主管部门的许可以后，开发企业可以成为修建性详细规划编制的决策主体(21)。其他主体虽然不具备设立规划议程的权力，但是他们也可以凭借各种途径，在规划议程确立过程中努力表达各自的意见，将自身关切的问题纳入规划议程，努力影响规划议程的内容，成为规划议程的影响主体。
1）政策问题构建与利益需求
那么到底哪些问题可以成为政策问题呢？一般认为，公共政策问题的构建遵循一个所谓的“公共政策问题链”的过程，即“问题—社会问题—社会公共问题—公共政策问题”的过程。政策问题的构建应当满足以下条件(22)：
（1）客观情势的存在。就是存在一种可以确认的客观情势，这种客观情势是可以直接观察到的，也是可以通过自然语言描述的。在城市规划领域这种问题可能表现为：一种是由于社会经济条件发生变化，对某些区位的土地或某种类型的土地产生强烈的需求变化，比如住房商品化之后，对住宅用地急剧上升，对优势区位居住用地的竞争导致住房价格快速上涨，从而引发社会的不满。第二种情况是通过规划监控和评估发现，规划实施严重偏离了规划意图。比如原规划所界定的要控制发展规模和开发强度的老城区，在实施过程中规划不断被突破，已经造成老城区基础设施负担过重，环境质量下降，城市历史环境遭到破坏，而规划所要鼓励发展的新区却出现了土地使用效益低下、功能发展不平衡等问题。第三种情况是通过公众参与途径（媒体报道、网络讨论、居民上访、人大与政协咨询等方式），提出城市发展中的某些问题。第四种情况是规划管理机构在运用现有的规划文本和政策进行管理的过程，发现难以有效解决某些问题；或者在规划实施管理过程中，规划文本与政策和其他部门的政策不协调，甚至对立，使得规划难以实施。第五种情况是，开发建设者在进行项目决策或申请时，发现既有的规划与政策对项目开发造成巨大障碍，于是通过各种途径要求调整规划和政策。
（2）问题的影响程度深，影响范围广。被确认为政策问题的那些问题都是影响程度较深或者影响面较大的问题，比如城市中心河流的污染，不仅影响河流两岸的生活环境，甚至对城市的社会和经济发展造成重大影响，这样河流污染整治及其两岸开发就会成为政策问题。某些问题虽没有达到极大破坏性的程度，却属于影响较广的范围，对人们的社会生活产生了广泛的影响，也需要有关部门确认其为政策问题加以解决。比如，某城市广泛存在的在住宅区内开设经营性场所（饮食、娱乐、小型加工等），已经造成了对居民的噪声、环境污染等问题。
（3）出现强烈的公众诉求。当某种客观事实持续存在甚至出现扩大或趋于严重的时候，社会公众的政策诉求持续存在且趋于强烈，要求政府调整政策或出台新的政策。这种情形可能是因为公众的利益由于某种客观事实的存在而遭受了较为严重的冲击和损害，或者反映出公众的价值观由于某种客观事实的存在而遭受了冲突和挫折。公众由于强烈地感觉到不安或威胁，因而强烈地要求政府承担责任，采取行动，将这些社会公众普遍关心的问题当作重大问题来解决。比如由于城市扩展使得原先处于城市近郊的工厂被城市生活区包围，这些工厂对城市市民的生产和生活构成严重的影响，于是要求政府调整规划，搬迁工厂。
（4）属于政府及其有关政策部门职权范围内的问题。随着市场经济的发展，政府在社会和经济发展中的角色也在不断发生变化，需要重新界定。有些问题虽然符合上述三个标准，但是如果不在政府职能范围内，或者政府制定政策来解决此问题的效率和效果比市场效果更差，则不宜认定为政策问题。规划制定不能将所有的问题纳入政府要解决的范畴，因此，应该设定政策问题的边界。另一方面，这些问题还得属于政府有关部门职权范围之内的问题，因为不同领域的政策问题需要不同的部门来确认和解决，所以某类政策问题需要得到相应部门的确认。城市规划部门的职权范围是有限的，所以它必须确认哪些问题是规划部门自身可以解决的，哪些问题需要与其他部门配合，哪些问题是要规划部门关注和研究的。
