利益表达机制与利益表达机制的区别

转型中国多元群体利益表达机制研究_社会共生论（第二版）

随市场经济的深入发展，中国已经初步形成了一个多元利益群体共生的格局。不同的利益群体，在政治、经济、文化和社会各方面具有不同的利益诉求。如何在制度上规范这些诉求，以保证诉求的合理性、诉求实现的可能性，是摆在政治学者、社会学者和经济学者面前的一个重要课题。

6－1　政治沟通与利益表达

（1）政治沟通的两个流程：利益表达和政策传达

一个完整的政治沟通过程，包含两个在信息传达路径上相互重叠的过程：一是作为信息输入的自下而上的利益表达过程；二是作为信息输出（反馈）的自上而下的政策传达过程。利益表达过程是社会成员依据自身的利益表达自己的意见，并将该意见传达到政府的过程，意见传达的制度化路径则称之为利益表达机制；政策传达过程是指政府依据自身对民意的了解，向社会成员传达法律、政策或措施的过程，政策传达的制度化路径称之为政策传达机制。

政治沟通的两个流程是与公民两项重要的权利紧密相连的。利益表达过程的通畅性直接决定了人民的表达权是否得到充分实现，政策传达过程的通畅性则决定了人民的知情权的实现程度。

一般而言，利益表达过程和政策传达过程是相互统一的。利益表达的目的是为了得到适当的政策传达，政策传达则必须以利益表达为基础的，利益表达的充分性是政策正确性的首要保证，利益表达机制也是政策传达机制的合法性来源。在一个沟通不顺畅的社会中，很难保证一项政策和措施是能够考虑到各个利益群体的多元利益。

就实际的政治运作过程而言，经常会出现政策传达过程与利益表达过程相分离的现象，我们需要分类考虑这些分离现象：第一种分离现象是正常的，指的是针对独特、突发的事件，政府可以依据一些基本原则独立做出自己的决定；第二种现象是非法的，政府几乎纯粹依据狭窄的部门利益或是少数强势群体的利益发出政策，而漠视整体或弱势民意的存在，或者依据自己手中掌握的公共权力，人为地制造“民意”；第三种现象介于两者之间，是由于利益表达机制的不完善，政府只能在信息不充分的情况下做出决定，导致决策错误概率增大。

在这里，第三种现象的表现形式与第二种现象相近，都表现为政府做出错误的决策，但在本质上两者是有区别的，第二种现象属于政府主观犯错，第三种现象是由于信息不充分客观因素造成的。但是如果漠视、忽略利益表达机制的建设，政策的决策者和执行者这些基于客观因素的决策失误行为会向主观犯错方向转化，因为他们会认为除了增加自己的负担，听取民众意见毫无用处，远不及自己闭门造车来得便利。因此如何保证利益表达的通畅是解决政府与民众沟通的首要环节。

某一利益表达的目标对象可能是政府机构，也有可能是其他的利益主体。但是大多数的利益表达最终都会与政府发生联系。直接指向政府机构的利益表达自不用说，利益主体之间的矛盾和冲突，譬如污染受害者和污染企业组织、民工和拖欠工资的企业等，也往往需要政府机构出面做出合理的利益协调，并且需要制定相应的制度安排防止事件的再发生。

（2）利益表达的两种形式：直接表达和间接表达

一般来说，公众向政府表达利益要求包含两种形式：直接表达和间接表达。直接表达是指利益的当事人就某一利益问题，直接向政府的相关部门提出请求，以保障其个人或群体利益，在中国直接表达的制度化途径有信访、诉讼、领导接待等；直接表达可简化为如下形式。

间接表达是指对于某一利益问题，利益的当事人不是直接向政府有关部门提出请求，而是通过第三方进行间接的表达，从而影响政府的相关政策和行政行为，在中国间接表达的制度化途径主要有半官方社会团体、媒体等，非制度化途径主要是各种复杂的社会关系，如亲属关系、朋友关系、同学关系等；间接表达形式类似于拉扎斯菲尔德“两步流程理论”。美国著名社会学家保尔·拉扎斯菲尔德，通过对美国政治沟通体制的研究，提出了“两步流程理论”。两步流程理论认为，民众表达意愿不是直接向政府提出自己的要求，而是通过舆论领袖间接表达，所谓的舆论领袖大多是在社会中有名望的公民，它们或者是各级议会议员，或者是各种社会团体的负责人。两步流程理论揭示了一个道理，政府与民众之间需要一个沟通中介作为政府和社会成员之间的信息中转站^[22]。间接表达或者是两步流程理论，可以简化为如下形式。

以上两图可以直观地显示出直接表达和间接表达的最显著区别，间接表达比直接表达多了一个第三方，在这里我们将其定义为沟通中介。单纯的从形式上来看，民众对政府或政府官员的直接表达，信息交流的环节最少，应该是最有效的沟通方式。但是，如果一个社会过多地依赖此种方式，势必会忽略相应的制度建设，导致问题不能最终解决。

为了更好的说明这个问题，我们可以对这两种表达方式首先进行理论上的比较。我们认为，相较于直接表达，间接表达有两个基本的功能是前者所没有，而这两个功能关系到一个复杂的现代社会的正常运作。

第一，信息整合功能。

过多的直接表达首先会导致利益表达机制被破坏，进而促使政府与社会成员之间关系出现脱节。这是因为，政府面对的社会成员不是集合的个体，而是分散的个体。从极端的角度来看，一个社会成员即为一个信息发送点，政府面对的是分散、无穷个的信息发送点，假设每个公民都将他的意见直接传递到政府部门，政府根本就没有能力接收这么大量的信息，即使能够接收，也无法短期对其进行分类和归纳。因此，单环节的沟通模式，要想得到实现，必须建立在两个条件之上：一是高昂的信息处理成本，二是极为缓慢的信息反馈。在现实中，没有一个社会的政府愿意承担如此高昂的信息成本，也没有一个社会的成员能够容忍如此缓慢的信息反馈。在不满足这两个条件的情况下，依据单环节沟通模式所建立的政府与社会成员间的信息链实际上是被破坏的，两者间的关系出现了结构性的缺位。

当政府与社会成员之间不存在正常的沟通渠道时，社会成员便会通过非正式的渠道表达各自的意见。不同阶层的成员表达的方式会有所不同的。中上阶层会通过与政府官员建立私人关系为自己谋取利益。私人关系的建立主要通过金钱和情感两种媒介实现，而不论是以哪种媒介为主导，这一非正式沟通关系不可避免带来腐败现象。相对于中上层阶层，中下层的利益诉求声音是微弱的，因为他们没有足够的金钱也没有足够的际遇可以结交到处于上层而具有决策权力的政府官员，他们的声音很容易就被中上层阶层的声音所湮没。这使得他们在社会利益分配中处于弱势地位，利益受到侵害是不可避免的。当他们明确自己的利益受到严重的侵害时，并且不能通过合法渠道实现公正时，他们倾向于采取极端的方式，或是采用暴力、示威、上访等行动^[23]希望引起重视；或是采取自虐手段，以获取有限公众对自己的同情；还有一种极端方式就是保持沉默，将危机暂时潜藏起来，在合适的时候，它会以更强烈的形式爆发出来。一般来说，在一个没有正常表达渠道的社会中，这些行动都是会产生社会不稳定。

沟通中介将社会成员分散的噪声，整合成有效的信息传送到政府。经过沟通中介的信息整合，在一定程度上缓解政府与社会成员之间交流的结构性缺位，从而促进社会的稳定。在这一过程中，一部分有效的噪声可能被过滤，但是相对于简化的信息所带来的效益，是可以接受的。

第二，分散权力。

在不存在外部有效的公共权力监督机构之时，除非公共权力机构的内部监督和自律性达到极点，单个的民众面对他们时，总是会处于弱势和被支配地位。也就是说，权力的不对等造成了两者实际地位的不对等，因此也不能要求权力机构能够有效、公正的处理民众的利益要求。

沟通中介享有的信息处理权，使它自己有可能获得相应的话语权，从而掌握相应的社会权力。当政府与社会成员缺乏有效沟通机制时，容易带来一个恶果：政府权力的过度集中。社会成员利益表达是否畅通，实际上关系到话语权在社会中的分配状况。缺乏有效的沟通机制，表明政府有可能控制绝大多数的话语权，中下阶层很容易丧失了其话语权，中上阶层有可能享有一部分话语权，但是这部分话语权往往是通过不正当的途径获得或是以特权的形式存在，它们实际上派生于政府。

话语权的丧失会影响到其他权力的分配状况，政府在控制话语权之后即可按照自己的意愿，“自由”地行使政府的各种权力，同时可以利用话语权对社会成员进行思想控制，利用国家的强制力压制持不同意见者。在这样的情况下，政府的运作体系很容易导向自我封闭，任何决策可以通过漠视民意，甚至制造民意得到实施。当然这并不是说，政府将集中所有的权力，现实中部分权力还是分散于社会中，在这样一个单环节信息交流的社会中，分散于社会的权力已经丧失了“天赋”的属性，而是变成由政府赋予的。“天赋”与政府赋予的权力的不同，在于前一种权力原则上不可剥夺，后一种权力则依据政府的意愿可收缩放大。也即是说，这类权力实际上是缺乏有效制度保障的。

沟通中介具有分散权力的功能，但这一功能的实现并不是自然而然的。两环节沟通模式存在一个变体，如下图。在这一变体中，沟通中介流于形式，实质上已经整合入政府体系之中，只是政府的一个派生机构。该变体与单环节模式相比，信息整合功能有了很大改进，但是却增强了政府对社会成员的控制力，提高了政府体系的集权程度。因此沟通中介要想真正发挥其分散权力的功能，首先必须获得独立性，否则它只是政府控制社会的一个工具。社会组织各具功能，各司其职。缺乏独立性，便无主体性，这样的中介机构，岂能有效承担起中介的责任？

（3）利益群体的多元化与利益表达机制的重心

沟通体制的重心是利益表达机制，而利益表达与社会的利益群体的分布紧密相关。为了实现社会均衡发展，必须建立一套与社会利益群体分布相适应的政治沟通体制。

当今中国社会正处于社会转型期，社会利益群体趋向多元化，政治沟通体制也需要做相应的整合。在计划社会时代，社会成员之间的利益并未出现高度分化，政府通过“单位”结构将社会成员纳入一个统一的、严密的结构之中。社会成员的各种需求，包括生、老、病、死等等，都是在“单位”体系中解决。这一体制接近于上图所显示的沟通模式。在这里，单位是政府的派生机构，某一分配体系中的单位利益也是由相关的政府主管部门代表，因此单位间的利益协调，一般只是政府各部门利益之间的协调，不存在政府与社会成员、与多元利益群体的频繁的沟通问题。而且，社会成员也很难划分为严格意义上的利益群体，他们缺乏独立性，只是严密结构的各个组成部分。

改革开放后，随着市场经济的进一步发展，原有的单位体系在两个向度上逐渐解体。第一个向度是单位职能专业化，个体从单位解脱出来。一个单位不再是一个小社会，它只能涵盖一个人的部分而已，个体的其他需求需要从社会中得到满足。单位体系解体的第二个向度是，从原有“单位”中脱离出来的个人与处于社会边缘的个人构建的新型“单位”，促进了单位类型的多元化。单位体系在这两个向度上的解体促成了社会在两个向度上的分化：一是社会结构的分化，促进了社会利益类型的多元化；二是贫富差距扩大，导致等级利益的分化。

社会的两个分化只是在形态上划分出了有迹可寻的多元利益群体。真正的利益群体是个体们依据自己的理性和感受认识到与他人的共同利益或目标，产生群体归属感基础上的个体联合。市场经济带来的另一结果——社会的主体性，使得这一点能够得到满足。市场经济的发展，使得多元利益群体构成了社会的一极，政府（包括立法、司法、行政三大块）构成了社会的另一极，那么政府与利益群体之间呢？目前，显然是缺乏像计划经济时代的“单位”这样的一个有效的沟通中介。

政府为了更好地与公众沟通，做了许多实际的工作。例如，健全信访制度，设立“市长电话”，安排领导接待日，制定政策前咨询专家意见，鼓励新闻监督，提倡行业协会的发展，推动农村基层民主建设，等等。但是这些措施存在诸多局限性，它们的实施或者是特殊的，体现了鲜明的人治色彩，如设立“市长电话”、安排领导接待日等；或者是有限度的，如鼓励新闻监督、提倡行业协会发展等。政府一方面希望媒体、协会能够承担部分的社会职能，为政府减轻负担，另一方面又不希望因过于放开而引起社会不稳定，为此施加了很多政策限制。沟通渠道的不畅通和不独立，导致了上访、贿赂等体制外诉求方式的大幅度增长，使得对社会问题的解决更依赖于人治，而非法治。这就产生了一种恶性循环，因为体制外诉求方式是有效的，因此公众会更倾向于抛开体制内诉求方式，强化体制外诉求方式。过多的体制外诉求，会使得社会的利益表达机制简单化如上图的单环节沟通模式，从而带来社会的功能紊乱。

解决这一问题，需要对社会的利益表达机制作一结构性调整。结构调整主要分为两大块：一是作为信息接收者和反馈者的政治体制的调整（不详述）；二是加强沟通中介的建设，充分发挥其信息整合和分散权力的功能。从目前的社会发展状况来看，沟通中介的建设需要在以下三个方面获得突破。

其一，发展独立的社会团体。社会的多元化和政府对社会的控制力减弱，在社会与政府间形成了一个真空地带，发展独立的社会团体能够弥补这一真空。社会团体的来源可以有不同类型，一是权力型社会团体，即原属于政府框架的妇联、共青团、工会等组织；二是经济利益团体，指基于行业划分的行业协会和商会；三是社会福利团体，这类团体在中国还相当少；四是各种公民自发组织的小规模合法团体。

其二，进一步放宽媒体传播。现代社会，大众传播所起的作用越来越重要。媒体已成为公众表达自身意见的重要途径。但是，目前部分官员对媒体传播限制过多。

其三，推进基层政权民主自治。在推行农村“海选”之前，农村基层组织与农民的联系严重脱节。目前该问题并没有得到很好解决，一方面是由于上一级政权的压力，迫使村民自治程度相当有限；另一方面是中国社会民主意识淡薄，有限的民主经常受到宗族等派别利益的挤压，有效的协调机制很难建立。这两点都是需要在以后予以解决的。

6－2　当代中国社会利益群体变迁

利益群体（interest group），又称利益集团，是社会学、政治学和经济学等多个学科所共同关心的一个问题。由于学科研究角度的差异，因而对于利益群体的界定亦有着多种不同的方法。社会利益群体是指在社会利益体系中，具有相同的利益地位，有着共同的利害与需求、共同的境遇与命运的群体。社会利益群体有广义和狭义之分，广义的社会利益群体泛指某类具有相同社会特质的人群，社会中的人口依据不同的划分标准而被置于不同利益群体之中；所谓狭义的社会利益群体，则特指以职业身份为主要划分标准，而对社会人口加以区分。

在西方社会中，利益群体通常是指致力于影响国家政策方向的组织，最典型的利益群体是院外活动集团和工会。西方学者中，M·奥尔森是利益群体研究的主要代表人物，他对利益群体作了分类，并指出过分强大的利益群体对社会发展会产生不利影响。中国的实际情况与西方有很大的不同，这不仅取决于中国的政治体制，更由于中国社会正处于转型的过程之中，阶层之间分野不明，利益群体的表达机制和途径尚没有得到充分的开发和利用。

（1）社会利益群体的划分标准

社会利益群体是具有相同社会特质的人群。对社会利益群体进行划分，就是要从大的方面区分人们的利益地位，即根据人们的利益地位与人的社会特质相结合的角度，以寻找最合适的标准。社会特质，不仅可以定类，而且可以具有定序的特征。

在众多的有关阶级与阶层、利益集团的著作中，都有对利益主体的范畴、概念和划分标准的研究。这些标准大致可分为两类：一类是定类的标准，一类是定序（量化）的标准。前者是从利益主体的属性、特质、特征等方面进行分类，后者则是从比较的、量化的角度进行分类。社会特质作为一种变量，从定类的角度，可以划分出不同的社会利益群体，如阶级、集团、利益群体等；而从定序的角度，它又标志着人们属于不同的社会阶层。以定序的方法而言，许多学者通常依据经济收入这一社会特质来进行利益群体的划分。

无论是定类，还是定序，作为划分社会利益群体的方法至少要满足以下四个方面的要求：一是在社会经济体系内能相对独立，具有明显的利益地位和特征，能反映出现实社会的基本利益关系；二是作为划分的标准其范围既不能太大，也不能太小，太大则不能分析基本的社会利益关系，太小则不能起到对社会人口进行归类的作用；三是社会利益主体要有独立的社会经济功能，这种功能是其他社会利益主体所不能代替的，便于作群体的功能分析，促进群体的功能互补，使社会经济协调发展；四是能灵活适应新的社会利益关系，新出现的利益群体应能被这种划分标准所及时反映。

（2）计划社会中的社会利益群体结构

社会利益群体结构是指在一定的社会形态下，具有相同的职业身份、有着共同利益基础的人群所形成的不同利益群体之间的组合关系。

计划社会中的利益群体结构是以职业身份为标准划分出来的社会利益群体所组合起来的人群结构，其格局包括以下四类利益群体：工人群体、农民群体、知识分子群体和党政干部群体。

