规划政策评价

4.3.2　规划政策评价

1）规划的调控作用不明显

城市规划作为市场失效的弥补者，在市场化逐步完善的今天却失去调控的作用（仇保兴，2002）。一方面，规划缺位或干预乏力。由于城市规划的制定与实施无不与行政权力相联系，作为政府干预城市发展的重要手段之一，城市规划干预作用的发挥必须有法律的保障。中国的城市规划由于缺乏完善的法律体系支持，规划的干预缺乏力度，违法建设屡禁不止。另一方面，规划干预过度。中国的城市规划决策往往只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城市规划决策背离城市规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道。城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益，这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城市规划管理对城市建设进行过度干预，由此所产生的各种寻租行为也是造成规划失灵的重要因素（王晓川，2004）。

2）规划的法制约束力不强

作为集中体现政府意志和公共意志的城市规划公共政策，具有对政府和社会的双向约束作用。中国在城市规划法规的制定中，立法的主要目标是规范城市规划的编制和实施，以保证城市规划成为国家和城市政府控制城市建设和发展、实现经济社会发展目标的手段。如法律规定“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务”，但却缺少对公众参与和监督规划的权利、对规划行政主体的约束等方面的明确规定，造成规划部门过大的自由量裁权，因而难以对当前已成为违法违规主体的行政领导和机构的行为进行有效制约。随着城市规划在地方城市政府中地位的逐步提升，城市规划部门成为地方城市权力最大的部门之一。法定的规划编制与行政许可制度相结合，使规划部门握有了配置和控制城市土地和空间资源的重要权力。然而，这种格局造成了一个“二律背反”式的矛盾：一方面由于对城市规划行政权力缺乏有效制约，以致滥用权力侵害公共利益的事件频繁发生。另一方面，在中国经济体制转型的初期，对计划经济条件下形成的权力结构的重构尚未完成，法制的不完善、体制的不健全使得政府公共管理能力的增强往往又要通过强化主管部门的行政权力来实现。面对社会日益分化的条件下各个利益集团追逐自身利益的复杂局面，政府实施规划调控的行政权力的权威性又显得不足，从而进一步导致规划部门权力意识的膨胀及对自身权力的追求。

3）规划管理监督约束机制软弱

虽然现行《城市规划法》明确规定，城市规划实施与管理的行政主体是规划主管部门，然而现行的规划管理体制，难以纠正领导在城市建设指导思想上的偏差，难以督促城市总体规划的指导作用和法定效力的落实。目前，违反《城市规划法》的基本上是政府。随着城市建设的发展，规划执法的要求越来越高，任务越来越重，重要性越来越大，可执法力量却越来越弱。同时，还缺乏有效、及时的监督机构。《城市规划法》规定“城市规划主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督与检查”，这说明规划的监督检查也是规划主管部门的职责，然而在现行体制下，该部门难以发挥对城市规划的监督制约作用。目前，对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性，当问题出现并已经达到很严重程度之后，才会曝光。

4）规划决策的封闭性

城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政体系和技术支撑体系两方面构成的。综观世界各国的规划体系，不论采取何种组织形式，都注重保持两方面的紧密衔接和连续性，注重规划公共行政和技术支撑力量的公益性。目前，中国的规划决策基本上是一个封闭的工作系统。长期以来，规划从编制、修订、审批到通过，都视为行政部门的操作过程，规划的制定仅限制在由领导、专家和相关部门人员组成的一个小圈子里。在规划编制过程中，行政权威远远大于知识权威，在制定规划决策时，在很大程度上是决策主体（即领导和部门）单向作用于决策对象（专家及相关人员），两者之间的互动较少，专家处于决策的第二线。决策全过程充满着各种利益冲突，然而个人、集团利益的最大化，并不代表公众利益的最大化，代表公共利益的城市规划无法体现和发挥公平原则和作用。

近年来，在规划需求方面，地方政府追求发展和政绩的目的与规划供给方面各种社会力量企图从规划市场“分一杯羹”的逐利行为相结合，导致规划市场的空前“繁荣”。在人为制造的规划泡沫以及对规划设计质量的批评愈益增多的同时，对规划咨询行业已成为“暴利行业”的议论也时有所闻。过度市场化的规划咨询体制和方式，已经危及城市规划的公共性。市场利润原则“抹去了一切向来受人尊崇和令人敬畏的职业的灵光”，“它把人的尊严变成了交换价值”，“一切神圣的东西都被亵渎了”。高尚职业一旦堕入自由市场经济的风尘，就再也难以坚守那一份高尚（陈锋，2004）。

5）城市规划的公众参与度不高

按照谢莉·安斯汀将公众参与城市规划分成三种类型和八个层次的观点来看，中国公众参与城市规划还处于告知性参与阶段，参与的程度还处于低层次上（何奇松，2003）。这不是公民对城市规划的热情不高，而是规划主管部门或其他部门很少向社会公布有关规划信息，公民根本没有机会参与规划的决策，即使公众能够设计出可行的规划方案，出于多种原因，规划主管部门拒绝接受他们的成果，使公布规划信息流于形式主义。虽然，现在不乏负责规划的有关部门要求一些规划专家和代表共同商议规划大计，但专家和代表不好违背主人之意，随声附和，最多解决一些不伤面子的技术问题，再者这些专家和代表能否代表和反映公众意志还很难断定。公众对城市规划的参与度不高，对规划的执行监督几乎无从谈起，使得大量社会资源流向了“面子工程”。