（5）形成明显的政策需要。现代政府的绝大部分公共政策都是对现实问题的某种反应，并且，这些问题事实上已经到了非解决不可的地步。如果这些问题不解决，就会构成对政府履行职责的能力及政府合法性的严重挑战，使政府面临危机。但是，也有部分公共政策是政府基于对未来某种潜在可能性的估计而作出的预防性政策决定，并且，某种潜在可能性在政策评估上被认为具有相当的严重性。当现实公共问题被认为到了非解决不可的程度，潜在的公共问题被认为具有必须解决的价值时，从政府的角度讲，就可以认为已经形成明显的政策需要。比如，政府必须为可能面对的重大自然灾害，制订规划、政策和应对的预案。
从以上的分析可知，城市规划中的政策问题既具有客观性，也具有主观性，它实际上是各种利益主体要求政府采取各种行动以满足他们的利益需要。由于政府资源的有限性，以及其自身的利益需求，并不是所有的问题都可以成为政策问题，因此，如何将各自关注的问题（即利益需求）转化为政策问题，并纳入政策议程，就成为各方利益选择的过程。
2）规划议程确立过程中主体的利益表达
政策议程就是制定政策的系统把一定的政策问题列入政策制定的范围的过程，政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键的一步。现代城市发展存在着大量需要加以解决的问题，而政府所掌握的政策资源和输出政策的能力却是有限的，比如规划部门每年的规划编制经费预算是有限的，因此，总有一些社会问题能够进入规划议程，而另一些则不能。一般而言，政策议程的确立需要具备以下几个条件(23)：第一，社会问题本身的性质和特征。社会问题的显性化程度是一个重要影响条件，即只有社会问题的矛盾激化到一定程度，才容易引起社会公众的普遍关注和政府政策系统的反应，比如SARS使得政府高度关注公共安全和公共卫生规划。第二，政治领袖的作用。在中国，城市领导人在确立城市规划的政策议程特别是宏观规划的过程中具有重要的影响力。第三，社会公众舆论的影响。公众舆论可以借助媒体使那些只被少数人发觉的重要问题广泛传播。
一个社会问题具备了进入政策议程条件之后，需要一定的途径建立政策议程，城市规划的政策议程建立主要有以下途径：第一，政治领导人凭经验或根据客观形势，认为某一社会问题需要解决。由于领导人的特殊地位，在某些情况下，其政策建议可以自动进入政策议程。第二，行政部门在执行政策过程中，将发现的某一问题列入政策议程。第三，各种社会团体为了自身利益的追求，会想方设法通过各种途径将他们关注的问题反映到政府的政策制定部门，决议提上议事日程。第四，社会公众可能利用各种方式、手段和途径，促使其关注的问题被提上政策议程。第五，自然灾害和社会危机也常常成为政府政策部门把某问题议决为政策议程的外部决定因素。
如何将各自关心的利益诉求纳入规划议程是各个主体利益博弈的第一步。在当前的规划议程确立过程中，利益表达主要是在政府内部的行政过程展开的。政府的私利性体现在，当政府部门主导政策议程时，它可以在政策问题确认时将政府关注的问题，而不是公众关注的问题纳入政策议程。比如为了体现政府官员的政绩，大量建设超标准的宽马路、大广场、豪华办公楼、巨型雕塑、歌剧院等等，与此同时，城市地下工程如排水、污水、燃气等城市基础设施供给严重不足或养护不力。另一方面，在城市规划制定过程，政府也可能以维护“公共利益”为名义，而本质目的是为自身及其利益团体牟利，城市规划成为寻租的工具。如城市政府在征用农民用地的过程，刻意压低征地拆迁的补偿价格，然后利用规划的垄断权，在转变为城市建设用地后转让给开发商，这实际上是开发商与政府合谋，通过剥夺农民空间发展权的方式来获取自身的利益。因此，不能再以国家利益或集体利益涵盖公共利益，因为大量的征地拆迁主要是出于商业而非公益目的；另一方面，即使是出于公益目的，也不能随便侵犯个体利益(24)。
3）规划议程确立过程中的利益博弈
传统的城市规划过程往往忽视对规划议程确立环节的研究，因为他们认为这个过程中不存在冲突，完全交给政府即可。但是政策研究的成果表明，在政策过程中，围绕关键性的决策问题存在大量的冲突；另一方面，决策主体可以通过“不决策”（nodecision—making）程序，压制冲突以避免它们进入政策过程。
（1）政府内部的主体互动（图5.4）
①政治家