工人群体。其社会地位介于干部与农民之间，从事的职业类别是工业生产中各种体力劳动岗位。计划经济体制下的工人群体包括三个不同的利益层次，一是全民所有制工人，他们是工人的中坚力量，与社会化大生产相联系，宪法与企业法都规定了他们具有主人翁的地位；二是城镇集体所有制工人；三是乡镇企业工人。

农民群体。以从事种植业为主，包括养殖业、林业、牧业和渔业的广大农民是我国最大的社会利益群体，构成社会利益群体结构中的基础。但是，在计划经济体制下，农民的利益地位长期处于底层，其利益主张很难得到有效的表达。

知识分子群体。我国的知识分子有着特定的含义，因为与党的知识分子政策有关，也与知识分子具有一般干部身份有关，按规定是具有中专以上的文凭，担任脑力劳动工作的人称之为知识分子干部。但他们又有别于党政领导和机关干部，是直接以自己脑力劳动从事知识的生产与传播，一般不直接参加生产领域的体力操作，而是以知识包括技术服务于生产或管理。

党政干部群体。党政干部是指从事党务、政务管理工作的社会成员。中国共产党处于执政党的地位，并通过党管干部，使党政干部形成一个紧密的群体。这个群体是国家公共权力的实际载体，他们是各级党政机关的决策者和执行者，直接决定经济和社会发展的方向。这是以直接掌握和运用权力为工作条件进行决策与管理活动的脑力劳动社会群体。

（3）计划社会中利益群体的表达机制

在计划社会中，各个利益群体的活动范围被限制在一定的社会领域内，受到政治体制的束缚和限制，其利益主张通常不能得到有效的传达。体制上存在着的各种协会和机构也并不能成为各个利益群体表达自身主张的有效渠道。中国的计划社会本质上属于一种超稳定社会，社会各个阶层和群体之间的利益诉求受到现行体制的压制。利益群体被固定在社会结构的各个位置上，群体之间缺乏流动。

工人作为一个社会利益群体，系指具有工人身份，从事工业生产、商业服务工作，以其工资收入为主要生活来源的体力劳动者。所谓具有工人身份，是指国营、集体单位的在籍工人。他们在城乡关系上属于城市，在工农关系上属于工人，在体脑关系上属于体力劳动者，在干群关系上属于群众，在公私关系上属于公有经济。

工人群体是工人阶级的主体部分，也是整个社会结构中的核心力量。在计划社会下，工人表达自身利益的最重要的方式是通过选举进入国家政权，从而利用国家机器的力量作为利益表达最主要的工具。其次，各级工会组织是工人群体利益表达的常设性组织，但由于工会组织长期的政权化，实际上大部分时间内工会并不能起到利益表达的作用，而仅仅是党在工人阶级内部的一个命令传达工具。再次，各级信访组织是工人群体表达自身利益的一个有益补充。由于工会组织的僵化且并不能真正代表工人群体的利益，因此除了直接参与政权选举外，利用各级信访组织也是工人利益表达的一个有效渠道。

农民作为我国社会的一个最大的社会利益群体，在二元结构的计划经济体制下，其利益受到较大的侵害。二元社会结构是由一系列具体的社会制度所建立起来的城乡隔离的一种社会结构状态，它是以户籍制度为表征，以社会福利和保障制度为核心内容的城乡隔离的二元体制。二元社会结构与二元经济结构有密切的内在联系，它是在二元经济结构的基础上形成和发展起来的，并对二元经济结构起着固化作用。

城乡和工农差别本来是社会分工的结果，而以往却把它加以扩大，并固化为人们的一种社会地位，使农民的出身成为他几乎不可能更改的固定的社会身份。这使得农民的职业转变、居住地的迁移并不能改变其社会身份，从而进一步降低了农民的社会地位。

二元社会结构的最大的不合理性，就在于它不仅把中国社会人为地分为两大等级，即农民（农业人口）和市民（非农人口），而且它使农民毫无选择地接受它所造成的农民在经济、政治和知识上的不平等地位。通过这种二元的社会经济结构和户籍制度，广大农民被长期束缚在乡村和土地上；而本应成为自治组织的乡村基层政权长期畸形发展，在大部分地区名存实亡，并不能成为农民群体表达自身利益的有效渠道。效率低下且缺乏公正的乡村信访制度也不能完全承担表达农民利益的职能，于是上访和请愿，这最古老的维权的方式也经常被农民用来作为表达自身权益的途径。

从广义上来说，知识分子包括一切有文化有较系统的理性知识，并形成一种智能可以直接服务于生产和社会的人。狭义上的知识分子指那些具有中专以上学历的、从事精神产品的创造而以知识“商品化”为特征的，主要以创造、传播、应用科学文化知识为谋生手段的脑力劳动者。具体地说，主要指教师、艺术家、工程技术人员、医生、律师、作家、编辑、新闻记者、科学家、社会科学工作者等一类的脑力劳动者。

计划经济体制下的社会利益结构中，知识分子的利益地位与其创造的社会价值是不成正比的。就行政级别而言，劳动价值的不可比性与级别待遇的明显可比性造成许多矛盾，其潜在的因素就是实物福利与货币工资一多一少，实物分配权又掌握在行政干部的手中，而具有高规格的知识地位的知识分子在行政级别的序列中只处于中等地位。

在社会利益结构中，知识分子群体是依附于党政干部群体的，一来知识分子的科研资源是源于党政干部群体的；二来知识分子劳动成果的不可比性决定了它必须是得到党政干部的承认才能获得社会的认可。知识分子群体利益的表达首先依赖于其自身在行政序列中的位置，即与其所掌握的行政资源成正比，另外则取决于行政体制对其科研成果和学术地位的承认。因此，知识分子群体的利益表达机制首先是正常的行政渠道，其次则是取决于其同党政干部关系的非正式渠道。在以上两种表达方式失效的情况下，信访制度也会被知识分子用来作为自身利益表达的特殊渠道。

党政干部是由执掌各级领导权、决策权的领导干部和贯彻执行的党务、行政干部所组成的群体。他们是党和国家的政治、组织、思想领导的群体载体，是党和国家命运所系的群体。党政干部特别是领导干部的特殊地位和重要的甚至是决定性的作用，就在于他们是一些不同级别的领导人物，是不同范围的大大小小的社会组织的领导核心，在不同程度上行使着决策权、管理权。

在计划社会中，党政干部作为一个社会利益群体的地位是优于其他任何利益群体的，他们不仅享有国家制度规定的生活待遇，又享有国家法律赋予的政治权力。另外，党政干部与其他各社会利益群体迥然不同的是党政干部群体的利益具有双重性的特征。党政干部具有双重身份，一方面它是代表党和国家利益的，另一方面又有与其他群体成员一样的自身利益，这就决定这个群体的利益双重性。

党政干部利益表达得最直接、也是最有效的渠道是他们手中所掌握的行政权力，这也是他们利益表达优于其他利益群体的主要原因。由于党政干部群体本身是个等级组织，上面对下面要求忠诚与坦白。在中国的政治文化传统里，等级愈往上圈子愈小，其保密程度愈大，这构成了利益的封闭性。因此，党政干部所属于的权利圈也是其利益表达的重要渠道。

（4）计划社会的转型和社会组织的分化整合

中国正处于由计划社会向现代社会的转型过程中，各种社会力量此消彼长，社会组织的不断分化直接导致了社会利益群体的重新整合。作为计划经济体制下的单位制不再是社会组织的唯一形态，市场力量对社会组织的分化作用日益增强。

关于社会转型的含义，代表性的观点有以下九种。

第一种观点认为，“社会转型是指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”。

第二种观点认为，社会转型是一个有特定含义的社会学术语，是指社会从传统型向现代型的转变，或者说由传统型社会向现代型社会转变的过程。在这个意义上，它和社会现代化是重合的，几乎是同义的。

第三种观点认为，社会转型是一种特定的社会发展过程，它包括三个方面：一是指社会从传统型向现代型转变的过程，二是指传统因素与现代因素此消彼长的进化过程，三是指一种整体性的社会发展过程。

第四种观点认为，社会转型可分为广义和狭义两个概念，但对其含义的理解又不完全相同。一种观点认为，广义的社会转型是指人类社会从一种社会形态向另一种社会形态转变，这是一种质的变化；狭义的社会转型是指在同一个社会形态下，社会生活的某一个或几个方面发生了较大甚至较为剧烈的变化，但是这种变化不涉及社会形态的变化，只是一种量变。

第五种观点认为，社会转型是一种整体性发展，即包括经济增长在内的人民生活、科技教育、社会保障、医疗保健、社会秩序等方面在内的社会全面发展。

第六种观点认为，社会转型是一种特殊的结构性变动，即意味着经济结构的转换，也意味着其他社会结构层面的转换，因此是一种全面的结构性过渡。

第七种观点认为，应把社会转型提升到哲学层面来思考，即认为社会转型是代表着历史发展趋势的实践主体自觉地推进社会变革的历史创造性活动。

第八种观点认为，从广义文化学的角度看，社会转型就是文化转型。所谓文化转型，是指社会生活的各个领域、各个层面的整体性变革。

第九种观点认为，社会转型意味着经济市场化、政治民主化、文化多样化，社会由此成为一个万象的图景。

以上九种观点，各有各的道理，不必一一评说。我们认为，中国社会转型可以概括为“告别计划社会”^[24]。

所谓计划社会，乃是指经济资源、政治资源、文化资源由国家控制，并且纳入严格的计划轨道运作的社会形态。因此，社会生活势必以计划为主轴而运转。不仅经济活动——供、产、销——按严格的计划行事，而且政治生活、文化生活也被纳入严格的计划轨道。概言之，计划社会有七大特征：①社会精神是斗争哲学，阶级斗争为纲；②经济体制是生产资料国有制；③经济运作模式是计划经济；④政治体制是缺乏监督机制的权力结构；⑤政治运作模式是高度集权；⑥文化体制是信息传播出版业禁锢制；⑦文化运作模式是舆论一律。向计划社会告别，既有发展（成绩巨大），又有异化（问题严重），表现了当前中国社会生活的复杂性。

市场机制的介入加速了社会工业化和城市化进程，强烈地冲击了传统的社会结构，以农业为主的经济结构、城乡二元结构、政治—行政一体化的社会运作结构和单一的社会组织结构等开始全方位分化。社会组织的分化状况是由社会分化程度决定的。改革前我国社会组织结构的基本特点是“党政合一”，它是建立在条块分割基础上的高度中央集权的体制。几乎任何一个中国人都属于一个有级别的单位，不管具体一个组织是什么类型，都可以看作是党的下级机构或政府的一个分支机构，表现出强烈的一元化和同质性倾向。经济改革引入市场机制，企业组织成为自主的生产单位，而“党政分开”、“政企分开”则顺应这一要求，使企业与政府在功能上以及相应地在结构上开始分化。于是，功能分化引起结构分化，社会组织分化成为我国社会结构和体制转型的必然产物。

市场整合把市场机制的建立和完善作为促进社会整合不可缺少的一环，必须努力建立和完善统一的市场体系，打破地区之间、行业之间和企业之间人为设置的壁垒，改善企业公平竞争的条件，使组织之间能够获得公平、自由的发展条件和空间。通过市场机制的引入，所有制结构的变化，产业结构的变动以及各个时期政策的调整，促进社会组织在构成方式、人数比重、社会地位、内在素质要求等诸方面的重组，社会结构也随之发生这样或那样的、局部或整体的变化，社会整合就在这个过程中逐步得以实现。

在市场经济条件下，面对激烈的竞争，当个人的利益表达遇到困难的时候，人们便希望借助于利益群体的力量来使利益得以表达。于是，便产生了各式各样的利益群体或利益集团。改革以来，随着多种非国有经济成分的发展，个体劳动者与私营企业主、部分乡镇企业、“三资企业”以及游离于单位体制之外的文化界人士，开始在法律范围内独立自主地从事经营和事业活动，逐步形成了国家集中控制之外的社会资源、社会空间。这些新兴的群体寻找“归属”和利益代表的结果，就是能够参与政事和影响决策的民间组织的出现。可以说，中国的改革开放触发了利益分化，而利益分化又催发了社会组织分化的进程。

（5）社会阶层分化与社会利益群体的多样性

随着计划社会的转变，社会阶层的构成也相应发生着巨大的变化，一些原有的阶层逐渐退出社会舞台，新的阶层力量正处于发展壮大之中。社会利益群体的分化重组与社会阶层的变化紧密相连。随着市场经济的发展，利益群体的分化有可能进一步加剧。而一个社会政治关系最本质的内容和表现，是该社会的阶级、阶层、群体间的关系。

原来的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层的社会结构，变成了更多阶层；各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异日益明晰化。原来的阶层分化是以政治身份、户口身份和行政身份为依据；新的社会阶层划分标准则依据各个阶层对组织资源（政治资源）、经济资源、文化资源的占有情况。按新的社会分层标准，有学者（陆学艺等）把中国社会划分为十个社会阶层：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。它们分属五种社会地位等级：上层、中上、中层、中下和底层。

同时，经济体制改革的不断深化，为利益群体的分化提供了契机和可能。社会经济结构是社会其他结构包括阶级阶层结构形成的基础。在计划经济体制下，我国的所有制结构主要由全民所有制和集体所有制构成。与此相应，社会分化为工人、农民、知识分子、党政干部四大群体。随着改革的不断深化和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构的形成和实践，所有制结构的多样化带来经济成分多元化和社会利益主体的多样化，并直接作用和影响着我国社会利益群体的分化和组合。与多种所有制成分并存相适应的是多样化的分配模式，特别是对股息、利息、红利等资本收益合法性的法律确认和法律保护，使整个收入分配中按资分配比重有所上升。显然，这种变化无疑会对社会分化起到较深层次上的刺激作用，成为利益群体分化的重要诱因。

市场经济体制下的社会利益群体的分化重组，主要体现在以下几个方面。

第一，原有利益群体内部呈现多样化趋势，这与社会阶层的内部分化重组有着直接的联系。

新时期我国经济和社会的迅速发展对原有的阶层结构产生了巨大冲击，工人、农民和知识分子内部都产生了分化。就数量来讲，中国农民阶级是各利益群体力量中最庞大的。农民群体内部的分化流动涉及的数量大，变化深，使旧的社会阶级阶层结构的变动迈出了最为重要的一步。以往所使用的农民概念，包括所有不吃国家商品粮、持农业户口的“农业人口”。改革开放以后，“农业人口”在很大程度上已仅仅成为一个户籍的或居住地域的群体概念，农民在职业方式和生活方式上都发生了深刻的变化，而且其内部在不断分化。农民阶级的内部分化，最主要的表现就是传统意义上的农民在逐步减少，农村的非农化进程加快，大量的农村剩余劳动力进入城市，成为新兴的“农民工”阶层。

随着现代劳动者知识水平的普遍提高，知识分子在劳动者中的比例越来越大，具有科学管理知识的经营管理者在生产过程中的作用占据着特殊重要的地位和作用。工人阶级的传统含义，乃是从事体力劳动的产业工人。其中包括具有较高知识水准的知识分子阶层，在社会主义条件下，他们也是社会主义劳动者，属于工人阶级的范畴。

同时，在工人阶级内部，不同所有制形式之间，相同所有制的不同行业之间，相同的产业不同的地区之间，其收入、待遇、心态都有明显不同。产业工人不仅有全民工、集体工、合同工、雇佣工、临时工之分，而且逐渐有了蓝领和白领之分。在岗工人、待业工人、失业工人也成为工人阶级内部构成的不同层次。

第二，伴随经济体制改革和多样化经营的开展，一些力量弱小的边缘利益群体得到发展。

新中国成立初期的社会主义改造曾经使个体劳动者阶层和私营企业主阶层几近绝迹，以至于在以后的几十年中，这两个群体一直处于地下活动的状态。1952年全国有个体劳动者883万人，到1963年有231万人，由于1964年被作为资本主义尾巴遭铲除，到1978年仅剩下15万人。由于经济体制的转型，到1998年我国城乡个体工商户已达3 120万户，从业人员达到6 114万人。

私营企业主，指私有企业的投资者与所有者。新中国成立后，我国对私有企业实行了社会主义改造，对私营企业主实行了思想、政治改造，通过委托加工、计划订货和统购包销等手段限制私营企业的发展，到1956年全行业公私合营，私营企业主一度退出企业的经营管理。随着新时期个体劳动的发展，私营企业、合作制、股份制企业大量再生，私营企业从“地下活动”而逐步得到政府承认和法律保护。2000年，我国的私营企业达到176万户，雇工2 011万人，资产总额达13 307．7亿元。

与经济体制改革相对应，失业者群体再度作为一个独立的社会利益群体进入人们的视野。改革以前，我国政府实行低工资、高就业的政策，追求全社会范围内的零失业率，把绝大多数城市失业者以各种方式纳入了国家和集体企业职工队伍。于是，显性失业变成了隐性失业，一个人的工作安排三个人干，整个经济体制运行效率低下，人民生活水平也处在一个较低的水平线上。随着经济体制改革的不断深入，企业开始转变经营方针，追求经济效益，计算经营成本，企业冗员不得不由隐性失业变为公开失业，失业者数量随之而迅速增加。据国家统计局最新统计数字表明，截至2003年6月，我国城镇登记失业人数近800万，登记失业率达4．1%。