由于城市规划主要属于城市政府的事权范围，在规划的议程确立过程中，政府内部主体互动主要围绕城市政府的领导——政治家展开。从计划经济向市场经济体制转型的过程中，政府也从传统政府向现代政府转变。但现阶段的城市政府在相当程度上仍然带有传统政府的痕迹，其中一个重要特点就是权力的过分集中，并导致城市规划决策的中心化(25)。这种中心化体现在政治家在规划议程确立过程中拥有最终的决策权，政府内部的其他主体，包括规划行政部门、其他行政部门、人大代表与政协委员都必须围绕政治家以实现其倡导目的。
图5.4 政府内部的主体互动
在权力集中的体制下，政治家处于绝对的主导地位，政治家对其他主体的意见具有主动选择权，使得其他主体要实现自身的利益诉求必须评估、预测和迎合政治家的利益偏好。虽然政治家总是以政府名义来确立规划，并且总是打着维护城市公共利益的旗号，但根据前文的分析，政治家作为个体也有自身的利益诉求——追求政绩显示。
从南京和厦门的规划实践来看，许多重大的规划议程都是由政府确立的。在厦门，包括城市总体规划、新区发展规划以及重大基础设施和重大项目建设规划一般都是由政治家提出，这些规划类型的一个共同特点是以经济发展和城市形象改善为导向，具有强烈的政绩显示特征(26)。在这些规划背后都有一个为城市发展寻找新发展空间和发展动力的要求，对于这些地区的改造与开发规划，尽管它们有着促进公共利益的动机，如推动地区经济发展、改善市民生活环境、提升城市产业结构、改善城市形象等等，但这些利益的达成必须是与政治家的政绩显示利益诉求一致。也正是基于此，政治家往往对那些以控制保护为导向的规划缺少主动性，如分区规划、专项规划和各种保护规划，所谓的控制性详细规划也多是为了推出开发地块才编制。
②规划行政部门
规划行政部门是城市规划的主管部门，组织编制城市规划是其基本职责。但是规划行政部门是否能在特定规划议程确立中占据主导地位，取决于政治家对该规划的关注程度。如前所述，在政治家所关注的发展规划类型中，规划行政主导部门更多地承担着执行和落实政治家意图的角色。在政治家关注较少的规划类型中，主要为规划管理服务的控制性和技术性规划，规划行政部门成为规划议程确立的主导者，比如分区规划、专项规划、保护规划等。当然，在规划议程确立过程中，规划行政部门是对政治家最有影响力的主体，这因为它具有信息和执行力优势。规划行政部门与政治家的互动过程中，也会主动提出那些迎合政治家偏好的规划议程，以便在政府部门的竞争中获得更多的资源。
③其他行政部门
厦门近年来编制的某些专项规划，其议程确立的主导者为相关行政部门，如消防规划、本岛城市绿地系统规划、中小学布局规划等等。政府内部的其他行政部门，他们与政治家的利益互动模式也与规划行政部门相似。在规划议程确立上，其他行政部门会根据其主管领域的工作要求出发，在涉及空间资源配置方面提出规划议程（有时会与规划行政部门合作提出），并上报政府，再由政治家确认。因此，其他行政部门只有在专项领域具有一定议程主导权。
④人大与政协
人大代表与政协委员对政府发挥影响主要是在“两会”期间，代表和委员可以提出书面意见和议案，向政治家和规划行政部门施加影响，要求确立规划议程。虽然我国的基本政治制度确立人大代表和政协委员参政议政的权力，但实际运行中由于信息不对称，参与规划过程的内容和程序规定不具体，人大与政协也缺乏专门的机构和人才长期跟踪意见与议案的反馈，使得人大与政协在规划议程确立中所发挥的影响力有限。
（2）政府以外主体的互动
①开发企业
开发企业在规划议程中的影响力取决于地方政府对该投资的依赖程度，一般而言基层政府更容易为开发企业大型投资所控制。开发企业所倡导的规划基本上是以土地开发为目标，其编制的成果有的是修建性详细规划，有的是建筑（或建筑群体）开发方案。开发企业倡导规划的目的是为了获取利润，但开发企业的空间开发还要受政府的制约，这种制约可以通过项目立项的投资引导来实现，也可以通过土地供应的引导和规划许可来达成。政府也可能以“规划管理条例”和“规划编制技术要求”实现对开发企业所倡导的规划内容进行引导，也可能通过谈判要求开发企业在规划中通过“捆绑开发”提供公共物品，如开发企业在开发高端住宅时，提供一定面积的公共绿地。