失业者群体具有独特的利益要求，是一个特殊的利益群体，其存在已经影响到社会结构的组成。对于新的历史条件下失业现象在中国的出现，不能持消极的态度，而应认识到这是社会主义市场经济深入发展进程中的一个必然现象，这对改善社会结构具有重要的积极作用。

第三，新兴的产业和经济形式的出现，催生了一系列崭新的社会利益群体。

改革开放后，随着经济体制的放开，在经济领域出现了一批崭新的经济形式和新兴产业，乡镇企业、三资企业、民营科技企业等层出不穷。与此同时，一些适应时代要求的新的利益群体如乡镇企业职工、三资企业职工、第三产业职工、企业家、民营科技企业的创业人员和技术人员、中介组织的从业人员、自由职业人员等。作为一个独立的社会群体，他们从无到有，从小到大，已经成长为一支不可忽视的社会力量。

在中国农村经济改革的过程中，乡镇企业的异军突起为农村的经济发展作出了巨大贡献，并为农村剩余劳动力解决了出路问题。到1997年，乡镇企业创造增加值2．07万亿元，其中乡镇工业增加值1．25万亿元，销售收入8．18万亿元，出口商品交货值6 946亿元，利润总额4 865亿元，从业人员13 050万人。乡镇企业使中国农村的社会结构产生了重大转变，乡镇企业职工以特殊的农民身份参与着中国农村现代化的进程，作为一个崭新的利益群体，他们与已有的农民阶层的差别正在不断扩大。

第三产业是我国近年来增长很快的新兴产业。1994年全国第三产业普查后实行新的统计口径，按调整后的数字，1992年至1997年第三产业增加值占GDP比重分别为34．3%，33．0%，32．7%，31．3%，31．1%，32．5%。1997年，按三次产业划分的劳动力结构是49．9%，23．7%，26．4%。1999年上海等地第三产业占国内生产总值的比重首次超过第二产业。预计第三产业将在中国进一步发展，而第三产业职工也将有可能成为中国工人阶级中的主要力量。

以企业家、民营科技企业的创业人员和技术人员、中介组织的从业人员、自由职业人员等为代表的中间阶层的兴起，是改革开放以来社会结构变化的一个突出特点，私营企业主从无发展到有，经理人员从干部队伍和企业主中分离出来并形成相对独立的社会阶层。作为一个崭新的社会利益群体，中间阶层在经济上获得发展的同时，迫切希望提高自身的社会地位，并得到社会的广泛认同和支持；他们还迫切希望自己的经济利益能够得到政治上、法律上的确认和保证，以切实维护自身的合法利益。一些新兴阶层希望通过立法的形式保障其合法地位，并要求进一步拓宽政治联系的渠道等；尤其是部分私营企业主还提出了加入党组织的要求，这反映出新兴社会阶层正在寻求通畅的利益表达渠道和政治参与机制。随着该群体权益主体意识的增强，他们将自主地结合在一起参与利益表达过程，关注自身的利益诉求。

6－3　直接沟通：对信访制度的考察

现阶段，我国社会分层结构变动的基本走向，是两种表面上看来互相矛盾的趋势的交织。这两个趋势，一个是社会分化不断加剧，另一个则是某些方面的整合加强。

社会分化越来越细的现象体现在我们的日常生活中。在1990年代，有几个过去经常使用的名词的内涵发生了变化。其中一个就是工人的概念。原来一说就是工人、工人阶级，而在今天，工人的概念虽然没有消失，但是凡用到工人这个概念的时候，往往前面都加上了修饰词，比如国有企业工人、三资企业工人、乡镇企业工人、下岗工人和失业工人。这表明工人这个职业群体内部分化的加深。知识分子和农民的概念也是如此。这些概念的变化，揭示了一个最基本的事实，就是在过去十多年的时间里，我们社会的分化是越来越细化了。有人将这种趋势称为社会的碎片化。

在这种趋势演进的同时，还有一个表面上看起来与之非常相反的趋势也在发生，这个趋势就是聚合的趋势，即这些细化的碎片又正在开始往一起积聚。从目前的情况来看，这种聚合的结果，就是以占有大量资源为特征的强势群体和拥有大量人口为特征的弱势群体的形成。构成这个强势群体的，有三个基本组成部分，即经济精英、政治精英和知识精英，他们具有相当大的社会能量。而弱势群体主要是由如下的几个部分构成：除了部分富裕农民之外的贫困农民，进入城市的农民工，城市中的失业下岗人员。从目前的情况来看，在利益已经高度分化的情况下，这些群体既没有相应的组织形式表达自己的利益要求，也很难用其他方式发出自己的声音。

可以说，现在我们已经开始进入一个社会结构和利益明显分化的社会。这意味着，在这样的社会中，不同社会群体的利益往往是不一致的，甚至有时会存在不同程度的利益矛盾和利益冲突。而在这样的一个社会中，各种利益诉求的表达将会成为一种常规性的社会现象。由此提出的对社会的挑战是，社会的制度和结构能不能容纳这种利益表达，以及如何为这种利益表达设立相应的制度安排。

在整个社会现实关系网络中，政府机构处于核心地位，周围牵扯着各种各样的关系，要达到服务社会、造福人民的目标，必须妥善地处理好每个层面的关系。而随着政治经济领域改革的日渐深入，社会呈现出多元化的特征，越来越多的利益群体纷纷涌现，各种利益之间的碰撞既带来了活力，也产生了很多矛盾和问题，如何解决这些问题，是当今政府面临的一大挑战，这实际上是政府公共关系中的重要一环。政府公共关系由政府机构、社会公众、传播沟通三大基本要素组成。政府机构与社会公众通过传播与沟通形成特定的关系形态，传播与沟通是联结政府公共关系主客体的桥梁和纽带，是政府公共关系建立和实现的核心机制、动力机制。在这里我们要谈到的是沟通中的一种，直接沟通，即政府与社会公众之间进行的直接交流。它是两者之间的直接对话，后者将现实中遇到的问题直接反馈到政府部门，寻求解决的途径。我们所熟知的信访、市长接待日等便是这种沟通的表现形式。那么，这些途径在现阶段所发挥的效用怎样呢？它们是否强化了政府与社会各个利益群体之间的联系，促进了政府与社会公众的交流呢？我们将从信访这一主要的直接沟通形式入手，探讨现行的直接沟通机制所起的作用，它所存在的问题，以及可能的解决方法。

（1）信访条例概况

首先让我们了解一下信访条例的内容，了解它对信访的定义以及操作方法是如何规定的。由中华人民共和国国务院于1995年8月22日颁布的信访条例自1996年1月1日起施行，总共分为总则、信访人、受理、办理、奖励与惩罚以及附则六个部分。先摘取总则部分如下。

第一章　总则

第一条　制定这一条例是为了保持各级人民政府同人民的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。

第二条　本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。

第三条　各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。

第四条　信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。

第五条　各级行政机关的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的问题，检查指导信访工作。

第六条　县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，负责具体受理、办理信访事项。在这一部分尤为重要的是对于信访工作原则的规定，即坚持“分级负责、归口办理”。这也是直接关系到信访工作实效的重要一点。

在第四条中提到了信访工作的总原则，而这个原则的理论设计是否与实际相符，是我们后面将要涉及的问题。

（2）信访工作现状

从信访条例颁布至今，信访工作的确取得了一些成效。首先是从无到有，从小到大，信访工作从思想理论到方针政策，从方式方法到具体实践已经积累了丰富的经验，在全国城乡已经形成了密如蛛网的工作网络，奠定了进一步做好信访工作的思想理论基础和组织技术基础。但是，我们不得不看到与这样一个看似完善的沟通机制相对立的是其中所存在的各类问题。接下来，我们将就这些问题进行探讨。

通过对信访条例以及实际情况的了解，我们发现，“分级负责，归口办理”这一原则是许多问题产生的根源。

在信访条例的第一章中提到了“分级负责，归口办理”的原则，这是开展信访工作的一个总原则。从理论上看，这是一个颇有效率、分工明确的模式，但是实际上却只能适用于建议之类没有利害关系可言的信访问题和误投误入的信访问题，而对于逐级提上来的案件却只能起相反的作用。

所谓“分级负责，归口管理”，是指根据来信来访的内容、性质和范围，逐级分流到“谁主管谁负责，问题发生在哪里，就在那里解决”的责任和事发单位去。上级信访部门只是遇到重访的时候，在已交办的基础上起个根本就无作用的协调、督促、检查的作用；而且特别强调被告单位是一级组织，上级组织不能越级越权充当代理人。任何时候，不论信访问题大小，都必须坚持哪个部门和单位处理的，就把信访任务交给那个部门和单位去办。

只要仔细思考一下，就会发现这个原则漏洞百出，操作起来没有实效。我们来举一个例子。以某省人大信访处为例，它的职权是负责“一府两院”，即省人大，省一级人民法院和省一级人民检察院。也就是说，它对于这三个部门的信访问题有权受理。这样的规定，实际上从很大程度上限制了它发挥作用的空间。如果有上访人员上访关于县级政府的失职问题，那么该信访处只能将此问题返回到县级人大，让其予以受理。而如果是县级人大出现失职问题，该信访处还是只能将这一问题返回到县级人大督促其解决，这种督促并没有一种上级对下级的权力性质。一些老百姓在县级或市级地区进行上访没有获得满意的答复，于是便想通过对上一级的上访机关进行上访而达到目的，他们认为头衔越大，权力越大，省级人大当然可以管市级、县级人大，所以当被告之它们是同级单位的关系，问题还是必须返回到原地予以解决时，上访者通常难以理解，认为上访无望。

可以毫不夸张地说，这个原则是长期以来存在上访难问题的根本原因，是导致一些地方和领导机关处理来信来访不负责任，相当多的来信来访在中央、省、县间上下循环，在中央和省部门间左右循环的根本原因，也是越级上访多、重信重访多的根本原因。

越级信访一直是信访中的一个突出问题，其成因看起来也是多方面的。

首先，由于一些地方的基层干部形象欠佳，群众认为反映问题，本地干部会官官相护，解决不了实际问题，而上一级可能更公正一些。

其次，少数基层干部对群众反映的情况置之不理，能推就推，该办不办，群众失去了就地解决问题的耐心，于是干脆越级上访。

再次，一部分的上访者对答复或处理意见不满意，不接受，再次提出要求，而受理部门或单位对此不认真倾听复查，使得群众越级请上级解决。

如果要解决越级上访这一问题，是不是只要继续强化“分级负责，归口管理”这个原则，让群众严格遵照这项规定就可以了呢？当然是不可能的，长期以来的实践也证明了这一点。要上访的群众明白省级人大和市级人大是同级单位，就可以让所有的问题得到解决吗？越级的上访者中有一部分是不清楚各个信访部门的职权，但明白了又怎么样呢？他们就是因为下面解决不了才来这的呀！当一些干部用“我们管不了他们”来回应时，有些是抱着多一事不如少一事的态度，有些也确实是因为无可奈何才出此言。在对某省人大信访处的一次调查中发现，接待处的干部对上访者的问题大部分抱着无能为力的态度。他们中间大多已有几年的接待经验，用他们的话说，对一些问题看得多了。也有同情来访者的时候，也有想伸张正义的时候，但是遇到越级上访时，当他们在写那张“转办函”的时候，谁都知道这张纸的乏力，因为它没有被赋予权力，所以终归是无力的。而初次拿到它的那些上访者却奉若至宝，仿佛拿着一把可以为自己伸张正义或者争取权益的尚方宝剑一般。至于那些重访者，明白这是又一次的无功而返。所以，在那些不计其数的悬而未决的信访问题中，有些是因为基层的腐败，有些是因为拥有权力的官员的消极不作为。这些都是我们讨论过很多次的个人素质问题。但是，如果是一种机制导致了这种不作为呢，那么，我们是不是应该考虑对机制进行调整？

就现状来看，对整个信访制度进行一次改革很有必要。

（3）信访问题现行框架内的解决途径

要从根本上解决信访问题，就必须建立一套行之有效的体制和运行机制。其实这个问题已经被很多人意识到，一些学者也据此提出了自己的意见。综合起来可以总结为以下几点。

改革的核心应该包括：第一，一切基层单位在解决干群矛盾，群众意见，处理纠纷而矛盾激化或出现上访问题的时候，如个别谈的办法无效，要由主要领导亲自过问，把问题摆到桌面上，以民主生活会、座谈会、协商谈判会等方式，经过论证辩论，首先查清事实，分清是非，从而得出怎么办的结论，再区分出哪些即办，哪些缓期办，当事人如果同意即形成文字材料，由单位形成文字下达上报，主送当事人，随即落实。第二，对有争议的问题由单位填写由省一级党政机关统一制作的“信访问题争议情况卡”，双方签字盖章后各执一份，上访人可执争议卡到上一级主管部门申诉。第三，上一级主管部门在没有争议卡的情况下不予立案，但见上诉人书面申诉后，即以书面通知事发单位主要领导人来机关专办，直至上访人获得争议卡为止。这样一来就可以解决上访无人管、上访无据、久拖不决的问题，但是争议卡的使用只限于上一级。第四，上一级机关审理上访问题只办不转，一律由主要领导负责。对专职信访人员一线挡驾，主要领导一旁观战的配置实行对换，信访人员只起参谋、助手的作用。这样可以解决官僚主义、上级不能威慑下级的问题。第五，上级领导在解决问题的时候，应根据具体情况形成工作班子并尽可能地邀请有关人员、监察、行政复议、新闻单位的代表参加，使具有典型意义的信访问题在互相制约、互相监督的公众目光之下。第六，每上一级机关的办案要比下一级解决问题更为深刻透彻。第七，上级机关解决信访问题，实际就是对事发单位领导班子的一次就势整顿，可作为调整领导班子的一种准备，同时要表扬和奖励勇于向官僚腐败势力和不正之风进行斗争的先进分子。

这样改革信访制度的基本思路实际上是，限定“分级负责，归口管理”的原则使用范围，坚持三头对案，公开审理。强化完全彻底，强化责任处罚、自下而上逐级办案的原则；解决信访问题，查处信访案件，要坚持为人民服务的宗旨，不断增强对人民群众来信来访重要意义的认识，坚持上访不能越级，案件不能下转的原则；坚持各级领导机关主要领导负责，强化对下级实行负责追查和奖励处罚的制度，按隶属关系，运用自身的行政和组织权力，公正及时科学有效地解决所属范围内的各种利益群体间的矛盾。

（4）利益表达机制的进一步思考

从近年所发生的一系列事件中可以发现，这种冲突集中体现在两个方面。一个是劳资矛盾甚至冲突。近年来，劳资之间的争议、矛盾和冲突不断增加，工人权益受到侵害的事情不断发生。一些地方政府为了追求经济增长，片面地强调改善投资环境，对资方侵害工人权益的事情睁一只眼闭一只眼。在一些地方，甚至由此导致了具有一定规模的社会抗议行为，个别的甚至酿成暴力刑事案件。另外的一种冲突，是发生在政府与民众之间。政府是各种经济社会政策的制定和执行者，而许多经济和社会政策往往都是与人们利害相关的。我们不可能想象，一项政府的政策对各个群体的利益都具有同样的含义。一项政策对这部分人比较有利，而对另一部分人比较不利，是很正常的事情。就以我们的许多改革措施来说，也往往都具有这样的利益结果。比如像住房制度改革、就业制度改革、社会保障制度改革等等，都会产生这样的利益结果。而在过去的几年间，一个引人注目的现象就是由住宅拆迁导致的矛盾和冲突。

面对这些过去没有过的社会冲突和矛盾，需要转变我们看待这些冲突和矛盾的思维方式。首先的、最基本的一个前提是，这些利益本身往往都是正当的，人们利用各种方式来追逐自己的利益，只要不违反法律，也都是正当的。这样，在整个社会的层面上，利益的冲突和表达，就将会成为一个常规性的现象。在我们过去的观念中，对利益冲突至少有两个明显的认识上的误区，一是不承认利益冲突的合法性，甚至对利益冲突作一种负面的道德评判，以为利益冲突是一种自私的表现；二是往往过多地从政治角度来理解利益冲突，一说到利益冲突，就很容易将之与反对政府甚至社会动乱联系起来，结果往往是忽视了建立能够容纳利益冲突和利益表达机制的种种制度安排。

制度安排的作用之一，就是使得利益表达的行为正常化、常规化。现在需要注意的问题是，无论是上访还是自焚，我们都可以将其看作是一种利益表达的行为，而自焚无疑是一种极端的行为。那么，从比较温和的上访这种抗议方式是如何升级到自焚这种极端的抗议方式的？

前些年，在研究农民利益表达方式的时候，就发现有两个特点是特别值得重视的。

其一，表达的滞后性。比如，种田的比较利益低的问题。当秋后农民们出售完粮食后，一划算觉得种粮不上算，他很可能当时就决定明年不种了，但他的这种决定只有他自己以及周围的人知道，不可能在任何有效的表达渠道中表达出来，政府及其官员几乎毫无感觉。直到第二年春天确实有些地无人耕种时，基层官员才会有所察觉，但由于官方的自下而上的沟通渠道的低效率，信息向上反馈的过程是极为缓慢的。中央政府则只有到秋后有关统计数字上来后，才能注意到问题的严重性，从而制定相应的政策。而政策的执行，往往又需要一个相当长的时间。这样从最初的利益表达到问题的解决，即使从纯技术的角度看，也至少需要2年的时间。

其二，冲突程度的“跳跃性”。从沉默到剧烈的冲突之间，几乎没有过渡的过程。你让他缴50元钱，他忍了忍，什么也没说就缴了；过一段你又让他缴50，他自己只有20，又忍了忍，向邻里借了30，又缴了。但很可能当你再次向他要50的时候，他实在没有了，就和你动刀子，或发生自焚事件。这给我们的一个重要启示是，在我们的社会中，利益表达的渠道还是太狭窄，合法的社会抗议机制也太少。这样就很容易从忍受和沉默跳到极端的反抗，或是从上访这种温和的抗议方式升级为极端行为。试想，在一个对利益表达和社会抗议做出有效制度安排的社会中，类似事情发生的几率就会小得多。

实现权利的高水平均衡，创造一个更加公平的社会，是人类自古就有的理想。“政者，正也。”几千年前的老古话就这么说。老百姓求什么？不就希望为政者公平吗？但在现实的社会生活中，问题显然比理想要复杂得多。

对于贫富差距和阶层分化，人们已经进行了许多的讨论，比如，收入分配制度的问题，个人收入所得税的问题，贪污腐败的问题，国有资产流失的问题等等。这些制度或因素为什么会在这样短的时间里对贫富分化产生了如此巨大的影响，这些制度或因素本身又是在什么样的背景下形成的？实际上，只要我们认真地追溯一下，就可以发现，在这种种因素背后的，是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。

例如，现今出租车行业的收入格局是如何形成的？这当中一个重要的因素就是劳资双方追求自己利益的能力是高度失衡的。正如有关的调查所表明的，在签订有关的合同时，作为劳方的司机处于完全被动的地位，几乎没有任何讨价还价的能力。而事实上，为了保护劳方的利益，我国从1990年代中期就开始推行集体协商制度。但在出租车行业中，似乎并没有相应的制度安排。这样就使得一盘散沙的司机缺少用集体的方式为自己争取合法利益的机制。可以说，正是这种权利的失衡，造就了一种高度不合理的利益分配格局。

弱势群体在追逐自己的利益上，显然处于无力的状态。在我国，弱势群体缺少国际上通行的弱势群体表达自己利益的制度化方式。在利益已经高度分化的情况下，这些群体既没有相应的组织形式表达自己的利益要求，在媒体上也很难发出他们的声音。

近年来有关贫富问题的讨论中，我们依稀可以分辨出强调重点明显不同的两种主张。一种强调的是对于富人利益和权利的保护，一种则强调更需要保护的是穷人和弱势群体的利益与权利。其实，这两种主张并非是对立的。如果说贫富已经是一种客观的分野，那么可以认为在我们现实的社会生活中是制度性的权利低水平均衡与事实上的权利不均衡并存。所谓低水平均衡，是指无论对于穷人还是对于富人、无论是对于资方还是对于劳方，目前我们制度化的权利保护程度都比较低。制度层面的低水平均衡必然会造成事实上的权利不均衡，因为不同群体拥有的资源和社会能量是不同的，有的群体更有能力表达和追求自己的利益，有的群体则做不到这一点。

其实，在一个正常的社会中，无论是穷人还是富人的财产和权利都应当得到制度化的保障。这样才能实现权利的高水平均衡，从而建立一个既有利于发展，又有利于公平的社会。

权利的高水平均衡在宏观制度框架上将体现为一种合作主义的宪政体制。在这种宪政体制下，承认社会利益高度分化的现实，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，就不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力做出制度性安排，而国家的作用则在于充当规则的制定者和冲突的裁决者。

应该承认的一点是，随着改革开放的深入进行，政府部门已经越来越重视不同利益群体的生存状况，尤其是对于一些弱势群体开始给予关怀，并赋之予权利。然而又产生了另一个问题，那就是在政府与民众的沟通方面还没有建立起很完善的机制，如我们前面讨论的直接沟通方式中的一种——信访机制。在这样的体制下，我们便可以想象到上与下之间所必然存在的沟通障碍。而这种不顺畅并不是任何一方的初衷，民众有“说”的要求，政府有了解的想法，却由于交流这一环节出了问题而无法达到目的。可以肯定的是，单单寄希望于少数几种沟通形式是很难解决问题的。任何一种方式都会有其无法消除的弊端。尤其是通过直接途径进行的利益表达，总是会遇到更多的困难。因为利益的类型众多，需要对其进行区分然后逐一解决，这会影响到办事效率。同时每个利益的表达又通常是独立的，所以难以形成强有力的声音，遇到一些阻力可能就只能面临被搁置的命运。所以，我们需要各种不同的沟通渠道，互相弥补，也需要根据时局变化，不断对现有手段进行创新。比如一些地区在实行“市长接待日”时发现，虽然市长们在接待日上能直接听取群众意见，但由于各分管领导对不同领域、行业的具体政策情况并不是样样精通，有些问题难以落实，所以决定取消“接待日”代之以“市长会办日”，即信访部门不定期把上访的主要问题排列出来，在约请分管市长和相关部门一起研究处理，凡遇重大上访问题则随时摘报分管市长，由其随时批复。实际工作中发现这样的改进确实收到了成效。

以上部分，我们对利益表达的直接沟通方式进行了探讨，而这种探讨是建立在政府工作取得一定成效的基础上的反思。在这个方面所表现出的社会抗拒不应该看得过于敏感而讳莫如深，而应当用有效的制度安排来加以规范和疏导。这样，才能降低其对社会生活冲击的程度。一般地说，利益表达型的抗拒和冲突，是比较理性的，其目标是简单而单纯的，就是为了实现某种利益要求，而没有其他更多的政治和意识形态因素夹杂在里面。因而规范起来也比较容易。而规范的目的之一，就是设立强度不同、施加的压力也不同的利益表达机制，以尽可能避免极端行为的发生。而政府与多元利益群体之间的直接沟通必然是这一机制中的重要一环。

6－4　沟通的中介之一：社会团体

（1）社团的界定

在讨论社团的沟通中介功能之前，澄清社团这个概念是很有必要的。社团是“社会团体”的简称，但是要给社团下定义并不容易，在学术界和国家社会团体管理部门都没有统一的说法。在此，笔者回顾代表性的界定，根据学者们的相关阐述和社团管理部门的规定，尝试提出社团的多维度的界定。

海曼的共同特征说。英国协会管理专家斯坦利·海曼认为给协会下定义十分困难，她不力求给协会下一个完美的定义，而是概括出协会的一些共同特征：一是成员致力于某些共同的目标，二是经费不依仗于官方，三是首要目标不在于获取最大利润，四是成员有随时退出的自由^[25]。可见，海曼的界定突出了社团的民间性、非盈利性和自愿性的共同特征。

布劳的互益说。美国当代著名社会学家布劳（Blau）把社会组织划分为四种基本类型：第一是经营性组织，即以最大利润为目标的企业组织；第二是互益组织，主要是指谋利于成员的组织，如职业组织、行业协会、工会、政党、文艺团体、兴趣团体和教会组织等；第三是社会服务组织，主要是指那些致力于服务对象的利益的组织，如学校、医院等；第四是公共服务组织，包括政府、军队、科学院、图书馆和博物馆等^[26]。布劳所说的互益组织，主要指的是我们所说的社团，其根本的特征是互益性。

岳颂东等的公益说。岳颂东将社团与政府、企业单位、事业单位一一比较后，认为社团以促进社会发展和进步为宗旨，按照一定的章程，经过法定程序组织起来，从事社会公益活动的社会组织，是社会的重要组织。此观点强调了社团的公益性^[27]。

法律界定。1998年10月25日起我国实施的《社会团体登记管理条例》对社团进行了界定：“社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织。”^[28]可见，这一法律的界定运用的是共同特征的方法，据此界定的社会团体和企业单位、机关、事业单位构成我国《民法通则》规定的四种法人^[29]。

可见，社团的界定可以是多维度的，可以考虑其同类性（互益性或公益性）、民间性、非盈利性以及其成员的构成（是否是会员）对我国法律意义上的社团进行界定。如下图所示。

值得一提的是，目前中国存在不少官办社团和半官办社团，如妇联、工会就是典型的官办社团。这些社团逐渐向民间组织转型，转变为民间性，是社团发展的不可逆转的潮流。

（2）社团的特征

从上文对社团的界定中，可以看到，社团有几个重要的特征：共同目标、民间性、非盈利性。正是这些特征，构成了社团作为群体利益表达的中介的基础。

第一，共同的目标和使命。社团都有其共同的目标和使命，具有互益性或公益性。互益性社团以社团成员互益为共同目标和使命，积极维护成员的利益不受侵犯。这可以分为两种情况：一是个别成员的利益问题，社团可以作为该成员的情况进行调解等工作。二是超于个人的整个社团出现利益问题时，社团不是作为简单的一般的调解人而是作为社团的代言人公开与政府、企业或者其他社会力量对话，积极维护社团利益。公益性社团是以服务社会公共利益，促进社会发展和进步为目标和使命。正是由于这互益或公益的共同的目标和使命，使具有共同愿望的人们聚集在一起为之努力。

第二，民间性。社团具有民间性，这是区别于政府组织的重要特征。社团在人员编制、经费等方面对政府不依赖（官办社团和半官办社团在人员编制和经费等方面对政府的依赖也开始淡化，而且最终不依赖是趋势）。因此，社团可以作为沟通的中介，也可以在法律的框架内，积极表达本利益群体的利益，与政府平等地对话，而不受行政、财政等方面的约束。还可以行使政府不能或者不便行使的职能，与社会其他力量交涉表达和维护表达群体利益。

第三，非盈利性。社团的非盈利性是区别于以盈利为目的的企业的重要特征。非盈利性使社团不专于经济利益，而是为了互益或者公益的共同目标和使命，这个非盈利的组织使命，是社团合法性的强化，也使社团不至于因其生存遇到压力而容易失去方向。

（3）社团作为沟通中介表达群体利益的优势

社团作为沟通中介，有优于信访、新闻媒介、诉讼和非正式群体之处，为群体利益提供了一个有其优势的保护网。

第一，社团可以提供有针对性的保护。如果说信访和新闻媒介提供的是处理群体各种不同的利益的话，那么，社团可以说是针对某方面权益的沟通。如，妇女权益受到侵害可以找妇女联合会，消费者碰到欺诈可以找消费者协会，工人被拖欠工资可以找工会。各种社团针对不同的利益群体提供专门的保护，专门性和针对性使其保护更专业、更有效。

第二，社团可以提供“广泛”的保护。社团为利益群体提供“广泛”的保护包含两方面的内容。一方面由于具体目标、社会特质、精神特质等方面的差异，社团类型也各不相同，他们可以提供的保护涉及各方面、各领域，为利益群体张开了一张保护网。另一方面是指社团提供的是无分大小、多少的保护。新闻媒介虽然可以花费比较少的人力、物力，就可以比较有效地保护利益群体，但这不是主要的工具，媒体只能报道少量重大的、有代表性的事件。信访通过政府解决的往往也是一些大事要事，而社团为保护群体利益投入更多的精力，更广泛地处理大量的问题。

第三，社团以提高群体权益保护意识为己任。无论是信访、新闻媒介还是诉讼，利益群体表达自己的利益首先要求其具有自身的权益意识。在我国，人们的权益意识曾一度受到束缚，不少社团是以提高群体的权益意识为己任。如，妇女联合会一直做大量妇女教育、宣传工作，鼓励妇女摆脱封建观念束缚，妇女和男性具有平等的权利。消费者协会也致力于协助消费者认识自己的消费权益不受侵犯。社团宣传提高群体权益保护意识的同时，也不断提高社团的知名度，便于利益受侵害者向社团求助。

第四，社团有比较强的组织性。社团与非正式群体相比更有组织性。社团是正式组织，明显区别于非正式的民间团体，社团组织化程度是比较高的。有不少社团在章程中有明确的相关规定，并建立投诉制度，设有专人接待投诉人和进行调查和调解等，因此在表达群体的利益的时候更有组织方面的优势。

（4）社团的沟通、表达方式

呼吁式

呼吁式是社团为表达利益群体利益的重要方式。按照我们的分类，公益性组织就是主要运用呼吁方式来表达特殊群体的利益，其中有运作型组织和会员制组织。

运作型公益性组织，是非会员制的以促进社会公益为使命的组织，目前在中国主要指的是基金会。它们作为利益群体和社会公众的沟通的桥梁，是群体表达利益的有力中介。它们一般有一笔具有一定规模的启动基金，根据特殊群体的需求量身定做项目、工程，向社会公众表达群体的利益问题，传达公益性的价值理念，树立公信力，以期获得社会公众对理念的认同以及对项目、工程的资金等方面支持，通过吸纳社会资金加以运筹增值，并运用于提高特殊群体利益水平的项目工程中。如下图所示。

我们以中国青少年发展基金会（简称中国青基会）为例，来说明运作型社团作为利益群体的沟通中介的基本情况。中国青基会于1989年在北京成立，是具有独立法人资格的全国性的非盈利性社团。自成立起，中国青基会就致力于表达这些贫困地区失学儿童这一特殊群体的需求，提出“希望工程”，以“让天下所有的儿童都有幸福的童年和美好的明天”的价值理念、社会理想，通过报纸、杂志、电视、广播、网络等大众传媒，呼吁社会大众关注贫困地区失学儿童，通过筹款实施“希望工程”，使贫困地区的少年儿童获得受教育的机会。至今，苏明娟那双渴望知识的大眼睛让许许多多热心人记忆犹新，“希望工程”更是成为帮助贫困失学儿童的标志。“13年来，中国青基会联合各省青基会募集‘希望工程’捐款共计20亿元人民币，以‘一助一’的方式，资助了近250万名最偏远乡村最贫困家庭的儿童上学读书，同时改造和新建了9 000多所希望小学。”^[30]

会员制公益性社团有固定的会员，以促进社会公益为使命，其中根据会员的性质又可以分为团体会员制和个人会员制。团体会员制的公益性社团也是主要运用呼吁方式来表达群体利益的组织。团体会员自身一般也是公益性的，它们为了提高特殊群体的利益而开展公益性的项目、工程，团体会员制的公益性组织可以说是“中介的中介”。它们一般不直接开展项目，而是致力于帮助这些团体会员向捐助者表达它们的需求，推广它们的项目，以期通过筹款使项目得以实施，提高特殊群体的利益水平。如下图所示。

团体会员制的公益性组织作为中介都是非盈利的，在服务过程中所得的报酬用于维持机构正常运作。这种社团和上文所说的运作型社团的呼吁不大一样，它主要是有针对性的捐助人和团体，如中国国际民间组织合作促进会（简称中国民促会），主要充当国内外民间组织合作的中介，向民间组织筹资。中国民促会工作的最终受益者是有特殊需求的群体，而直接受助的是为实施提供群体利益水平项目的非盈利机构，一般还可以包含非会员的机构，民促会与他们可以说是合作的关系，他们为特殊群体提出和实施项目、工程，民促会为之筹资和进行监督评估等。民促会可以说是“中介的合作伙伴”。民促会一般是面向机构筹资，是“机构—机构”的形式，这样就可以避免因为机构人员变动而造成对项目、工程的影响。

转达式

转达是指社团把群体的有关问题转给有关机构、政府部门，以期表达、保障群体利益的方式，如下图所示。转达的方式广泛应用于行业协会等会员制互益性经济社团以及消协、妇联等社团组织。

由企业组成会员的行业协会是会员制互益性经济社团的典型代表，他们比政府经济管理部门更贴近行业，更了解企业，更理解企业发展需求和苦衷；同时，行业协会可以及时为政府有关部门提供行业信息，因此可以为政府制定经济管理等决策提供行业情况，企业发展过程中遇到的普遍性的问题，反映行业需求，提出政策建议，或者针对某些妨碍企业发展的政策、法规等，向有关部门反映，陈述改进的意见，争取行业利益，促进行业的发展。如于1991年成立的上海市工业经济联合会是工业行业协会的联合组织，就曾为经济一度滑坡、效益下降的中药饮片工业企业，与上海市重要行业协会联合调研，提出中药饮片应参照农产品价格体系的报告，表达该行业的发展需求，并向市人大、全国人大提案，呼吁对该行业提供政策扶持，最后得到政府财税部门的同意，增值税从17%减至12%^[31]，行业的特殊需求得到了良好的回应，促进了行业的进一步发展。

妇联、工会等社团也经常运用转达的方式表达群体的利益。它们往往是具有一定规模的社团，性质也比较特殊，与党组织、政府有着密切的联系渠道。它们作为群体的利益代言人，可以通过各种途径向政府有关部门领导、社会反映群体的利益需求，而且其目的通常不在于解决个别的问题，而是反映整个群体的普遍性的问题，以期得到社会对该群体的关注和支持，以及政府制定有利于该群体的政策。

对话式

社团可以作为群体利益的代言人，与有关部门、企业或者其他社团进行平等对话，以达到保护群体利益、提高群体利益水平的目的。对话往往采取“机构—机构”甚至是“社团—社团”的形式，可以克服个体成员势单力薄、缺乏组织的缺点。有的社团还可以优于政府发挥功能，这主要反映在行业协会中，上海市国际货运代理协会就是一个例子。2000年，有九家海外船公司联合向各货运代理发出通知，以市场变化为由，停止支付从上海到东南亚的到付佣金，不久又将其他航线的FOB运费佣金从2．5%降至1．5%。对此，上海国际货运代理协会会员反应强烈，但单靠货代企业单打独斗，难与境外船公司抗衡，面对纯粹的市场行为，政府也不能出面，行业协会就是比较理想的货代企业的代表，与境外船公司谈判、对话，为整个行业每年多争取了1．2亿元的经济效益，并与境外船公司初步建立了沟通渠道。