但是政府下属的开发企业则有所区别：一方面它们也追求利润的最大化，另一方面它们服务于政府的利益目标。例如许多旧城改造项目、经济适用房小区的建设，往往利润很低甚至没有利润，只能由这些政府开发企业承担，但这些项目对于实现政府的政绩具有重要意义。然而，这些开发企业在此过程中也享受政府所给予的补贴和优惠政策，而且由于企业属于国有，即使该项目对于企业没有直接利润贡献，但对于企业中的个人（主要是领导者）却是有益的。
②专家
城市规划建设领域权威、高校及科研机构的专家学者对规划议程的确立具有显著的影响，但这种影响力的实效依然取决于政府的接受度，这是因为政府掌握着确立政策议程行政权力，专家不可能在违背政府意志的情况下，具有独立推进规划议程的能力(27)。
专家推进规划议程的方式主要有两种：一种作为政府所聘请的专家委员会的成员，以委员会、个人或联名的形式提出设立规划议程的建议，这些专家可以为政府的重大决策提供咨询，其建议对政治家影响力较大，这些建议在城市领导批阅之后，一般要求相关职能部门给予办理。另一种是通过报纸杂志、新闻媒体，以及各种会议等场合，以非正式的方式提出设立规划议程的建议。这种方式可以借助专家的权威性，引起市民、媒体的讨论，进而向政府部门施加影响力。一般而言，专家所给定的规划议程建议重点不在于具体规划内容和实施方案，而在于对城市问题的学术性解释，并提出体系化的解决思路，不同的专家给出的政策建议也许会差异巨大。专家对自己所擅长的领域有深入的研究，许多隐藏很好的表象背后的问题通常大都不会得到应有的重视，而敏锐的专家却可以对该问题将来的严重趋势有所觉察，并及时提出政策议程。一旦这些理念和思路为政治家所接受，就会转换为具体的规划议程。
③市民与媒体
尽管市民的情绪和反应可以对政府的决策构成一定的影响，但市民针对城市规划的问题，大都局限于与自身利益密切相关的具体问题，而且由于信息和专业知识的限制，绝大部分市民缺乏规划倡导的意识，因此，在规划议程确立阶段，市民的参与（特别是深度参与）是有限的。由于政府所倡导的宏观发展规划通常以促进城市公共利益的名义提出，一般不会引发整体性的反对，只有某些地区的开发规划损害到某些具体的市民利益时，才会遇到阻力，但政府有足够的手段清除这种局部障碍。
反映公众意愿和社会问题是媒体的重要功能。由于城市规划的特性，新闻媒体、社会舆论比以往任何时期都重视对城市规划的宣传报道和舆论监督。由于媒体受众的广泛性，它可以将少数人发起的议题快速广泛地传播，并形成重大的社会影响，从而对政府形成压力，迫使政府做出应对。此外，媒体拥有广泛的信息资源，可以通过发动群众讨论、专家发表意见等方式，对某些议题进行深入的分析，将局部的微观问题上升到一定高度，并提出改进的意见，从而成为特定规划议程的倡导者。但是媒体也有自身的利益诉求，主流媒体还受到政府的有效管制，特别是地方媒体受地方政府控制程度更高，其言论必须与政府的总体利益一致。因而，虽然媒体可以成为反映市民利益诉求的有效途径，但其作用依然具有局限性。
以上分析表明，政府外主体是围绕政府展开互动的，政府内部主体的互动是围绕政治家展开的（图5.5），在此过程中，政府和政治家成为主体意见的利益综合者。利益综合就是把个人或小群体那些分散的、零碎的利益要求集中、归纳和提炼为整体的、全面的利益要求，使之与集体及社会主导性群体的利益要求紧密结合在一起，进而通过制定、实施政策予以满足的过程。这对城市规划的决策者提出了新的要求：一是分不同利益群体进行利益分析的能力，科学准确地分析规划议程确立过程中，不同利益主体的利益关系及利益格局的新变化，合理兼顾不同群体的利益需求；二是动态平衡的能力，即通过集中，把各种近似的要求汇集在一起，概括为一种总的或较大的要求或通过整合，把同一领域或主题相关的各种个别的、特殊的要求协调为一个共同的主张，以之作为解决某种问题的基础。
图5.5 政府外部的主体互动
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