行业协会在市场经济活动中发挥其特有的功能，以“对话”的沟通方式，有效地表达了其会员的利益。行业协会作为其企业会员的利益代表，积极应对市场竞争引起的法律诉讼，可以说是这种“对话”方式的延伸。温州打火机行业协会就是一例，它应对欧盟反倾销案是中国加入世界贸易组织后中国企业打赢欧盟反倾销的第一案。面对欧盟就对温州打火机启动技术壁垒的CR程序和反倾销贸易壁垒制裁，温州打火机协会会长周大虎等协会领导人在有关专家的指导下，带领16家企业无偿集资200多万元巨资，聘请国际有关精通WTO事务的律师积极应诉。结果，欧洲打火机制造商联合会撤回上述反倾销诉讼的申诉，温州打火机协会成为了本次反倾销诉讼的赢家，惠及整个打火机行业。而且，在应诉中，该协会也与欧洲打火机进口商协会建立“民间联盟接口”，形成了信息预警机制。温州打火机协会这些创新之举，开了中国应诉国际反倾销的先河。

参政议政式

中国与西方国家不同，实行的是人民代表大会制，人民代表不是专业的政治家，而是一定社会成员的代表，而且我国的人民代表大会制注意吸纳各阶层的代表，如工人、妇女、农民、知识分子和企业家等组成人民代表大会。因此，社团的领导人往往可以代表某个阶层的利益进入人民代表大会，参政议政表达该群体的利益。

中国的政治协商制度也是社团参政议政表达群体利益和需求的重要形式。政治协商制度是我国一种特别的政治形式，是执政党广泛联系社会各阶层的重要途径，其吸收各民主党派、社会团体和一些非组织的社会知名人士参加，以制度化的形式为社团提供了一个组织参政议政的特别的途径。

社团参政议政很大程度上不是通过政治组织对政府施加压力，而是由党和政府所赋予的，社团只能在党和政府规定的范围内活动，它们的参政议政不是作为“压力集体”或者“异己的力量”，而是政府联络社会群体的桥梁，通过此可以倾听各界的声音，以便更科学地制定政策和决策。因此，党和政府拥有调节群体利益的权力，如何行使这权力，发挥社团的作用是很关键的。

（5）影响社团中介功能发挥的因素——权能的来源

“权能”指的是一组权力的某一个侧面。如产权包括占有权、使用权、收益权、处分权等多项权能一样，社团能够行使的权力也是多方面的，并且对于一个特定的社团来说，可能只拥有这组权力的某些方面，因此在这里我们不使用权力这词，而用“权能”来特指社团某一方面的权力。另一方面，“权能”这个词还包括另一种含义，就是指使用权力去维护利益的意愿。这一点含义源于宗教，意指由于上帝赋予权能所以人民愿意去帮助有需要的人。因此，使用“权能”这个称谓，特指社团在使用自己的权力和能力去为某一群体表达利益。我们认为，这表示着其具有与众不同的意愿和动力，并且比使用权力更加符合实际。从对权能的界定可以看到，权能的来源是影响有效表达的重要因素，以下就“权能”三个方面来源做进一步的阐述。

权能来源之一——法

1998年10月25日中华人民共和国国务院第250号令，发布自即日起实施《社会团体登记管理条例》，社会团体经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备，并具备下列条件，经批准即可获得社团法人资格^[32]：社团可以运用相关的法律保护自己，以达到更好地表达、维护和提高群体的利益。如中国青基会，1997年经国际商标局批准，“希望工程”获得我国首例以公益募捐为主要内容的服务商标注册，使“希望工程”进一步受到法律保护。

（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；

（二）有规范的名称和相应的组织机构；

（三）有固定的住所；

（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；

（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；

（六）有独立承担民事责任的能力。

权能的来源之二——社会资本

布迪厄认为，社会资本指“实际的或者是潜在的资源的集合，这些资源同由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系多少有些制度化”。而科尔曼和普特南认为，社会资本“指的是社会组织的特征，例如信任、规范、网络。他们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。社会资本是一个很有争议的概念，但是一般来说社会资本包括信任、规范和网络等内容。社会资本的重要性在于打破隔阂，增加合作从而增加了社会受益和经济收益。我们认为社团中的社会资本直接影响到了社团的权能，具体地说，一是公众对社团的信任程度越高，社团越能够发挥他们的权能从而成为有效的表达途径；二是社团成员之间的规范越成熟，社团的权能越是能够发挥；三是网络的数量越多，质量越高，社团的权能往往越能够发挥作用。下面分别加以论述。

其一，公信力。

信任^[33]指的是“在正式的、诚实合作行为的共同体内，基于共享规范的期望”。在社团中，信任问题主要是公信力的问题，只有公众对社团有了信任，相关的利益群体才会在需要的时候来社团中寻求帮助。影响公信力的因素包括：

专门化程度。人们往往对专门化程度较高的社团更加信任，因为专门化高就意味着这个社团的存在基础比较单一，一旦离开这个基础，社团就失去了存在的基础。这种情况下，公众相信社团不会轻易在运作中偏离预期的运作轨迹。比如，不少市民希望为贫困地区的失学儿童捐赠，往往会捐给青基会的希望工程，因为他们相信捐给希望工程，钱可以用到实处。

监督评价机制的完善程度。监督评价机制的建立，大大增加了公众对社团的信任程度。监督评价机制不但可以直接监督社团的运作和效率，更重要的是给公众这样一种信息：本社团将会对本社团的行为负责，是值得公众信任的。这里主要涉及两方面：一方面是确立作为监督评价的社团标准；另一方面是确立可以对社团做出独立监督、评价的机构，这个机构不应是社团自己的理事会或者业务主管单位，更不是社团的执行者，而是一个体现客观性和独立性的评审的专门机构。

社团以往的运作和表现。社团以往的运作和表现将会对社团的公信力产生重大的影响，只有在过去的一段时间中，社团真正能够成为利益表达的途径时，社团在将来的时间中才具有足够的公信力。比如说，只有消费者协会真的能够帮助维护消费者的权利的时候，消费者才会相信消费者协会。也只有这样，消费者在遇到问题的时候才会第一时间想到这个协会。

其二，社团成员之间的规范。

这是指会员制社团，尤其是行业协会，行业中各企业之间在长期竞争中形成的规范将会对行业协会的运作有着重要的影响，从而进一步影响了行业协会的权能。在温州打火机反倾销案件中，行业协会在调动企业无偿出资应诉的过程中就可以看出。假如没有企业之间的不成文规范，没有行业协会和企业之间的网络和联系，这点是做不到的。

其三，数量多、质量高的网络。

在社团中，高质量的网络，主要是指社团与政府、新闻媒介及其他相关社会团体等的关系。在此，我们重点谈与政府的关系。社团的产生往往是由于政府或者群体的需求，这样就有“自上而下”和“自下而上”两种形式。而且，不少社团成立之初都是政府的需求，受政府的资金支持，社团的表达利益群体的功能有时候可以依赖政府的权威，有时候也受到政府的制约。但总体来说，一旦社团和政府有着高强度的网络联系，很可能产生的结果就是政府官员介入社团，从而社团作为利益表达途径就会受到政府意志的影响，甚至会背离社团原来的宗旨和目标，一旦发生这样的情况，社团的公信力就会急剧下降，会直接影响社团的形象和权能。其次，社团一旦和政府有着强联系，很容易产生寻租行为，或者会让公众把社团和一些寻租行为联系在一起，从而造成负面的影响。但是这并不是意味着社团和政府毫无关系。社团要想发挥自己的作用，很多情况下还是需要和政府发生关系的，在社团和政府发生关系的时候，如果存在一定的网络，就可以减少协商等交易费用，便于解决问题。因此，社团要处理好和政府的关系，既要注意做到独立，另一方面又需要和政府保持一种长期的弱联系。如何与政府共生？这是每个社团不可回避的问题。必须认真研究，具体分析，在法律的原则之下，适合应对。既要坚持原则不动摇，又要适时应变求发展，以便更好地为民众服务。

权能的来源之三——内部管理

社团的良好运作和有效表达利益群体需求的功能不是光靠一群人的热情和冲动，权能的来源还和社团的组织管理密切相关。

组织使命。社团无论是互益性的还是公益性的都有着其独特的区别于政府、企业的组织使命，它代表着对群体、社会的一份承诺，体现其价值观。组织使命可以感召有共同价值观和理想的志同道合的人们聚到一起，他们可以作为机构的成员，可以作为志愿者，彼此为共同的组织使命、共同的理想而努力；组织使命可以为社团提供内在的标准和发展方向，做到有所为，有所不为。当社团面临生存发展等方面的压力的时候，不至于迷失方向；组织使命可以使机构内部成员在处理问题，决定项目的取舍，以及社团的发展和规划达成共识。

合理的规划和制度安排。社团尤其是一些公益性社团，其成员放弃仕途，拒绝经商，带着强烈的社会责任感、创造激情和无限热忱，“经营”着社团，但是单靠热情是不够的，还需要冷静地规划与合理的制度安排，这样才能把这份热情转化为组织发展的长久动力。合理的规划和制度安排可以包括以下几个方面。

第一，组织结构的设置和权力的配置。

按照规定，社团既有登记管理部门、业务主管部门，组织内部还有理事会（尤其是基金会，有明确规定要有理事会）和秘书组，如果是会员制的，还有会员或者会员代表大会。这样的“多头”组织结构，其权力的配置，决策和执行机制明晰是很重要的。有学者认为社团内部权力配置可以如下表安排^[34]。

第二，激励机制和惩罚措施。

这里包含对会员制社团的会员和非会员制机构的成员两方面。会员的奖惩制度，往往是以激励会员、树立典型为主，这和社团的性质以及它本身的惩罚手段相对比较缺乏有关。对非会员制的机构成员，绩效的考核和激励机制显得更为重要，由于机构成员往往具有共同的使命和理念，因而激励方式也可以是多方面的有特色的，如强化公益项目达成的成果，给予进修、培训机会提升专业的能力等等。

第三，其他社团具体的制度安排。

这主要涉及为公益项目、工程筹资的社团的相关制度安排。如捐款的管理和使用，财务的核算，组织自律和组织外的监督等。如青基会就有“五透明五不准”的自律守则：财务管理透明，不准设任何形式的“小金库”；收益分配透明，不准以职务和工作之便获取工资以外的收入；物资管理透明，不准以捐赠物资和政策性特许物品为个人谋利；资产运作透明，不准谋求任何与机构相关的个人投资收益；资助管理透明，不准利用分配资助款的权力收受任何礼品^[35]。青基会还设“社会监督日”等监督机制接受社会广泛监督。

（6）政府的法律环境与社团的“善其身”

社团作为沟通的中介，需要政府和社团双方的共同努力，特别是政府要提供良好的法律环境并依法监督。

一是降低注册条件，简化报批手续，缩短审核时间，让更多符合标准的“草根”社团合法化，更好地发挥功能。根据《社会团体登记管理条例》，社团登记注册要“找婆婆”——有业务主管单位来管日常性事务，而法律对“婆婆”的资格要求很高：必须是“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”，才能成为社会团体的业务主管单位。根据分级管理的原则，成立一个全国性的社团，还得找一个国家部委级的“婆婆”，其难度就可想而知了。法规对社团注册资金又有要求，根据规定，成立一个全国性社团至少需要10万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金。我们认为，社团的注册经过严格的审查，需要有一定的资金，但是，这可以选择一个更合适的度，让更多能代表群体利益的群体的社团具有合法性，更好地表达、保障和提高群体的利益。

二是对于各类不同的社团给予更多的具体的法律保障。我国的社团发展仍处于起步阶段，不同的社团仍很需要政府提供更多的法律保障。如随着市场经济的发展和我国成功加入世贸，行业协会可以制定和执行“经济需求审查”、“市场规划方针”和“贸易道德”等“行规行约”，实现不能再由政府出面实施的对我国市场和我国企业的非贸易保护，这就需要对行业协会的性质、地位和功能进行立法，要深化行业协会改革，制定相应法律和法规，在经济全球化过程中更好地发挥其代表利益群体的特有的重要作用。

三是依法监督。社团需要监督，这种监督可以是体现客观性和独立性的评审的专门机构，政府也可以依法监督。政府要强化依法裁判，对遵纪守法的放开搞活，对违规违法的轻则“举黄牌”，警告与处罚，重则“举红牌”，罚下场，开除出局。政府要依法行政，不能“吹黑哨”，“举黑旗”，才能“维护游戏规则”，又促进社团发展。总之，政府要遵循宪法所规定的公民结社自由的权利，来管理社团。宪法至高无上，任何政策必须符合宪法精神。为了落实宪法精神，从历史的视野看，结社法是必不可少的。

6－5　沟通的中介之二：新闻媒体

（1）媒体作为沟通中介的利益基础

按照社会系统论的观点，新闻媒体是社会子系统中的一个。媒体传播的信息具有极大的共享性，在一定程度上满足了社会各系统的需求。在现代社会，新闻媒体已成为社会不可或缺的重要组成部分。生活在社会中的每一个人，上至国家元首，下至普通百姓，都无时无刻不受着媒体的作用与影响。

作为新闻传受者之间的沟通中介，媒体本身就可算作是一种社会结构，并受整体社会制度的制约与影响。任何一种社会制度都会有意识地通过各种手段和方法，将新闻媒体纳入到自身的社会形态体系中去。

当今在全球化进程中的世界是个开放的社会系统，各个国家与地区之间有着比以往更多更频繁的交流与沟通。这样的开放也意味着社会的多元化，有更多不同的价值观念、意识形态、生活方式并存。从历史的角度来看，社会中始终存在着不同的利益组合，并因此出现形形色色的利益集团。而伴随着社会成员利益的多元化，代表不同阶层的利益集团数量会更多，层次也将更丰富。

作为社会结构的重要组成部分，新闻媒体是利益表达的重要渠道和手段。现代人对新闻媒体的依赖，已不仅仅表现在对获得信息的渴望。在更大程度上，媒体被人们看作为传播符合自身利益的上佳渠道。新闻媒体的大部分内容都与利益表达有着密切的联系。就其表现形式而言，既有显形的，也有隐形的；既有对长远利益的要求，也有对短期利益的要求；既可能是公民之间较为一致的要求，也可能是各利益团体间甚至是内部的不同要求。

社会发展的进程表明，各社会成员和利益集团都有利用媒体谋求自身利益的需求。新闻媒体能在多大程度上体现出其利益基础，主要还是取决于其自身的所有制。世界上比较普遍的三种媒体所有制就是国有制、私有制和公有制。在资本主义社会中，大多数媒体都是私有制，媒体相对独立于政府。公民有合法权利接近和使用媒体，以舆论的方式监督政府。这在很大程度上体现了资本主义社会所推崇的自由与民主的理念。而在社会主义社会中，国有制是主流，媒体运作的基本前提就是维护社会的稳定。在我国，以党报为核心的“主流媒体”在业内占据着重要的地位，所有媒体都必须接受主管部门的严格监管。

（2）媒体的发展现状

新闻在本质上就是信息。人们通过新闻媒体来获取外界的信息，并与之进行交流。如果说16世纪至18世纪，新闻媒体还处在缓慢艰难的发展过程中的话，那么进入到19世纪后，各种新闻媒体的发展规模就可以用“惊人”两字来形容。20世纪末，更是出现了继报纸、广播、电视后的第四媒体——互联网。现代社会是信息社会，各行各业都比以往更依赖于信息的传递。随着社会的逐步发展，新闻媒体的功能也在做相应的调适。

作为人们日常交往过程当中重要的沟通中介，新闻媒体在社会中承担着特殊的功能。对于社会而言，新闻媒体存在的最大理由就在于其独特的整合功能。新闻媒体向受众输送某种或某些经过选择的信息，以及对这些信息的解释和分析，在潜移默化中完成了对受众的“信息灌输”，使其自觉或不自觉地予以部分甚至全部的接受。在这方面，新闻媒体与社会舆论的紧密结合显得格外重要。新闻媒体的宣传作用正是通过反映、影响、引导社会舆论来实施的。媒体的宣传借助社会舆论获得力量，又通过宣传来形成新的社会舆论，从而来影响人们的思想和行为。通过这样一个途径，社会得到了有效的整合。

在新闻媒体的发展进程中，最令人关注的还是新闻媒体的表达、批评和监督功能的实现程度。

第一，表达功能。

媒体为公众和利益集团提供了利益表达的有效渠道。正是媒体的表达功能，使公民、利益集团参与国家决策成为可能。社会成员通过新闻媒体这一中介，了解现行政策的决策过程和内容，了解政策执行后的阶段性成果，以此衡量国家、民族、利益集团及公民个人的利益得失、利益方向和利益取向。新闻报道应确保利益不同的各社会集团都能表达自己的利益，使其不被遗漏或是受到其他因素的干扰。同时，公众和利益集团也要尽量避免因为情况不清、局势不明等原因造成的盲目表达，或者由此造成的表达机会的丧失。

当今社会，新闻媒体与舆论之间已经建立起一种密切的关系。从舆论的产生到形成并作用于社会的每个环节中，几乎都离不开新闻媒体。媒体的监督功能是派生的，是通过其报道后形成的社会公众舆论而被动体现出来的。媒体的监督功能，首先取决于它自身是否有一个正常的自由表达空间。如果媒体缺乏正常的自由表达空间，则其必然缺乏正常的监督功能。

在我国，一方面有国家主管部门对新闻媒体的监管。新闻监管顾名思义，就是在新闻发布之前实施监控，使新闻的传播不违背政府的根本利益。虽然受众有选择媒体、选择新闻的权利，但那也只是有限的选择。因为可供选择的新闻媒体，已经是经过挑选和加工过的。这就好比是吃自助餐，食客可以任意选择自己喜爱的食物，但是这些食物却无法超出自助餐所能提供的范围。新闻监管抑或说是新闻把关，实质上就是对舆论的控制。不可否认，舆论控制对社会秩序的稳定所起的积极作用。但是，新闻监管尺度的弹性因科层制度效率较低而显得有所不足，这就使得公众和利益集团的利益表达受到较大的限制。

另一方面，媒体自身的代表性也有所不足，这是由新闻媒体的所有制所限。尽管中国的私营企业正在迅速发展，但中国的广播电台和报社都是国有的，它们要受到政府有关部门的监督管理。在现实社会里已经出现了在国有体制下私营化操作的先例，媒体市场今后能够部分地向公众与利益集团开放，但仍然只是一部分，像社会中的弱势群体，就很难找到能够表达自己利益的载体。

第二，监督功能。

新闻监督作为一种独立于正常的行政行为与司法行为之外的，并对两者起着辅助与监督作用的社会行为，是社会文明发展到一定阶段的必然产物。舆论监督虽然没有强制力，但在一个国家的政治、经济和社会生活中却具有相当的威慑力。

作为一种包含面十分广的社会行为，新闻监督的行为主体，除参与监督的一般公民、新闻记者外，还应包括能体现监督趋向的新闻机构，以及影响着监督质量的新闻手段等。新闻监督的实现程度，在很大程度上取决于上述行为主体。从目前的情况来看，行为主体所受到的种种限制，在较大程度上影响了新闻监督的实现程度。

就公民而言，大多数公民的监督意识还相当薄弱，只有小部分人能够运用新闻工具来维护自身或社会的正当利益。就新闻记者而言，既受到自身业务水平的限制，又受到各种外部压力的限制。作为新闻记者，在采编过程中应当透过纷繁复杂的现象把握住事物的本质，不拘泥于现行的政治时尚而着眼于社会的长远利益来看待问题，这是一方面。另一方面，以一种敬业精神和职业道德去争取报道的机会也十分重要。缺乏这两点精神，长此以往就会陷入“不求有功，但求无过”的怪圈。就新闻机构而言，具体承担新闻监督职能的窗口还不能满足公众的需要。在中央电视台的《焦点访谈》里，反映问题要排上长队。中央电视台现在已经有十多个频道，但像《焦点访谈》这样能够承担新闻监督功能的节目又有几个呢？这足以说明这一问题的严重性。就新闻手段而言，国内新闻媒体比国外同行要落后不少。除了要向西方先进经验学习以外，新闻工作者自身也需要摸索与总结。

在新闻事业相对发达的国家，新闻媒体具有相当的自主性、独立性和权威性，其监督权被誉为独立于立法、司法、行政权之外的“第四权”，但在我国，由于社会发达程度的限制与新闻监督起步较晚等原因，新闻监督遭到其他权力粗暴干涉之事时有发生，严重影响着新闻监督的进行。很多时候，新闻媒体做出的带有批评性质的报道被权威、人情和“条子”扼杀在“摇篮”里。这样的事情发生得多了，也会抹杀履行新闻监督职责的新闻工作者的工作热情。如果这种情况蔓延下去，能站出来说话、敢站出来说话的人势必越来越少。这对社会绝对是有百害而无一益的。

第三，批评功能。

新闻媒体不是“一言堂”，如果只是表扬，没有批评，社会上出现的问题被掩盖，一旦积累到一定程度并爆发出来，那么对社会将造成巨大的危害。

新闻批评是发挥舆论监督的重要途径。新闻批评的主要来源有：公众通过信访向新闻机构反映政治、经济、文化和社会生活各方面的批评意见、建议、呼声；由新闻工作者发现的具有代表性的典型事件；应上级主管部门要求进行针对性新闻批评等。批评功能遵循的首要原则就是实事求是，重视调查研究；切忌随心所欲、感情用事，带着主观感想去反映客观事物。比起表扬性的新闻，批评性新闻采写的难度要大得多，不仅在收集材料的过程中会遇到很多困难，即使在刊发后还会冒一定的风险。

在我国，各大新闻媒体都受各省市宣传部的直接领导。如果是批评报道，还需通过上级主管部门的同意才能刊发。仅就新闻而言，这里有可能卡住了不少有价值的报道，从更深层次角度来看，掩盖问题显然不利于新闻监督的充分、自由进行，影响了监督的质量和效果。要改变这一现象，仅靠个人的努力是不可能实现的。这里需要一种全面性、综合性的改变——颁布新闻出版法，确保宪法赋予的新闻自由，为新闻监督的阵地确定一个不受各方侵扰的法定位置。

（3）媒体发展的若干问题

新闻媒体发展到今天，已日益呈现出多元化的趋势，这与社会的多元化背景是分不开的。但是在媒体的发展进程中，还是存在着一些不尽如人意的地方。

一是媒体的代表性不足。

作为利益表达的有效途径，新闻媒体在现代社会生活中承担着越来越重要的功能。但是从新闻媒体特别是地方媒体的实际运作过程来看，其所发挥的作用还十分有限。媒体代表性不足便是导致这一现象的最主要原因。

所谓代表性不足，指的是媒体作为社会舆论的引导者，不能代表所有公众的意见。一部分公民尤其是弱势群体的声音被无情地“淹没”，这样一批人的利益已无法通过媒体去表达。

从宏观层面来看，新闻媒体更多是充当了“党和政府的喉舌”，而对来自于民间的“声音”关注不够。我国某些新闻媒体在贯彻“新闻媒介是党和人民的喉舌”这个一贯方针上的实际做法，与其自身所应担当的角色是不相称的。其实，媒体也有自己难言的苦衷。同时担任两者的喉舌，当然很好，实施起来却很难。如果二者的声音一致，那好办，如果不一致，甚至相矛盾，怎么办？势必左右为难。于是便导致某些媒体人的人格分裂。电影《苦恼人的笑》作了深刻描述，令人慨叹。这种客观现象揭示出我国现有体制在公众利益表达机制上的缺陷——利益表达渠道的缺乏和不通畅。当然，新闻媒体把主要精力和注意力放在党的路线、方针、政策的制定上，放在坚持党性原则前提下对公众进行政策的告知与宣传上，这本身就是新闻媒体所应承担的重要责任和功能，无可厚非。但媒体若是局限于此，则远远不够。新闻媒体从本质上来说是种双向媒介，它的传播方式并不局限于单向的信息流动，而是多点对多点交互式和网络状的信息流动。从这个角度而言，新闻媒体应当义不容辞地承担起“公众代言人”的角色，及时而全面地反映公众的愿望和利益诉求，实现上下相通，为政府决策求得最大限度的公众支持。要实现这一目标，最根本的措施是构建和加强多样性的利益输入机制，增加制度化输入渠道，减少利益输入的中介环节，尽可能实现自主利益的有效表达。实际上，在我们的日常生活中，并不缺乏这样的例子。中央电视台的《焦点访谈》、上海电视台的《观众中来》、上海东方电视台的《东视广角》等栏目给公众提供了利益表达的渠道与空间，的确取得了一定的效果。令人印象尤其深刻的是，上海电视台在2003年的夏令热线直播节目中，邀请到了上海市政府各主管部门的领导，在中华第一街——南京路上全透明的直播间里倾听公众的心声，为公众所表达的正当利益做出了批示并安排专人解决。可惜的是，能在如此高的透明度下通过媒体进行利益表达与沟通的节目并不常设。

从微观层面来看，新闻媒体所传递的信息理应包含社会各阶层的意见和观点，而不仅仅是某一部分人的意见和观点。但实际上，公众对媒体的使用上也逐渐体现了身份上的差异。在市场经济条件下，媒体面临着经济效益与社会效益的两难抉择。两者当然能够兼顾，但又显然要有个侧重。在受众和广告商两者之间应倾向于哪一方？有人提出，市场可以细分，在细分的市场内可以再做抉择。不可否认这样的妥协是个办法，但是当越来越多细分出的媒体“集中”地关注于某一部分群体时，敏锐的人们已感觉到这样的妥协其实是苍白无力的。富有的群体有着很强的购买力，这足以让广告商所垂涎欲滴，其中蕴含的潜在商业价值推动了许多媒体在悄然间给自己的读者群换了血，这样，社会中一部分群体可能被剔除在新闻媒体之外，媒体上没有他们所关注的内容，更听不到他们所发出的声音。大众传媒，本为天下公器，否则何以称“大众”？媒体理应将社会责任放在首位，经济效益放在其次，倡导社会公正。实际情况如何？拜金主义盛行。

二是主流媒体的“不作为”。

主流媒体是现代新闻事业发展到一定阶段的产物。自19世纪末20世纪初以来，高级报纸和大众化报纸的分野在西方报界日渐明显。一波波大众化浪潮冲刷过后，少数高级报纸以其过硬的报格奠定了主流社会代言人的地位，被称为主流媒体。主流媒体具有很高的权威性和强大的影响力，这些权威和声誉一方面来自于它们所服务的主流社会本身在全社会的主导地位，另一方面来自于主流媒体自己的卓越表现。正因为拥有其他媒体难以企及的公信力、影响力，所以主流媒体的新闻报道往往会成为社会舆论的导线，主流媒体的评论往往就是社会舆论的风向标，主流媒体对于一个国家或地区的舆论走向有着难以估量的影响。

在我国，主流媒体主要指的是“党报”。党报传统上是处在主流地位的媒体，由于新闻改革的严重滞后和市场化转型的举步维艰，本来最有可能也有实力发展成主流媒体的某些党报，正面临着日益“边缘化”的危险，滑入到“不作为”的行列。从客观的角度来看，党报受到体制的束缚，在新闻、信息采集方面的优势不再。从主观的角度来看，党报从业人员的主观能动性较为欠缺，有些时候是能为之而不为。在报道内容上，对读者关心的焦点、热点问题较少涉及，深度报道更是罕见。

新闻媒体发展到今天，产业化已是大势所趋，体制所塑造的优越感不应成为主流媒体故步自封的理由。作为现代社会存在和发展的重要机制，任何主流媒体都必须富有崇高的历史使命感和强烈的社会责任感。上海市已严禁报刊发行的摊派风，今后市场化运作的“党报”也要为发行量去拼搏。广告客户是逐利的，看重的是发行量和影响力。发行量上不去，影响力缺乏，等待着的只能是无情的淘汰。因此，“党报”这一类主流媒体应当同其他进入市场运作的媒体一样，在态度上端正自己，以面对市场竞争的精神去严格要求自己。事实上，“党报”也理应担负起党和公众之间沟通的桥梁作用，因为中国共产党的宗旨就是“全心全意为人民服务”。

三是公信力的缺失。

信息社会所带来媒体之间的激烈竞争，使得媒体市场逐步产生分化，为了争夺市场，扩大发行量，更为了增强自身影响力，不少媒体开始悄然转型，各自在细分的市场中找寻适合自己的位置。于是以特定读者为目标人群，以娱乐、生活为导向的媒体逐渐增多。在紧张而又刺激的“圈地运动”之后，等待着它们的是一场空前惨烈的“搏杀”——适者生存，优胜劣汰。为了吸引公众的眼球，诸媒体甚至使出了不少闻所未闻的新奇手段。在这看似热闹的场景背后，有一件事物开始逐渐游离于媒体之外，这就是媒体的公信力。

白热化的市场竞争不仅是传播产品的竞争，更是新闻媒体“品牌”的竞争。公信力，作为新闻媒体的信誉竞争力，已经超越了所有技术层面的竞争要素，成为媒体生存发展和获得社会效益、经济效益的前提。现代传播学的研究表明，良好的传播效果的获得，不仅要求传播产品富有吸引力，传播形式新颖独特，同时还要求媒体具有良好的形象和较高的公信力。

公信力的大小，首先取决于新闻的真实性。中外传播理论和传播实践，都把坚持真实性看作新闻传播工作的第一原则性要求，不论在细节上还是在总体上都要做到尽可能的客观、全面与真实。其次，公信力大的新闻媒体在重大问题的报道上体现出权威性，能够以公众代言人的形象出现，辅以独到而有深刻见解的评论。再次，能够与公众保持密切的关系，关注民生。新闻媒体作为公共服务机构，应始终把公共利益、社会责任放在第一位。正如马克思所说：“它生活在人民当中，真诚地同情人民的一切希望与忧患，热爱与憎恨，欢乐与痛苦。它把希望与忧患之中倾听来的东西公开地报道出来……”^[36]

在我们现在所处的信息社会里，铺天盖地的是信息，其中有不少还是“信息垃圾”。出于经济利益的考虑，市场化运作的媒体开始以公信力为代价向广告客户做出妥协，媒体在人们心中的“公信力”形象也因此遭到了破坏。它们为所获得的利润付出了巨大的代价——新闻媒体最有价值的东西：公信力。即使日后想在民众心中重建公信力，所花的代价可能会大大高于此前从广告所获得的收益。孔子曰：“人而无信，不知其可也。”那些不惜牺牲公信力的媒体，难道会有好结果么？

现阶段，信息类媒体公信力的缺失是显而易见的。而实际上，一向以“公信力”标榜自身的某些知名的政经类新闻媒体和部分“党报”也在不同程度上受到了形形色色的困扰。例如，世茂滨江花园的装修房事件最早由《理财周刊》抖出，然而自称为有极高新闻敏感度的政经类媒体却无一跟进，某些报刊甚至撤下了已排好的版面。无它耳，唯广告是也。如此“拜金”，公信力何在？

四是新闻媒体的腐败行为。

腐败这颗“毒瘤”在社会中真可谓无孔不入，其在新闻媒体领域的表现也十分猖獗。根据新闻自身的本质和特点，新闻腐败主要分为以下两种。

首先是政治性腐败。不可否认，新闻具有政治性特点。但是在某些时候、某些场合，新闻非但没有体现自己“第四权”的特点和作用，反而沦为牺牲自己的真实存在为代价，打着政治旗号为某些强权所利用。其具体表现就是指报喜不报忧，喜事大幅宣传，忧事一笔带过。

其次是经济型腐败。这里并不包括新闻机构维持其正常运作所需要的广告收入，也不只是指某些记者在新闻采访时拿红包，接受请吃请喝。这里的经济型腐败主要指在新闻媒体中出现的某些趋利性表现：凭借着自身在社会位置中的“制高点”，直接或间接地拍卖场面、栏目、时间段和自己的新闻良心，通过专访的形式把夸张、虚构等新闻所忌讳的文学手法运用到新闻中，有偿新闻屡见不鲜。

新闻腐败是新闻监督的绊脚石，因此在强调新闻监督的同时，也不能忽视监督新闻。新闻体制改革，尤其重要。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”^[37]新闻岂能例外？在这种情况下，加快新闻立法的进程就显得很有必要。在新闻立法中确定新闻媒体和新闻工作者所拥有的权利和义务，在不损害新闻生命力的前提下，使新闻制作过程制度化、透明化、公开化。唯有此，才有杜绝新闻腐败的可能。

五是媒体炒家对利益表达渠道的威胁。

“炒家”这一词汇似乎经常与证券从业人员或是房地产投资客联系在一起，证券从业人员炒的是股票，房地产投资客炒的是楼花、商铺、写字楼。但是，在新闻媒体中也出现了一批炒家，一旦运作成功，获利巨大。

现在有些新闻媒体实际上是由广告公司或是职业经理人在承包运作，运作模式是新闻出版机构出刊号，广告公司出资金，有时候广告公司还要出面组织人员，职业经理人则在其中协调。在每个承包期过后，如果达不到实现预定的盈利标准或是无法向新闻出版机构缴纳预定的刊号使用费和红利，刊号持有人就有权收回这个媒体，另外再去找合作方。如果只是满足于每年在上缴必要费用外有所盈利，那还不算炒家。真正的炒家会在某个媒体式微之际，以相当低的价格接过来，通过一番包装和运作，一个原本默默无闻的媒体能做出“品牌”，届时就能以高价转手。然后，再去找下一家。这样的广告公司或是职业经理人才是真正的炒家。

从活跃媒体市场的角度来说，炒家的行为确实给沉闷的市场带来了一定的活力。近几年迅速崛起的有些媒体，就是在这种模式下操作的。但是，炒家的短期行为同时也对媒体市场造成一定的伤害。因为这些炒家在出让媒体经营权时，看重的是接盘者的资金。至于接盘者的媒体运作能力，他们并不在乎。对于炒家而言，变现才是首要任务。这样做的可能后果就是换手后的媒体因种种原因走下坡路，直接反映到社会上就是公众的嘀咕：“这个媒体怎么没以前办得好了？”这里的“办得不好”可能并不仅仅是形式或内容上的停滞甚至倒退，严重者可能损害原本已建立起来的利益表达的沟通渠道。必须指出，“炒家”的炒作行为不等同于市场经济中的媒体出售和收购，而是刊号垄断下孳生出的怪胎，变相的权力腐败。唯有破除刊号垄断，方能消除。

（4）讨论：公民、媒体和政府的三者关系

一个政府是否称职，很大程度上取决于其决策的正确性。政府做出决策的过程，实际上就是把社会各种利益和要求输入政府系统之中并转化为政策输出的过程。在现代民主国家的政府决策过程中，群众性利益输入与表达，是政治系统正常运作和做出合理输出行为的前提条件^[38]。随着信息社会的日益成熟，新闻媒体在群众性利益表达中发挥着越来越重要的作用。

如果说社会的经济制度和政治制度为民主提供了现实基础，那么新闻媒体为民主的实施提供了必要的技术手段。从这个角度来说，新闻媒体是现代民主社会中极为重要的组成部分。公民的许多权利如言论自由、出版自由等，都需要借助新闻媒体这一沟通中介来实现。否则，公民的利益表达就没有了合适的渠道。毫无疑问，新闻媒体是联系公民与公民、公民与社会、利益集团与利益集团、利益集团与政府的纽带。能够促进公民与公民、公民与利益集团、利益集团与利益集团、利益集团与政府等各种社会力量之间的相互理解，实现利益的聚合。在媒体进行沟通之前，公民对自身或自身所处利益集团之外的公民或利益集团的利益要求不甚了解。如果沟通不顺畅，完全有可能会因各自利益的不同而产生无法调和的矛盾。这对政治过程中的利益聚合而言绝对是个消极影响，进而不利于政策的贯彻与执行。

即使在政府公共政策面临危机的时刻，新闻也能有所作为。“通过对政府已宣布失误且正在进行矫正的某些决策的分析，帮助公民和利益集团在新的决策中寻找其利益的对应点，使其在调整过程中表达意见，使调整过程及其新的决策建立在科学的利益聚合的基础之上，并为决策的执行创造条件。避免因利益要求的不同而引发重大的社会矛盾和社会动荡，防止政府的决策及其决策调整与公民和利益集团要求严重对抗，使政治过程平稳有序。”^[39]

综合以上分析，我们认为公民、媒体、政府之间应当是唇齿相依，谁也离不开谁的关系。一方面，政府可以通过媒体这个中介，传播主流价值观念，制造有利于自身的舆论，协调各利益集团之间的关系；另一方面，公民也可以利用媒体间接地参与国家事务与政府决策。在公民和政府之间，新闻媒体应当处于何种位置？作为沟通中介之一的新闻媒体，应当以一种尽可能独立的方式来起到公民和政府间的“桥梁”作用，在以事实为基础的前提下做好两者之间的上通下达。中国社会一直以来都是“大政府，小社会”，缺乏市民社会的民主特质。因此，要实现以上目标，还有很多方面需要努力。

要强化公民的政治参与意识。随着我国国力的增强和公民生活水平的提高，随着公民文化水平和综合素质的提高，随着国家政治运作过程的逐步透明和民主化进程的加快，公民及利益集团的参与意识与利益表达的欲望和要求越来越强。但是许多人对利益表达的渠道并不十分清楚。因此，要让公民参与管理国家、管理社会。在树立起全社会正确价值观和利益取向的基础上，鼓励和引导公民及各利益集团进行充分的利益表达，为政府的决策提供全面准确的信息。

新闻媒体应当成为这样一个平台：在这个平台上，能够以“信息、评论、专题报道和学术研讨等形式阐释现行政策的形成过程，其内容所蕴含的利益聚合的价值取向、利益格局、利益取向的现代性、合理性与选择的必然性和必要性，能够引导公民和利益集团利益的定向定位，使其实现自我平衡，使其在现存利益格局的大前提下考虑到未来利益的调整”^[40]。而且，各方面要努力保障新闻媒体表达、监督、批评功能的实现，促进新闻立法。

政府应释放部分权力，使之回归社会。有种观点认为，在高度文明和民主的国度里，公民的文化水准较高，参与意识理性化，可以让不同价值取向、不同道德尺度、不同理论观点的各种意见自由争鸣。但对于从传统社会向现代社会过渡的国家而言，公民参与的制度化氛围尚未完全形成，参与的理性水平还比较低，政府必须通过新闻媒体进行宏观的定向导引。这话固然不错，但是这决不能成为公民知情权、利益表达的阻碍。

其实，新闻媒体的问题归根结底还是体制问题，但体制的改革并非易事。然而，改革是历史的大趋势，互联时代尤其如此，必须顺应世界潮流，积极推动大众传播体制改革。

6－6　沟通的中介之三：社区居民自治组织

（1）社区群体的利益表达和社区居民自治

在不同利益群体的利益表达中，在间接沟通范围内，社区居民自治组织有重要的作用。居民自治组织的自治水平的高低，直接影响到了社区中居民不同群体的利益表达程度。同时，由于自治的过程中选举力量的介入，以及选举方式和选举制度的不断改善，使得居民的自治有了民主的含义。因此，居民利益的表达情况就可以通过基层选举中的民主情况得以反映。也就是说，基层民主水平越高，相应的不同利益群体的话语权就随之增大，不同的利益群体的权益就能够较好地统筹兼顾，而且在选举的整个过程中，不同的利益群体的意志也是可以反映到其中的，所以，这一部分主要从乡村社区基层选举和城市社区基层选举两方面展开讨论。

这里先要限定基层社区的范围以及基层民主的含义。基层社区基本上包括乡村社区、城市社区和城乡结合部社区三部分。其中，基层乡村的选举就是指村委会的选举，城市社区的选举就是指居民委员会或者是社区管理委员会的选举。需要说明的是，村民自治实际上是一个新兴的概念。1987年全国人大通过了《村委会组织法（草案）》，从此在中国农村开始了以自治为主要内容的农村基层村级群众组织的建设过程，这个过程刚开始的时候称为村民自治，也就是村级事务由村民自己管理自己。经过十几年的发展，这一部分民主的发展已经初具成效。而在近几年，城市社区居民委员会的自治由于政府的推动也在进行着试点，1990年通过的《居委会组织法》规定城市社区居委会和农村村委会一样都属于我国居（村）民的群众自治组织并实行自我管理。在城市中，除了直接选举之外，城市也开始进行以自治为中心的民主管理改革的试点，虽然这个改革还远远不能够和农村相比，但已经出现了“社区民主”。这是一种新型的以群众自治为基础的，社区群众、社区自治组织与基层政权机关合作互动的基层社会治理体系。社区民主建设的实质，既是社区的自我变革的过程，也是政府改变行政方式的“自我变革”的过程。同时，由于城市中的直接选举还处于起步的阶段，因此在不同的地区存在着不同的形式和问题，即使在中央文件中也没有硬性地对城市社区选举的组织进行名称上的界定，民政部比较倾向于叫做“社区居民委员会”。它和传统的居民委员会的区别体现在人员数量多、涉及单位广和成员复杂化等方面。在城乡结合部，涉及的问题比较分散，因为在范围上和城市比较接近的一般是纳入城市基层选举的范围，与乡村结合比较紧密的就归于村级选举。这其中也涉及乡镇一级政府机关的选举问题，但是从已有的资料发现，这一级的民主进程的发展实际上还是按照原有的间接选举进行的，与利益群体的利益表达关系不是很密切，也不是很直接。此外，由于受到乡村民主的影响，乡镇的民主发展主要还是体现在行政措施，如政务公开等方面以及人大的选举上面，所以这一级的民主发展程度实际上是落后于乡村的，同时又是和乡村有着千丝万缕的联系，在这里就不作特别的单独陈述了。

（2）社区居民自治的现状和问题

由于城市和乡村在民主发展时间、人口素质、社区组织的管理范围以及居民参与度等方面都存在着巨大的差异，因此两者的民主进程也是有很大不同的。我们先从总体上来讨论民主的发展情况。

第一，中国民主化之路的特殊性问题。中国的民主化进程和外国的有很大的不同，在研究中国自身问题的时候一定要注意其特殊性。我们认为中国民主化的进程有两个比较明显的特点，一是中国走的是“农村包围城市”的道路。考虑到社会稳定等因素的影响，在政府的指导下，中国基层民主的发展不是从城市开始的，而是从农村的村委会选举开始的。这样，在今天城市中开始进行社区普选的时候，其进程已经是落后于乡村的发展水平了。当然，这种时间上的不对等也为后者的发展提供了良好的发展条件，虽然城乡差别很大，但是乡村民主的发展会在形式以及可能出现的问题的解决上提供大量的可借鉴因素，这可以说是这种城乡不同步带来的好处。二是中国并不“由意识而制度”进行民主建设，而是在人们的民主意识不是很强的情况下首先进行相关的制度建设，而后在这种制度环境下使民众逐渐产生民主的思想，认识到民主的重要性，然后进行制度的进一步变革。这是与西方倡导从“价值民主”走向“程序民主”的进程相反的，也是中国民主化进程的一个特点。

第二，中国的民主进程，无论是从乡村还是城市的发展情况来看，地区差异十分明显，民主水平参差不齐。这也是和中国民主发展处于起始阶段这一特征相关的。例如，在选举程序的制定上，各个省所制定的选举办法和规则由于各地的认识不同，或是因各地的条件不同而有相当大的差别，甚至有的省根本没有自己的办法和规则。在那些直接选举进行得比较好的地方，基本上建立起较为完善的选举制度和程序，也产生了社区选举的提名、竞选、投票和点票等方面的制度，这些相关的程序和措施有些已经达到国际水平。而民主选举实践不好的地区，经常出现违法侵权事件，甚至出现形式主义，利用间接选举代替直选。值得一提的是，农村选举中的宗族问题也有地区性的特征，南方地区的宗族情况要比北方地区严重，而且影响力也更大。

第三，民主和法制建设逐渐完善，并且呈现出多样化的趋势，制度和规范的创新层出不穷。近几年来，有关基层民主的法制建设逐渐完善，在社区的内部开始出现一定程度的民主治理过程。举例而言，中央在不断完善《村民委员会组织法》，并针对选举中出现的具体问题有针对性地制定相关的法律、政策。这些民主制度建设的加强，使得社区基层的自治组织的合法性逐步加强，居民自治法制化，规范化水平逐渐提高，更为重要的是民主选举的过程也在逐渐规范化，这些都为居民的民主权利的实施提供了保障。

在制度的创新问题上，基层选举地区差异大这一特点有明显的作用。举例而言，为了解决农村中村委会和村党支部之间关系的协调问题，各地在实践的过程中提出了自己的解决办法，如山西出现而在全国推广的“两票制”，以及后来概括为“两推一选”、“公推直选”的办法，以及广东和山东等地出现的“一肩挑”的方法，这些办法避免了两委关系的进一步冲突，使其逐渐稳定下来。而在城市的社区选举中，也不乏制度及程序创新的例子，尤其是区政府、街道办事处和社区居委会关系的处理上，武汉市江汉区、沈阳市、上海卢湾区、北京东城区、湖北黄石市，都有自己独特的经验。

目前我国基层政权民主化的过程中存在的问题，主要表现为以下三个方面。

首先，参与度以及观念问题。这个问题在农村和城市社区中都存在，尤其是在城市中特别的明显。在乡村选举当中，由于居民民主意识的淡化以及一些强势势力的介入，农民对于选举的积极性不是很高的，人们更专注于个人的实际利益。而且在组织选举的政府官员之中也不乏有人认为中国实行民主过早，按照他们的理解，所谓的民主就是让他们来为民做主，而不是让民做主。当然，其中也有农民片面理解自治概念，为了竞选成功而提出和政府政策相左的口号。这反映出农民对于“公民”的概念以及个人与国家关系等问题还有待提高。在城市里，由于人们更多的是和自身的单位发生联系，换句话说，城市中人们的身份定向更多是一种“单位人”，而不是参与到社区活动中的“社会人”。城市中的社区居民相对于农村，更不热衷于社区事务，因为毕竟农村的居委会在一定程度上还掌握着农村居民类似于粮食收购、乡办企业等利益表达的渠道，而城市中的个体更多是从自己的单位中取得资源，他们的利益表达较少通过自己所处的社区来表达。此外，城市中的社区居民对于直接选举的概念也是比较模糊的，甚至有些居民也会对其产生曲解，也有人认为社区的选举重在选举后的治理，而不是对选举过程的重视，这些都表明了城市社区居民对于直选概念的认识存在着问题。

其次，民主程序的不规范化。从基层民主发展的需求来看，建立一个完善的选举制度是很有必要的。从基层民主的实际过程来看，选举过程是极其重要的一个环节。关于社区基层选举程序，中央没有作出明确的规定，民政部制定的选举制度仅是一个概述性质的制度框架，真正操作性的选举规则还是由省一级部门制定，而到了省以下，由于各方面的原因，制度上的差异就更大，选举的规则和程序更加多种多样。例如竞选过程，唱票和计票等遵循的原则基本上都是地方性的，这些地方性的规定虽然对于本地区有很大的适用性，但是对于全国性的民主制度建设不一定适用。而且一些地方歪曲了民主建设的实质，在选举过程中剥夺了居民的民主选举权利，这些都是选举中不规范化带来的问题。由于中国各地实行选举的时间不一样，积累的经验也不一样，所关注的问题也有很大差别，往往都忽视了选举的制度问题，也就是选举的程序问题。

再次，法律制度改革滞后，制度建设缺乏创新。基层选举在这方面的问题还是比较突出的，一类是选举制度本身出现的问题，一类是与选举有关的法律制度环境问题。前者主要体现在选民资格的确认、候选人资格的确认、竞选的组织方式、贿选的界定以及罢免的相关制度六个方面，这六个方面基本上涵盖了基层选举的整个过程，因此影响很大。后者主要表现为相关法律制度的改革比较滞后，突出的就是《居民委员会组织法》的改革滞后，没有充分考虑到城市基层选举的特点，而是较多地以农村为参考对象。还有就是户籍制度改革滞后，限制了一批人充分享有民主权利，不利于增强居民对社区的认同感和归属感。此外，基层选举中基层政府机关财务的税费改革等措施，也存在明显的不足之处。

（3）农村基层组织的现状和问题

农村基层组织的发展现状，可以从以下几方面来说明。

第一，相关的法律制度不断完善，但还有需要改进的地方。1982年，宪法确立了村民委员会的法律地位，随后在1998年正式颁布了《村民委员会组织法》，一些没有实行村民委员会自治的地区开始了乡村基层组织体制的改革，依法重建了村民委员会组织。此后，省级立法逐渐完善起来，大部分省市自治区已经完成了制定新的村民委员会组织法实施办法和村民委员会的选举办法的任务。村民委员会的选举也依法进行，换届选举走向正常化。同时，中央也针对实践中具体的问题及时地制定相关的措施和法律，例如针对乡、村关系紧张问题，新的《村民委员会组织法》就及时确立了两者“指导和被指导”的关系。而在制度方面，各地在实践中创造的制度依然有很大的适用性，“海选”、“两票制”等措施得到推广，选举程序中现代化的措施也在引进，例如福建地区尝试利用电视进行竞选就是很好的范例。当然，现在的法律制度也是有很多不足之处的，首先就是表现在相关的法律制度操作性较差，例如上面所规定的“指导和被指导”的关系就是仅做了原则上的规定，实际问题的解决还是没有涉及。此外，我国基层选举过于频繁，容易造成居民的厌烦情绪，浪费了大量的人力、物力、财力，也容易形成官员的短期行为，注重一时的形象成绩。这些都不利于基层选举依法有序的进行。

第二，民主选举带来了民主的治理。依照选举法的规定和程序选举出来的村委会领导本身代表了居民的信任，因此在选举以后的社区管理过程中，这部分领导是比较负责的，带来了民主治理的过程。有些地区的村委会定期地向村民会议进行述职，自觉地接受村民的监督，而村民会议也依法对村委会进行民主的评议。在村级财务问题上，一些地区成立了民主理财和村务公开小组，查清财务管理中的问题，有的省区实行了村务质询制度，村民对于村委员会的工作随时可以提出质询，村委会要及时地给予解答。这些措施无疑对于我国基层民主发展和政府行政改革有很大的借鉴意义，更重要的是在这些民主治理的过程中，村民的民主意识得到了增强，意识到自身是一种权利的主体，而不是以往言听计从的客体形象。这从另外一个侧面也反映出中国由“形式民主”向“价值民主”过渡这条道路的正确性，是符合中国的客观实际的。

第三，村级民主的不断扩展。扩展主要有两个方向，一个是横向的，即村级委员会的民主选举带来了基层村级党组织自身治理的民主化。为了确保扩大村支部的民意基础，增强党的合法性以及巩固党的领导地位，许多地区的村支书开始参加竞选，争当村委会主任，以获得更大的民众支持。而这种民主的扩展在纵向上的发展，则是村级民主引发了乡镇一级政府的民主治理改革，人大代表的选举要充分地考虑到广大村民的真实意愿。此外，乡镇政府的行政过程中的民主化和透明度也在不断的加强，乡镇一级的村务公开制度也逐渐展开。可见，村级民主对于农村基层的党组织和基层政权组织的民主起到了巨大的推动作用，使得这两部分组织日益纳入法制轨道，接受民众的评判和选择。

目前农村基层政权组织发展中的问题，主要表现在以下几方面。

首先是乡村关系的协调问题。《村民委员会组织法》规定了村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，乡镇的人民政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。按照现行的法律规定，乡镇政府对村的领导是指导性质的，村级事务由村民自己管理。但是，这样一种新型的指导关系很难在现实生活中建立起来，也很难适应传统的中央集权的政治体制。一些乡镇干部觉得大权旁落，担心以后无法驾驭村委会干部的自治行为，从而影响到自身的完成上级政府交给的任务，与之相关的是出现了大量的利用关系网络资源影响选举的过程。

而相关的民政部门和地方主管委员会也是无法涉足其中，这些部门本身的人员少，而且在基层政权组织的设置、人事任免和财政上都缺乏充足的权力保障。尤其是越到基层，民政部门对于本级政府的依赖性就越大，掌握着组织、经费、制度资源的地方政府无疑是处于更加强势的地位，拥有相当大的决定权。这种种因素使得基层的民政部门和地方主管委员会不仅不能有效地协调乡村关系，而且往往成为地方政府的强助力，加大了两者的矛盾。

其次是党委和村委的关系尚未理清。这个问题在上面关于“两票制”的论述中已经有所涉及，其中主要的还是权威问题。村委会由民众民主选举出来，合法性和群众基础较强，而由党员中产生的，并由上级任命的党支部的权威性就显得比较弱。原有体制下村党支部书记和村委会主任之间的默契配合，就有可能因为权威性问题而被打破，造成两委关系的紧张局面。为解决这一问题，一些省份也试图作出解决的尝试，这些尝试大部分是将两委尽量地合并，让党支部书记去竞选村委会的主任，以加强党支部的权威性。但是，这种方式本身就有违民主发展的初衷，又是将民主自治组织纳入了国家管理的范畴。正确的做法应当是实行党支部领导下的两委分工责任制，这种分工的主要特点就是确定村党支部对村委会的领导地位，同时两委要明确分工，党支部要充分尊重村委会的决策过程。这样才能发挥整体的合力，充分地调动两委成员的积极性，做好自己所分管的工作又实现了党的领导。

再次是合作性经济组织同村委会的关系问题。这里的合作性经济组织是由传统的合作社经济发展而来，以后又改称为社区，或社区性合作经济组织，或乡村合作经济组织。按照中央的规定，村社合作经济组织可以是与村民委员会分开设立的，也可以一套班子、两块牌子。但在实际情况下，两部分是交叉任职的。一方面在合作社经济薄弱的乡村，村社合作经济是有名无实的，其功能完全由村民委员会承担，这样本身就是“政经不分”了。而另一方面，一些社区集体合作经济发达的地区，村社又是高度企业化的，村民委员会变得有名无实。这两种情况都是有弊端的，因为集体合作经济组织的首要目标是利润，而村委会的首要目标是治理好村民自身的事务，合作经济在活动范围和人员配备上会超过社区的边界，而村民委员会的边界是十分明确的。村民委员会和村社集体合作经济组织的混同和相互代替，都必然对村民委员会的权力和地位及村民自治的发展产生不良影响。

（4）城市社区组织的现状和问题

城市社区基层组织的现状，可以从以下几方面来说明。

第一，城市社区选举处于起始阶段，技术条件却比较成熟。我国社区的直接选举是在近几年开始进行试点的，相对于农村村委会选举的自治来说还处于起始阶段。但是，目前中国城市社区直选并发展社区自治的技术条件较为成熟。从经济上考察，城市社区居民的生活比较稳定，平均经济条件要好得多，有利于社区居民更好地介入到社区管理中来。从文化上考察，目前中国大中城市的文盲数量很少，这样的文化水平对于选举过程是十分有利的，代划选票的现象会更少。此外，城市社区居民接受的信息量要比农村大得多，比农村更容易接受选举的民主方式。在试点的过程中，选举程序的推广也要比农村容易得多。有些地区甚至进行了制度上的创新，达到国际水准。

第二，选举的民主化促进了治理的民主化，社区的民主决策走上制度化的轨道。这里涉及的是协调城市社区中党支部和居委会的关系问题。为了避免出现农村中的两个权力中心互相争权的情况，使城市社区的决策走上制度化的轨道，一些地区在工作实践中创造了许多行之有效的措施。如分工责任制，建立议事委员会提案制度，决策项目的选定和通报制度，以及议事委员会全体会议进行决策制度等。通过这些制度的创新和实践，社区的民主决策逐渐走上了制度化的轨道。这样，从初始制度的选择上就避免了类似于农村党支部和村委会关系不协调的现象在城市社区中出现。

第三，民主选举过程的特点各异。城市无论在范围上，还是人口的流动性上都要大大超过农村，城市社区的选举也要比农村复杂得多。城市社区选举的类型并不单一，呈现出诸多特点。在选举过程中，候选人有的是本社区的居民，而在一些社区居民积极性不是很高的地方，也有聘用外来人员进行社区管理的特例。另一方面，由于城市人口和单位的联系比较紧密，有的社区选举完全是在单位的指导下面完成的，这在单位集体宿舍区表现得更为明显。更多的是混合型的，单位势力介入较少。而在地区分布上，一些城乡结合部的选举工作就和城市中心社区的情况有很大的区别，因为这些地区是城市人口和农民混杂的地区，这些地区的社会治安和环境等情况相对不是很好，人们对于社区管理的需要程度也就更高。

目前城市基层组织发展中的问题，主要表现在以下几方面。

首先是城市居民的参与积极性问题。城市居民对于选举的积极性相对于农村是比较冷淡的，他们没有兴趣参与到社区的工作中来，作为选民，他们对于选举也不是很重视。这种现象的原因主要还是在于资源的获得途径上。在农村中，村委会的实际活动是和农民的切身利益息息相关的，同时村委会的活动经费大部分来自于农民集体的公共积累，因此，农民对于这笔钱的使用也是十分关心的。而反观城市的居委会，其经费一般是上面政府财政的资助，他们的具体活动也主要是针对居民的生活服务。大部分的社区又是和居民工作的单位相隔绝的，可以说，如果不改变城市居民的“单位人”角色而出现大量“社会人”的话，城市社区的居民选举基础就十分薄弱了。

其次是相关的制度建设滞后性大，不确定性高。

这里首先涉及的就是《居民委员会组织法》的滞后，相当一部分条款已经不能适应今天的社区活动。另一个就是户籍制度的改革滞后，虽然近几年来户籍制度已经出现淡化的趋势，但是仍然有一部分人因为是“外来人口”而享受不到自身的民主权利。而在不确定性方面，主要还是在制度以及相关法律的明确性和操作性问题上。这表现在社区选举的各个环节，如候选人的提名和资格问题，居民联合提名还是选举委员会提名，以及候选人在学历等方面的资格问题始终没有统一的制度规定，现在各地所依据的相关制度基本上是地方性的。再如候选人的初选、竞选也是有问题的，尤其在竞选方面需不需要候选人回答居民问题，还是仅仅作出选举演讲就可以。甚至在许多地区根本就没有竞选这一环节，即使有竞选演讲的过程，究竟如何组织，如何达成预定目标，这些都没有固定下来。这些漏洞需要制定确定性和操作性较高的法律制度来弥补。

再次是和上级政府部门的关系协调问题。由于直选的进行，现有的居委会成为居民的自治组织，而不是以往那种“政府的权力末梢”，所以和农村十分相似的是，城市社区居委会也容易和上级的街道产生矛盾。但是农村中多是上级政府强制村委会完成相应的行政任务而产生的矛盾，而在城市里，这种压制性的任务下达是很少见的，城市里社区和街道的矛盾大多出在社区领导的推选上，在实际的选举过程中，社区居委会主任的职位在很大程度上也受到上级主管人事部门的制约，这样就有可能出现上级指定的候选人和居民推选的候选人不是同一个人的现象。虽然按照直选的要求，更多的还是强调民众的意愿，但是考虑到自身权威和日后工作的开展，街道更希望自己认定的候选人当选，在直选过程中就很容易出现制度上的歪曲，街道自己将下一级居委会的直选过程进行人为调控，最后引发居民的不满。但是我们也应当看到，一旦街道自身指定的候选人落选，其下属的社区就很容易形成自己的“小政府”，最终影响到街道的权威和工作贯彻程度。所以，这里要更多考虑的是现有选举制度的合理性问题了。

（5）讨论：利益群体的表达机制与社区居民自治组织的关系

如前所述，社区直选的民主程度越高，不同利益群体的利益表达机制就会越健全。处于初始阶段的中国社区直选影响到群体利益表达的因素，我们认为有以下几方面。

其一，选举制度本身的缺陷。在选举过程中，希望将自己的利益表达出来，当然需要一名代言人。但是，数千人的社区的利益如果仅仅通过几名居委会的干部来代表是不够的，这样一定会有一部分团体的利益没有被涉及。而根据实际的情况来看，这部分没有机会表达自身利益的团体一般是弱势的。举例来说，农村中的小户，他们的利益根本无法表达给村委会的干部，即使反映出来，得到满足的情况又是微乎其微的。而强势群体在选举中的作用很大，不仅是在选举过程中的影响，他们还影响到选举以后的管理。这不能简单化地认为是选举过程的黑暗面，实际上是选举制度的一种缺陷，因为强势群体能量的发挥很大程度上体现在数量上，而众所周知的是，选举本身就是一个少数服从多数的过程。所以，这里需要的是多种利益表达机制，而不仅仅是选举。

其二，选举的民主性问题。无论是社区直接选举还是社区的自治都是一种政策，政策一经出台就需要相关的国家机构进行贯彻。具体到社区的直选，推行政策的是居委会上面一级的街道委员会，他们可以说是实行直选后真正的“政府权力末梢”，政策的执行者是他们，在政策的解释上也是由他们进行控制的。中央的政策本身是十分原则性的，在涉及每个省情况的时候，省一级政府会出台相应的政策，随后就是市，这样一级一级传递下去，最终制定操作性措施的就是街道。所以，直选过程中居委会只是一个执行者，它们的行动方向本身就受到了重重规定，自由度是很小的。而在选举过程中一旦自己的自由度受到很大限制的话，能否真正地代表大多数人的利益就有疑问了。现实情况也是如此，居委会的自由度必须限制在街道的限定范围之内，超过范围的行为是会被强制禁止的，即使这种行为能够代表这个居委会大多数人的利益。

其三，居委会工作方式问题。利益不仅仅是表达出来的问题，更重要的是将群体的利益得以实现，当民主选举出来的居委会无法按照一个民主的方式进行工作的时候，群体利益的实现实际上也是无从谈起的。换句话说，如果社区居委会不能够充分地实行民主，这些不同的利益群体又有什么办法呢？一个最直接的回答就是罢免，但是在现实的选举过程中，从没有人提及过罢免的制度过程。因此，这方面工作还是十分薄弱的，有些地区甚至出现只能选、不能免的情况，利益实现的保障又从何说起呢？

一个好的社区选举利益表达机制，从系统论的观点来说，应当有三个方面的内容，即输入、运作和输出三个部分。这个模型应用到具体的社区选举过程，输入就是指居民的选举，居民中不同的利益群体的利益得以传达；运作就是指针对居民的利益需求所作出的反应；输出就是这种反应所达成的效果。只有将不同利益群体的利益充分表达，并实行了行之有效的措施，使他们的利益需求基本上或者是大部分得到满足的选举结构，才是一个比较完善的社区选举利益表达机制。

但是，单纯地将社区居委会和居民纳入到一个体系中是不完整的，因为政府的力量依然涉及这个体系的方方面面。换句话说，不同群体的利益表达的上限，就是政府的容忍度了。我们所希望的是政府能够在居民直选的过程中有一定的政策调整，能够给予社区更大的自由度，优化社区选举利益表达机制的功能。

在上面所陈述的系统内部，政府的力量适当地“退场”和“进场”都是十分必要的。在“退场”方面，最主要的就是在最后一个环节上的政府组织——街道，当然这些都是在不损害政府权威的前提下做出的调整。这里，政府给予社区的自由度上限是和居民的民主素养成正比的，民主素养越高，政府相应给予的自由度就应当越大，街道的作用就越来越淡化出选举的进程。而在“进场”上，政府涉及系统内部的是一种服务性的角色，主要的是进行相关的制度和法规的制定，使我国的民主化进程全面走上制度化、法制化的轨道。总之，在系统的内部，好的社区选举利益表达机制的建立，需要的是政府作为统治性角色的“退场”和作为服务性角色的“进场”，换句话说，政府角色的转型非常重要。

6－7　多元社会与和谐共生

中国正处在向现代社会的转型时期，而社会的转型直接或间接地导致了社会价值观念和道德意识的深层变化。

从历史上看，历代封建王朝时期，中国人在观念导向和选择上深受社会结构的某种引导，可以把这种引导比喻为“看不见的手”。在帝王专制的阶段，社会表现出强烈的一元倾向，横向的多元利益的表达则很少出现。特定的社会结构偏重于只接受一种导向，进而使得利益冲突在很多情况下是潜伏的、含混的，犹如海平面下的暗流，看似平静，实则暗藏着巨大的力量，甚至是翻天覆地的力量，这正是中国历史上农民起义通常爆发在统治者的穷奢极欲之时的一大原因。由于历史的习惯，中国人的思维里面虽然有潜在的多元表达的需求，但更多地体现出来的是社会结构的同一导向。

在计划社会中，坚持集体至上原则，是社会评判的唯一标准。其他不相容的观点、看法和行为，哪怕是一点点的思想倾向都被认为是违背准则的，基本上是被压制或禁止的。也就是说，在利益表达上具有严重的封闭性。正是这种一元的社会取向，导致了抽象的集体至上主义泛滥。这种观念把集体与个人在思想层面上抽象地对立，使得由每个个人联合起来的集体孤立地外在于每个个体，并且反过来成为压制人的主体性的异己力量。集体在一定意义上成为架空的共同体，个人被消解了。表现在利益表达上，当时提倡的集体主义，常常以无条件地放弃个人利益作为前提，并把对个人利益的兑现降到最低，或者干脆取消。“集体的事情再小也是大事，个人的事情再大也是小事。”如此荒谬的口号，不是四处传扬么？为了集体的些许小事，个人也要忘我奉献，甚至献出宝贵的生命。个人对于崇高的集体应该是没有意见和想法的，因为集体是为了每个人而存在。而一旦有不同的意见，也往往是被要求首先从个人自身的原因找起，如果个人没有认真贯彻“大公无私”、“无私奉献”的精神，是要受到批评的。

改革开放后，整个社会的政治、经济、文化和社会结构等方方面面都在走出计划社会，传统社会中占绝对优势的主导取向，以及在这种主导取向下的行为选择局面，发生了剧变。多元利益表达成为可能，社会和谐共生提上了议事日程。

著名管理学家法约尔在《工业管理与一般管理》一书中提出了“法约尔跳板”概念。法约尔从社会等级分层的基点出发，认为社会等级固然能保证统一指挥，但往往并不是最迅速的信息传播渠道。在一些大型组织中，尤其是在政府机构中，通过这个等级渠道传递信息往往需要很长的时间，而许多事情的成败正是取决于信息传递和命令执行的快慢。图示如下：

在法约尔看来，在一个等级系列表现为G—A—Q双梯形的组织里面，假使要使G与A发生联系，即信息从G通过各种途径上传到A，一级一级上传，再从A到G，一级一级下达。其中每一级都要停顿，必然会降低信息的效力。而且如果信息在某一层被截断或者延迟，也必然地会产生严重的影响。有鉴于此，我们认为利益表达机制的建立，应该从如下三个方面不断努力。

第一，发展多元群体，建立利益表达的多元通道，正如前文所提到的信访、社会团体、媒体以及社区群众自治组织等。多元表达通道的建立，无疑为利益的上传下达提供了便利，包括互联网、论坛等一批影响力广泛的沟通渠道的建立，为人们澄清真相、表达心声提供了技术支持和社会力量的支持。这也为包括政府在内的处于相对优势地位的组织机构或者个人，提供了自身改革和前进的动力。当然，多元通道需要建立在法律的基础上，通过正当的途径争取自己的权益。网络等媒体沟通方式尽管快捷，但必须辨别真伪。利益诉求要以事实为依据，法律为准则。

第二，信息传递的每一级需要摒弃以往陈旧的观念，转变思想，尽可能地减少信息能量的损耗，杜绝信息通道的堵塞。在转型期，人们的思想和行为有了很大的改变，但是一些旧思想、旧习惯仍旧有市场，比如领导惧怕群众上访，一些权力部门或宣传机构对于群众表达自己心声的言论搁置一边，不闻不问等等。对民意要因势利导，不可妄加堵塞。要尊重民意，正视民意，了解民意，协调民意，方能真正代表民意，以人为本。努力做到“问需于民，问政于民，问计于民”。

第三，倡导和谐共生。一元社会向多元社会的转变是大势所趋。在多种利益都要表达自己心声的时候，冲突或者矛盾是在所难免的。矛盾是世界的常态，矛盾无处不在。在多元利益冲突时，我们需要的是多方协商，而不是强调一种“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风”的“大气概”。要深入分析利益冲突的原因，不可主观想象，随意拍板。如果是因资源交换引发的冲突，必须做到合理交换资源；如果是因资源分享引发的冲突，必须做到合理分享资源；如果是因资源竞争引发的冲突，必须做到合理竞争资源。唯有这样，才能化解冲突。

社会多元利益主体的和谐共生是我们的目标。人与人不同，群体与群体不同，阶层与阶层不同，各有自己的利益，不可能完全一致，因此，多数时候是多元利益冲突、碰撞，最终达成妥协。要统筹兼顾，提倡个人发展与社会发展的协调统一。在法律法规和社会规范的条件下，“百花齐放，百家争鸣”，实现社会的繁荣发展和长治久安。